记广西的地方自治 /黄旭初

记广西的地方自治

黄旭初

    广西的地方自治，在清末预备立宪时期，官方便已提倡，曾设立“广西全省自治筹办处”以进行各府厅州县城镇乡自治的筹设。后来任省参议会第一届议长的蒋继伊，便是当年全省自治筹办处参议之一。宣统元年梧州曾开办自治讲习所，由留学日本法科者任教，参加讲习的多为中年士子。宣统二年九月，广西巡抚曾将全省自治筹办处所拟的《府厅州县地方自治章程施行细则》交广西谘议局讨论通过；谘议局又通过议员提议的两案：一为《革除陋规归为地方自治经费案》，二为《就地养练应归自治团体办理案》。自之以后，地方自治会纷纷筹设，但实际上均未能有何工作。

    这是民国成立前的情形。本篇记述民国成立以来广西的地方自治演变概况。

　　记广西的地方自治 

一　地方自治演进的历程

    清末广西各地所办的地方自治会，民国建立以后，自然沿袭下来。但总统袁世凯厌恶民主，醉心专制，三年一月十日令解散国会，二月二日令停办各地方自治，二月二十八日令解散省议会，一时全国上下的民意机关全归消灭。五年六月六日袁死，黎元洪继任总统，各级民意机关才得恢复。其后，南北纷争，地方又多故，无论中央或省，对地方自治都无暇顾及。

    广西在民十以前，省内幸无战祸，地方无事，本来是地方自治发展的良好时机。但那时期的政治，一切多沿前清旧习，无所改进。就县级说，省对县署的经费采包办制，县署用人多少，经费如何开支，概由县知事的自由。省对县的要求，唯一是征收粮赋和维持治安，其他多不过问。在这种消极政治作风之下，县知事也就不想多所举动。县议会虽然成立，也不过多一个机构安插了若干人而已，对地方事不见得有何补益。县级如此，乡镇纵然设立自治会，其不易发生很大的作用是可想像得到的。

    由十年到十四年，省内战事连年不息，地方自治无从说起。全省统一后归依国民政府，十五年一月中国国民党广西第一次全省代表大会决议：“撤销省议会和县议会，以省党部和县党部代替其职务”，于是各级民意机关，在国民政府统治下，直到抗日战争的初期，完全为中国国民党取而代之了。

    广西因十八年武汉事变的牵累，动乱了两年，到二十年夏才恢复常态。七月一日重组省政府，决心奉行孙中山先生的三民主义，推行自卫、自治、自给的三自政策以期其实现，其中的自治政策便是要完成地方自治的。在动乱期间，广西受湘、滇、粤三省重兵的合击，兵力深感不敷，乃将地方原有的民团，加以新的组织和训练，使之协助正规部队对敌，竟著成效。时局既复和平，为谋地方自卫，更将民团办法从根本大加改进，如编制户籍、组织乡村、训练干部等顶。而这些措施，刚好也就是地方自治的基本工作，办民团无异乎为地方自治打好了基础。省政府先后制颁地方自治有关的法令，逐步进行：二十二年各县组织村街公所和乡镇公所；二十三年设立村街务会议和乡镇务会议；二十五年各村街民大会开始；二十七年各乡镇民代表会开始；二十八年各县临时参议会成立；三十一年村街长民选开始；三十四年乡镇长民选开始。三十五年二月六日省政府委员会决定本年内选自治成绩较好各县实行县长民选，后来因故未能实现。所以地方自治在广西终未完成。

    以下将县、乡镇、村街的民意机关和乡镇长、村街长民选的概况，分别略述。

　　二　县临时参议会 

    广西各县依照二十二年八月省颁行政会议章程，有行政会议的组织，这种会议虽有地方职业团体代表和地方绅士参加，但不能算是正式民意机关。抗日战争第二年，中央已有国民参政会的民意机关设立，广西省政府委员会二十七年六月十八日决定草拟地方自治实施方案公布，使全省公务员和民众周知，以促进自治；八月二十七日地方自治实施方案通过公布；八月三十一日议决县地方自治筹备委员会组织规程公布；九月二十二日县地方自治筹备委员会开始准备工作；十月三十一日公布县临时参议会章程，同时废止县行政会议；十一月二日公布县临时参议会参议员选举章程；十一月十六日县地方自治筹备委员会各委员由省会分赴各行政督察区指导各县成立县临时参议会；这是省政府对于此事进行的次序。到了二十八年二月一日以前，各县都依限一律成立县临时参议会了。三十四年抗战胜利后，更改为正式县参议会。以下分项说明其内容。

　　参议员的资格和任期 

    各县临时参议会参议员的资格，在其选举章程第三条规定：“凡本县之男子或女子，年满二十五岁以上，具有左列资格之一者，得被选或被推为县临时参议会参议员：

    一、曾在中等以上学校毕业者；

    二、曾经政府训练合格者；

    三、曾任地方法团职员一年以上者。”

    县临时参议员的任期，县临时参议会章程第四条规定为一年。第一届县临时参议员在二十九年任期满后本应改选，因桂南各县沦陷于日，办理选举困难，由省命令延长一年。故第二届县临时参议员的选举，三十年一月才办完。

　　县临时参议贝名额的分配 

    县临时参议会章程第二条规定：“县临时参议会由左列参议员组织之：

    一、每乡镇之临时乡镇民代表会选出一人；

    二、县地方依法成立之职业团体代表，每团体选举代表一人，但不得超过县参议员总额十分之三。”

    其第二项，为提倡女子参政起见，各县妇女会均被认为依法成立的职业团体。

　　县临时参议会的职权 

    县临时参议会的职权规定为：

    一、议决县收支预算事项。

    二、议决县警卫治安事项。

    三、议决县民生计及救济事项。

    四、议决县医药卫生事项。

    五、议决县粮食事项。

    六、议决募集县公债及其他增加县民负担事项。

    七、议决促进县教育及其他文化事顷。

    八、议决县单行规则。

    九、议决县长提交事项。

    十、答覆县长谘询事项。

    十一、议决县内公民创制事项。

    十二、建议关于动员事项。

    十三、协助政府宣传政令事项。

    十四、受理人民请愿事项。

    十五、建议其他应兴应革事项。

    县临时参议会的议决案咨送县长分别执行。如县长延不执行或执行不当时，县临时参议会得提出询问，县长应依期答覆。如答覆不得要领时，县临时参议会得呈请省政府核办。县长认县临时参议会的议决案不当时，应于接到议决案三日内详具理由呈请省政府核定。

    县临时参议会每四个月开会一次。

　　决议案的内容 

    根据民政厅的统计，全省各县第一层临时参议会（二十八年至二十九年）决议案合计四二七九件，其中属于民政的一四八六件，财政一○六一件，建设六一六件，教育五九八件，团务四四五件，其他七三件。以百分比计：民政三四·七四。财政二四·八。建设一四·三九。教育一三·九七。团务一○·四。其他一·七。

　　广西地方自治研究会 

    本省党政军高级干部一致认为：如想各县临时参议会能达成其任务，收良好的效果，就必须给与它们一个机会，使能明了议会的使命、政府施政的方针和各项重要的政令。二十八年七月九日我特为这个问题召集省政府各厅长、省党部委员、并邀请省临时参议会驻会委员时论，结果决定设立“广西地方自治研究会”，分期召集各县临时参议会的议长、副议长等入会研讨。七月十二日省政府委员会通过《广西地方自治研究会简章》，规定会长由省政府主席兼任。八月一日由省府聘请省临时参议会议长李任仁为副会长，派民政厅长邱昌渭兼研究组主任。八月九日我召集研究组指导员讨论指导的方法和态度，并拟定第一、第二次小组讨论的题目。八月十一日邀请研究会主讲人和指导员说明研究的计划。研究会第一期召集各县临时参议会的议长为会员；借用桂林良丰广西大学为会所，因西大正在暑假，校舍空闲，设备现成，无须另筹。八月十二日上午八时开幕，会员到的有八十七县，年纪最高的为七十六岁的蒙山县议长范云梯。我对会员先后讲过四个问题：八月十三日讲广西建设成就的由来；二十一日主持总理纪念周，报告时事并检讨一周的生活，共得缺点十一项；八月二十四日讲集团生活的改进；九月七日讲广西建设计划。九月九日研究会第一期圆满结束。本拟续调各县临时参议会副议长集会研究，因桂南战事发生而停顿。

    三十六年春末，广西地方自治研究会再行召集，我仍兼会长，但副会长改聘了省参议会议长蒋继伊。会员为各县参议会议长、副议长、参议员，共二百八十余人。四月十七日开始。研究内容，以切合县市参议员的身份，对现行法令应如何协助推行为原则。由四月二十二日起，邀请各议长、副议长分组和省政府各厅处局长共进午餐或晚餐，以便互谈地方政情。四月三十日研究结束。

　　特殊事件 

    各县参议会的会议录都呈送到省政府，我曾命民政厅将其汇集研究，选摘其中优的、劣的宣示各县，这是省监督县自治的最重要工作。一般来说，各县参议会的表现，大致尚合常轨。但也有特殊的，摘记如下：

    一、二十八年七月二十一日我视察田阳县，据县人谈：临时参议会陈议长的人望和学识都很差，开大会时参议员缺席的很多，用警兵去催，才勉强凑足过半数。

    二、三十一年六月临桂县临时参议会开会，一部分参议员受前届议长的煽惑，对现任议长不满，不肯出席。

    三、三十一年六月二十二日中渡县长莫光庭报告：县临时参议会意气用事，请求调职。

    四、三十二年二月魏迅鹏书记长报告：据梁专员说，北流谢县长小气，参议会多事，造成对立。

    五、三十六年二月十八日我视察荔浦县，县参议会下令县稽征处制止拨谷给县政府，越权。我召其议长、副议长面加申饬。

　　三　市临时参议会 

    广西只有桂林一市。桂林市临时参议会于三十年元旦成立。参议员十六人：计市辖六乡六镇，每乡和每镇各选出一人，此外工界一人，商界一人，妇女界一人，各自由职业团体合推一人。市临时参议会所应用的一切规章，均以县临时参议会的规章为依据。第一届议长为龙鸣皋，副议长为秦星。照章每年召开常会三次，讨论议案颇为热烈，能发挥民主精神。

　　四　临时乡镇民代表会 

    广西各县的乡和镇，历来遵照二十三年省颁章程设立乡镇务会议。二十七年十一月二日省政府公布「临时乡镇民代表会章程」后，全省各县即依据以成立临时乡缜民代表会。但乡镇务会议仍旧保留，作为临时乡镇民代表会的预备会议。

　　代表的名额、资格和任期 

    名额：临时乡镇民代表会，由本乡镇内每一村街民大会选出代表二人来组成。

    资格：曾在高级小学以上毕业、或曾任地方法团职员一年以上，年满二十五岁以上，居住本村街一年以上的中华民国人民，无论男女，都得被选为临时乡镇民代表。但现任本乡镇村街公所公务员、现任军人或警察、现在学校的肄业生，概不能被选。

    任期：规定为一年。二十九年因桂南沦陷，改选不易，乃延长一年，至三十年一月才选举第二届代表。

　　代表会的职权 

    凡本乡镇的收支预算及其他财政、警卫治安、医药卫生和救济、教育文化、粮食、公有财产的创造保管整理、合作社的创设推广等事项，与及自治规约、与其他乡镇间相互的公约、属内公民的创制事项等，临时乡镇民代表会一概有权议决。议决案以临时乡镇民代表会主席名义送交乡镇公所执行，并呈报县政府备案。

　　县地方自治研究会 

    县地方自治研究会，其作用与省的相同。召集乡镇民代表为会员，作集体的研究，互相交换经验。举个实例：三十二年六月五日我视察到郁林县时，县自冶研究会第四期正在集会，请我讲话。每期召集乡镇民代表百余人，研究十天，全县的代表普遍到会研习，兴致很好。

    二十八年统计，全省乡镇民代表总数四万七千八百八十四人，能研究有得，努力实行，对自治进展是有助的。

　　五　村街民大会 

    村街民大会是基层的民意机关。在此以前，省政府二十二年八月即通饬举行村街务会议。二十五年十二月十八日省府公布「村街民大会规则」后，各县即成立村街民大会，而将原有的村街务会议作为村街民大会的预备会议。每月村街民大会召开前，先召开村街务会议一次，其任务为：一、检查上月份村街民大会的缺点，讨论本月份大会应有的改进；二、检查过去一月来工作成绩，准备报告于大会；三、依据《广西各县村街民大会按月查询讨论事项表》所规定的事项拟定实施办法，提出大会讨论；四、预备查询讨论事项表以外本村街特有事项的提案，提出大会讨论。这样，村街民大会事前既有准备，事后又有检讨，在运用上自然更觉顺利。

　　出席者、提案权、表决权 

    村街民大会的构成分子，在广西各县村街民大会规则中有三条规定：第五条：本村街人民，无论男女，凡年满二十岁者，均得出席村街民大会；第六条：本村街国民基础学校教职员暨年满十四岁之学生，与本村街民团后备队团丁，一律出席村街民大会；第七条：村街民大会除前条所列员生与团丁应出席外，每户最少须派年满二十岁者一人出席，但无人可派者不在此限。提案权在规则第十一条规定：村街民大会村街长副、甲长、教职员、学生、团丁及各户年满二十岁以上者，均有提案权；惟学生、团丁与各户之提案须有十人以上之连署、决议权在规则第十二条规定：村街民大会出席人，除年未满二十岁者外，均有表决权。

　　村街民大会的职权 

    村街民大会的职权规定为：一、议决各项政令之推行方法；二、议决本村街禁约；三、议决与其他村街间之禁约；四、议决本村街之预算决算；五、议决本村街应兴应革事项；六、议决各人的提案。

    议决案件以大会主席名义呈报乡镇公所转呈县政府核定后由村街公所执行。重大的，县政府应转呈省政府核备。

　　检讨的发现 

    检讨村街民大会制度施行后的结果，发现几点：

    一、村街长的能力，影响于村街民大会最大。二十六年七月二日在梧州召集全市的镇街长询问历次街民大会的情形，悉街长中未受过民团干部训练的不少，他们对开会仪式、会场规则、讨论方法全局茫然，如何能开大会？同年十二月百色县报告：村长能力差的，很难提起人民开会的兴趣。藤县报告：能力不足的村长，无法诱导会众发言，无法使村人明白村民大会的意义何在？

    二、居民距离村公所的远近，参加开会有难易的不同。思乐县九特区人烟稀少，各屯有距村公所远达五十里的，村民不愿长途跋涉，费时失事。百色县报告：村民大会，路远的难来。藤县报告：非村公所附近的民众，多不愿参加村民大会。养利县报告：村编得不好，有长方形的，有村公所不适中的，都使村民参加开会困难。

    三、对征兵最有影响。梧州区各县督察员报告：凡不开村民大会的村，征兵成绩必坏。迁江县长梁桐报告：村街民大会颇有成绩，尤以征兵为最佳。

　　六　民选村街长和乡镇长 

    广西实行民选行政首长的程序，是由下级而至上级的，故村街长先于乡镇长。但县长一级尚未及实行。

    省临时参议会于二十九年十一月桂南沦陷区第一次收复时，即表示希望村街长民选。省政府委员会三十一年十月七日讨论村街长副民选规则时，对应否先推候选人一点辩论颇烈；十一月九日才将规则通过公布。全省各县即依照实行选举村街长和副村街长。

    民选乡镇长是三十四年抗战结束后实行的。

    基层首长民选后的表现，有可注意的，特摘记数例：

    一、三十三年八月二十五日藤县黄华表先生面述：“藤县的乡长摆官架，使得民选的村长相率不登其门，遂一筹莫展。似乎县长尚未悉此中症结的所在。”

    二、三十三年九月十一日迁江县长梁桐面报：「村街长民选很好，对乡村造产和征兵，成绩特别显著。」

    三、三十四年二月二十七日靖西县长何简章报告：“民选村街长有不称职的，用委任来补救。”

    四、三十四年三月二十七日西隆县长黄骐报告：“县内仅有高中毕业生一名，村长人才非常难得。”

    五、三十四年九月二十六日我视察到八步，据第一区各县报告，也有撤换民选村街长代以委任的事，都是在抗敌期间。

    六、三十六年七月六日第八区行政督察专员陈恩元报告：“乱机四伏，桂北各县有些乡村长不能约束民众，反为民众所要挟，说，你是我们所举出来的，你敢不听我们的话！因此，赌不能禁，捐不能收，县政府遂掌握乡村不起。”

【完】 

载：黄旭初《八桂忆往录》（五十三）（刊《春秋》杂志总第204期（1966年）

 网上参见：【析世鉴】