台湾有没有单方面“公投”宣布独立的法理依据？

寒竹

主张台湾独立的人有一个经常陈述的理由，这就是台湾地区的居民有权决定自己的主权归属。当地居民可以通过投票的方式，由大多数人的意愿来决定台湾究竟是在法律上继续保持原状，还是独立建国。坚持这种主张的人认为，这是现代国际社会的“民族自决”或“住民自决”原则在台湾问题上的具体体现。但是，这种主张某个地区的居民可以通过投票宣布独立的人无论是对联合国关于民族独立的文件，还是对主权国家与地方居民的关系都有错误的理解。根据目前的联合国文件和主要民主国家对待国家内部某地区独立要求的法律规定，都无法找到对台湾独立的法律依据。相反各国在防止内部地区独立的问题上，都有着严密的法律限制。

在国际事务的正式文件中，民族自决这个概念最早是美国总统威尔逊在1918年1月的“十四点”宣言中的第五条提出来的：

“关於各国对各殖民地的权利的主张，应该做自由，开明和大公无私的调整。调整的基础在於严格地遵守下面的原则:在决定关於主权的一切问题的时候，当地居民的利益，应该要和拥有尚未完全决定的管辖权的政府的正当要求获得同等的重视。”[1]

无论是从该条还是从整个威尔逊“十四点”看，都非常明显地看出威尔逊宣言是为了建立一个公正与和平的国际社会提出来的一个国际文件。威尔逊“十四点”讲的民族自决具体内容，是为了重新划分“战败国”(德国，奥匈帝国，鄂图曼帝国和保加利亚)领土，确保新兴国家的独立。在政治学上，人们通常把威尔逊“十四点”看成是国际关系的一个重要发展和内容。

现在人们提到的“民族自决”大多是指联合国大会在1960年12月14日宣布的第1514（ＸＶ）号文件——-《给予殖民地国家和人民独立宣言》。一部分主张台湾独立的人常提到这个文件。但事实上，这个文件有很强的针对性和具体内容，实际上是联合国支持战后全球发生的反殖民主义运动的一个宣言。下面是一些主要条文：

“ 考虑到世界各国人民在联合国宪章中所宣布的决心：“重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念，促成大自由中之社会进步及较善之民生”，
鉴于需要创造建立在尊重各国人民的平等权利和自决的基础上的稳定、福利以及和平和友好的关系的条件，和创造普遍尊重和遵守人类的权利以及不分种族、性别、语言或宗教的所有人的基本自由的条件，
承认一切附属国人民要求自由的殷切愿望和这些国家的人民在获得独立中所起的决定性作用，
意识到由于不给这些国家自由或妨碍他们的自由而产生的、对于世界和平构成严重威胁的越来越多的冲突，
考虑到联合国在帮助托管地和非自治领地内的独立运动方面的重要作用，
认识到世界人民迫切希望消灭一切表现的殖民主义。
。。。。。。。。。。。。。。。。。。
在托管领地和非自治领地以及还没有取得独立的一切其他领地内立即采取步骤，依照这些领地的人民自由地表示的意示和愿望，不分种族、信仰或肤色，无条件地和无保留地将所有权力移交给他们，使他们能享受完全的独立和自由。。。。。”

很显然，以上这些条文是在讲曾经是其他国家殖民地，托管地的当地居民有权从宗主国那里独立出来，而不是讲一个现成的国家的某个部分可以独立出去。相反，1514号文件特别强调主权国家的领土完整，反对部分地或全面地分裂一个国家的领土：

“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的和原则相违背的。一切国家应在平等、不干涉一切国家的内政和尊重所有国家人民的主权及其领土完整的基础上忠实地、严格地遵守联合国宪章，世界人权宣言和本宣言的规定。”[2]

从以上引证的联合国《给予殖民地国家和人民独立宣言》的内容看，今天的台湾独立运动完全是另一种性质的问题。从1945年第二次大战结束后，台湾并不是一个殖民地或托管地，而是中国的一个省。在1949年以前，是首都设在南京的中华民国的一个省，省政府首脑由南京中央政府派出。1949年后，中华民国政府因内战原因败退台湾，但台湾作为中国一部分的这一法律事实并未改变，台湾仍然处于中国的一个政府—–中华民国政府的有效管辖之下。很显然，就台湾的法律状态而言，并不存在着要从哪一个宗主国或殖民托管机构独立出来的需要和条件。中华民国和中华人民共和国分别是两个不同的中国政府，只是有效地管辖着中国的不同领土和区域。这种一国分治的状态完全是中国内战的产物和延续。中华人民共和国在目前的管辖权不及于台湾，并不等于台湾脱离了中国，因为有效管辖台湾的中华民国政府仍是中国的一个政府。如果今天台湾要改变现状，改变国号或宣布独立，只能是以下两种情形：要么是宣布从现在的中华民国政府管辖之下独立出来，要么是台湾政府自动放弃中华民国的国号，宣称自己已经不是中国的一个政府，而是一个新的台湾国政府。这种单方面的政治行为显然和联合国《给予殖民地国家和人民独立宣言》所讲的民族自决有着根本的不同，因为联合国的1514号文件是讲前殖民地或托管地从宗主国的独立。如果台独势力坚持用当地居民投票的方式宣布台湾独立，大陆的中华人民共和国政府必然会在法律上宣布台湾的独立行动无效，而国际社会，无论是联合国还是整个国际社会都不可能承认台湾的单方面独立。所以，台湾的中国政府自动放弃中国的国号，并不能改变台湾的法律地位，并不意味大陆的中国政府放弃对台湾的主权。这种单方的独立行动在现实上必然导致大陆的中华人民共和国把本来不愿立即实行的管辖权提上议事日程，从而引起两岸之间的战争。

如果说联合国的《给予殖民地国家和人民独立宣言》并不能给台湾独立提供法理上的根据，那么在联合国之外，有没有其它主权国家在国家的分裂或某个地区的独立上的案例可参考呢？在当今世界，各个国家领土的维持基本上还是靠实力，很难说有统一的模式。但在法理上，我们可以拿美国和加拿大这两个尊重法律的民主国家作为范例来分析。

美国在立国不到一百年时曾产生过一次分裂的危机。1832年11月，南卡罗来纳州宣布美国国会通过的《关税法》对其无效，若联邦政府诉诸武力，南卡罗来纳将脱离联邦。南卡罗来纳州的这一行为公开违宪，因为1787年的联邦宪法第一条第十款把进出口关税权明确赋于联邦政府。“任何一州，未经国会同意，不得对进口货或出口货征收任何税款．．．．．．．任何一州对进口货或出口货所征全部税款的纯收益供合众国国库使用；所有这类法律得由国会加以修正和控制。”随着南卡罗来纳州对联邦政府和宪法的挑战，从1860年年底到1861年2月初，南卡罗来纳、佛罗里达、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、路易斯安那和得克萨斯7个州先后宣布脱离联邦政府。

面对南方7州的独立行动，纽约州率先出来反对。1861年1月11日，纽约州议会通过《反联邦脱离决议》，这就是著名的《ANTI-SECESSION RESOLUTIONS OF THE NEW YORK LEGISLATURE》（Passed by the New York State Assembly, 11 January 1861）这个法案很快获得美国总统批准，从而具有联邦法律的意义。这部法律这样写道：

“纽约州法院深知统一的可贵，坚决维护国家统一不受损害……统一赋予了美国人民繁荣和幸福，为了捍卫这种统一……我们准备牺牲我们的财产、生命以及我们神圣的荣誉。”[3]

纽约州议会通过的《反联邦脱离决议》具有非常重要的历史意义，因为它表明了联邦下的每一个州都对维持联邦的完整和统一拥有责任和义务，每一个州都有权要求联邦政府为了联邦的完整性采取有效行动。即使联邦政府还没有在法律上颁布反分裂的法令，但纽约州作为联邦的一个成员，仍然有权出面维护联邦的统一。这一点对二十一世纪加拿大的《清晰法》有重要影响。

1861年3月4日，林肯就任美国总统。在就职演说中，林肯再次重申了美国《反联邦脱离决议》的精神。他说：“任何一个州都不能只凭自己的动议就合法地脱离联邦；凡为此目的而作出的决议和法令在法律上都是无效的，任何一个州或几个州反对合众国当局的暴力行动都应根据情况视为叛乱……根据宪法和法律，联邦是不容分裂的。”
“ 如果只要一州或一部分的州就可合法地把联邦毁掉，那么，这一联邦反而不如制宪以前完善了，因为它丧失了永久性这一要素。
从这些观点出发，任何州均不得仅由自己动议，即可合法脱离联邦；具有这种效果的决议和法令，在法律上是无效的；”
“因为，从宪法与法律观点来看，我认为联邦是不可分裂的；我将尽我所能，务使联邦法律在所有各州得到忠实贯彻，这是宪法本身所明确责成于我的”。

严格说来，林肯的这一基本立场不仅反映了联邦政府反对南方各州独立的坚定立场，同时也反映了整个北方各州的共同愿望和要求。

下面我们再分析一下前几年加拿大最高法院对魁北克问题的裁决和2006年加拿大国会通过的《清晰法》。1995年，一直主张魁北克独立的团体在加拿大魁北克举行了第二次“公决”，并把“公决”内容改成了“实现魁北克主权，同时与加拿大其他部分形成伙伴关系”。这一次“公决”给予加拿大联邦政府很大的震动。1998年身为法裔魁北克人的加拿大总理克雷蒂安代表加拿大政府向加国最高法院提起非正式诉讼，要求最高法院就魁北克的几个问题作出司法解释，根据加拿大宪法，魁北克省政府是否有权单方面宣布脱离加拿大；根据国际法，魁北克是否拥有自决权；如果国际法与国内法在此问题上发生冲突，该以谁为准等。1998年８月，加拿大最高法院作出了历史性判决：一个省无权单方面决定从加拿大联邦分裂出去，无论是加拿大联邦宪法，还是国际法中所说的人民自决权，都不允许一个省单方面决定独立；第二，一个省份要求独立的合法性，必须要通过加拿大联邦宪法的修改，必须通过和加拿大联邦政府和联邦内各个省政府在联邦法律的框架下进行谈判才能获得。

2006年，加拿大国会通过了《清晰法》，此法规定：第一，一个省要进行独立“公决”，首先在文字上必须清晰表明独立意图，不能用含糊的文字来降低人民对独立后果的认识；第二，在计票问题上简单多数不行，必须绝对多数才有效；第三，文字是否清晰，赞成票是否占绝对多数，只有联邦议会有权决定；第四，即使这两个条件都具备，要求独立省份还必须举行联邦政府和所有省份都参加的谈判，因为一个省的独立意味着联邦宪法的修改。从加拿大的《清晰法》颁布后的效果看，这一部法基本堵住了魁北克的独立道路。[4]

加拿大的《清晰法》对一个国家内部的某个地区要求独立做出了非常明晰的规定，在整个要求独立的法律程序中，联邦政府都居于主导地位，规定，监督和审核着整个法律过程。最重要的是，即使在独立投票通过后，要求独立的地区还面临着跟联邦政府及各省政府进行谈判。这就把维护联邦完整和统一的责任不仅放在联邦政府的肩上，同时也放在各省的地方政府肩上。这样一种法律设定在理论上是受了当年美国的《反联邦脱离决议》是由纽约州提出的启发，在现实上是为了防止某一届联邦政府在维护联邦统一的问题上表现软弱，或在理念上倾向于独立一方而放弃联邦政府的责任。如果出现这种情况，每一个省仍然还保有维护联邦统一的基本权力。因此，即使某届联邦政府首脑倾向于同意某一省的独立，但如果绝大多数省份拒绝独立省的要求，该省仍然无法在法律上从加拿大独立出去。这是维护联邦最有效的一个法律手段，也是《清晰法》的厉害之处。

在目前的国际政治框架和两岸关系的现状下，维持现状是对两岸社会最有利的一种选择。一方面，中国大陆现在并没有有统一台湾的必要性和紧迫性；另一方面，台湾也完全没有从中国独立出去的必要性和可能性。台海两岸任何一方主动改变现状都会引起两岸社会巨大的震荡，也会引起两岸关系的巨变。两岸民众将被迫面对急独和急统的两难选择，这将是一场巨大的灾难。从1861年由纽约州议会提出的《反联邦脱离决议》和加拿大在2006年通过的《清系法》的内容看，台湾强行单方面从中国独立出去的困境在于面对的不仅是中国大陆的中央政府，同时还面对着大陆各省地方政府和民众。尽管中国是一个单一制的中央集权国家，尽管中国没有加拿大那样的《清晰法》，但是，中国大陆今天已经没有一个一言九鼎的政治强人，大陆的地方政府和普通民众对中央政府在台湾独立问题上的态度开始起着越来越大的作用。从中国目前的政治文化和传统看，无论哪一届中央政府在自己任内失去了台湾都会倒台。当年北洋政府在巴黎和会上的软弱导致了五四运动和政治激进主义的兴起，北洋政府在宪政和民主上的进步全部付诸东流。今天台湾非理性的独立行动只能给台海两岸带来更深重的灾难。相反，如果台海两岸保持现状，双方的经济政治交流必然推动两岸社会的相互交融，相互理解，对台湾的经济发展，对大陆的政治发展和民主化都具有巨大促进作用。