走出全能政府的模式（中国政改思考之二）

走出全能政府的模式（中国政改思考之二）

寒竹/中国政府是目前世界上管理社会事务最多的政府之一。尽管在三十年的经济改革中，中国政府逐步退出了许多微观经济领域，但中国政府仍然象大家长似的管理着社会生活的各个方面，与此相适应，中国政府在理论上同时也承担着相应庞大的社会责任。随着经济的高速发展，拥有庞大权力的政府管理部门不可避免地不断产生出各种贪污和腐败现象。同时，在全球政治文化的竞争中，中国政府由于承担着庞大的社会包袱，不可避免地陷入许许多多难以解决的管治困境。因此，尽管中国的经济发展在全球备受称赞，但在政治文化上却处于一种被动局面。这个矛盾现象说明，中国目前的全能政府模式确实有严重问题。这个问题不解决，中国社会无法面对来自各方的政治挑战。

中国的全能政府来自于上个世纪五十年代建立起来的全权主义制度。中共在1949年建政后即开始建立以公有制和计划经济为基础的全权主义社会。在这种全权主义制度下，政府的权力和职能扩大到了无所不包的程度。全国的工商企业、学校、新闻媒体、民间社团、科研文化机构、医疗和社保机构等全部都成为政府的一个部门。政府拥有管辖社会的绝对权力。由于当时冷战的国际环境，由于当时备战、备荒、全民皆兵的战时动员体制，民众对政府除了服从以外，并没有条件表现出对政府任何责任上的期待和要求。因此，那个时候的全权政府只需运用绝对的权力来达到自己的社会目标，而无需考虑政府向社会和民众承担责任。

到了上个世纪七十年代末，中国开始了经济体制改革，执政党和政府逐渐从微观经济活动中退出来，计划经济逐渐退出中国的经济领域。这一场市场化的改革导致了中国全权主义制度的瓦解，社会逐步过渡到威权主义制度。中国的经济改革就其市场化的本质而言，要求政企分开，要求政府逐渐从全能性的管辖型政府转化为有限的服务型政府。中国学术界关于改革全能政府的呼声一直很高。但是，扩张权力和减少责任是政府的本性。如果不遇到强有力的遏制机制和社会压力，政府决不会轻易地放弃自己的权力。在经济改革的三十年中，中国政府的各级官员竭力保持他们已经拥有的权力，同时，尽一切可能寻找机会扩张自己的权力。所以，跟经济改革发展不平衡的是，这三十年来中国的全能型政府并没有得到根本性的改变。中国政府仍然从社会的各个方面包揽着所有的事务。政府对社会的关系仍然类似于家长对于家庭的关系。

中国全能政府得以延续的一个重要原因是执政党把强势政府和全能政府混为一谈。从后起国家发展的一般规律看，强势政府确实能够最有效地运用社会的各种资源，最有效动员社会各界成员，在弱肉强食的国际丛林中能够最大程度保证本国经济和政治的独立。但是问题在于受全权主义制度的影响，中共把政府的强势理解为全能，以为在现实中不断扩大政府的管辖范围，以为政府的职能越多，权力越大，政府就越强势，结果造成了政府规模在数量上的恶性膨胀，在管治能力上却日益弱化。执政党忽视了这么一个基本道理，全能型政府是需要一定的经济制度为条件的。威权主义制度在本质上不同于全权主义制度。经过改革开放三十年后，通过控制社会的所有经济活动单位来控制社会的党组织控制系统已从根本上被削弱，中国民众的思想和心态也大大不同于改革前。在市场经济占优势的威权主义制度下，仍然坚持过去全能型的政府模式很难在现实中有效地管理社会。曾经在全权主义体制下的全能型政府可以是超强势的，但在威权主义的体制下，全能政府却可能会演变为一种举步维艰的低能政府，无法有效解决社会中出现的各种冲突和矛盾。近年来的一些事实证明了这一体制上的病症：社会上一有风吹草动，全能型政府就感觉风声鹤戾，紧张异常，很难做出迅速有效的理性反应。

全能政府的一个根本性弊端是制度性的腐败。由于政府全方位地介入经济活动，各级政府官员都身体力行地投身到经济活动中，这样，政府的社会角色就不仅仅是决策者、执法者和仲裁者，同时也是经济活动者。政府自身成了经济活动的主体，政府所从事的经济活动就无法得到有效监控，因为政府很难自己监督自己。由于这个原因，政府的经济活动基本处于一种缺乏制约的状态，各级政府官员的贪污腐败成了一种制度性的弊端，无论何种严刑峻法都无法阻止在商业大海里冒险违法的政府官员。从政治生态上看，政府官员大面积的贪污腐败必然造成政府的权威急剧下跌。全能政府管辖的范围虽然广大，但民众接受政府管辖的意愿已大大降低。

全能政府的另一个弊端是政府由于管辖面太广而陷入管治困境。管治困境是政府管治能力下降的一个重要标志，这个现象随着中国社会的日益开放和发展越来越严重。社科院的于建嵘曾专文分析过中国政府面临的管治困境。按照于建嵘的分析，这种管治困境具体表现为政府的一种“体制性迟钝”。这种体制性迟钝对突发事件的反应有一个共同模式：“起因很小——基层反应迟钝——事态升级爆发——基层无法控制——震惊高层——迅速处置——事态平息”。整个事件的处理是“小事拖大，大事拖炸”。政府应急能力的薄弱使得庞大的政府在很多时候不能有效地解决一件小小的社会冲突，而当冲突无法解决时又经常希望借用暴力来强行解决。 这十几年中国政府在社会的管治问题上常常处于这种进退失据的困窘状态。中国政府管治困境的本质在于政府的全能性，因为政府的行政部门管辖了太多本身不属于行政部门管辖的事务，从而导致这些事件根本无法有效解决。结果是政府管辖的事务越多，民众对政府的期待越大，政府有效解决问题的能力越小，最终导致政府陷入管治困境。

第三，政府在规模和职能上的无限制扩大使得社会本身正常的机制无法正常发育，各种民间社团，非政府机构，非牟利机构，独立的新闻媒体都很难正常发展，整个社会的自治水平非常低下。任何一种民间团体，任何一种非政府、非牟利机构的产生和发展都需要一定的社会空间。由于政府包揽了社会几乎所有的事务，各种非政府机构很难再有空间发展。因而整个社会也就只好过分依赖政府。社会上无论出现什么冲突和问题，大家的眼光只是看着政府，因为只有政府才能出面解决问题。久而久之，全能政府造成了社会功能的全面退化，公民社会难以形成。在这种情况下，大政府和小社会形成了一种恶性循环。政府越大、职能越多，社会的功能就越小；同样，社会的功能越小，政府的规模就越大，职能就越多。而当政府的职能遍及社会各个领域，但又不具备相应的有效管治能力时，整个社会的危机就会到来。

从本质上看，政府是一种统治社会的政治体系。政府主要通过立法，司法和行政等方式来实行国家的统治。无限度地扩展政府的权力到其它领域实际上意味着政府的背上更大的包袱，无限度地扩大政府的责任。因此，实行全能政府的社会后果和它的倡导者预期相反，全能政府并不能够真正使政府变得强势和有效率。相反，由于政府过于庞大，反应迟钝，政府在大多时间里都表现得被动和软弱无力。国家的政令不通，法律往往成为空文。事实上，世界上没有任何一个政府能够承担整个社会的责任。全能政府在全权主义时期之所以能够有效地控制社会并不是因为它有效地承担了整个社会的责任，而是因为在全权主义的制度下，社会没有条件向政府提出相应的责任要求。但是，随着经济的自由化和市场化，随着中国社会的日益开放，社会透明度和民众的公民意识日益增加，传统的全能型政府面临着越来越严重的挑战和危机。全能政府的改革已是势在必行。收缩政府的权限，减少政府的权力和责任，强化政府在决策、执法和仲裁等方面的职能；同时给各种各样民间社团和非政府机构提供成长的空间成了目前中国政治改革中的一个迫切的任务。