世界经济武器化

今年6月，华盛顿宣布与北京达成“框架协议”，标志着全球政治经济悄然换挡（下图 thekhmertoday）。有人以为这开启了美国单边主义“解放”时代，或者世界步入拜登政府可控大国竞争秩序。其实，这仅标志着武器化相互依存时代的开始。这个新时代将由经济和技术胁迫武器 - 制裁、供应链攻击和出口措施 - 塑造。二十多年来，美国单方面将这些金融、信息流和技术瓶颈武器化，以获取战略优势。在如今这个市场交换已与国家安全无可避免地纠缠在一起的时代，美国正光明正大地利用手中掌握的利器奋起捍卫自身的利益，和与攸关对手进行交易。

这就是川普政府不得不与中国大陆达成协议的原因。政府官员现在承认，他们在半导体出口管制方面做出了让步，以换取中国大陆放松对稀土矿的限制，这些限制正在严重削弱美国汽车业。新思科技（Synopsys）和铿腾电子（Cadence）等提供芯片设计软件的美国公司可以再次在中国大陆销售其技术。美国公司英伟达（Nvidia）也可以再次向大陆客户销售用于训练人工智能的H20芯片。

曾经，华盛顿不得不在其他国家研制出原子弹后重塑美国的国家安全格局。在当今这个对手和盟友都能将相互依存武器化的世界里，美国也必须重建其经济安全格局。换言之，经济武器正在像核武器一样扩散，给美国和其他大国带来了新的困境。就在欧洲国家等其他大国面对新的世界举步维艰时，处于上升期的中国大陆正以惊人的速度适应这个新世界。但是，所有国家都必须更新其战略思维，思考自身的理论和能力如何与其他大国的理论和能力相交织，以及拥有自身利益和能力的企业将如何应对。

美国面临的问题在于，川普政府正在耗费其推进美国利益和防范反制行动所需的资源。在核时代，美国对机构、基础设施和武器系统进行了历史性投资，这些投资将使其获得长期优势。如今，??川普2.0政府似乎正在积极破坏这些力量源泉。随着川普2.0政府展开针锋相对的攻势，它正在摧毁应对其面临的复杂权衡所需的专业技术体系。

随着中国大陆迅速适应武器化相互依存的新现实，它正在构建以能源经济为中心、相互促进的高科技产业替代“堆栈”。欧洲目前举步维艰，但随着时间的推移，它也可能创造出自己的替代技术套件。而美国则正在抛弃其制度和技术优势。如果华盛顿未能适应国际体系的变化，不仅会损害美国的国家利益，还会威胁到美国企业的长期健康和美国公民的生计。以上为约翰·霍普金斯大学教授法雷尔（Henry Farrell）和乔治城大学教授纽曼（Abraham Newman）题为《Weaponized world economy》一文内容简介。以下介绍法雷尔和纽曼教授这篇文章发表在《外交事务》 上的文章的详细内容。

武器化相互依存

武器化的相互依存是即将结束的全球化大时代的一个意料之外的副产品。冷战结束后，企业在以美国为中心的基础设施之上构建了一个相互依存的全球经济。互联网、电子商务以及后来的社交媒体等美国提供的技术平台，将世界通信系统编织在一起。全球金融体系也因美元清算（即企业直接或间接使用美元进行国际交易）、执行此类交易的代理银行以及SWIFT金融信息网络而融合在一起（下图 wiki/piie/investopedia）。以美国为中心的半导体制造业务被分拆成遍布欧洲和亚洲的众多专业化流程，但半导体软件设计等关键知识产权仍然掌握在少数美国公司手中。这些系统中的每一个都可理解为相互关联的相关技术和服务的复合体，这些技术和服务最终会相互加强。例如，加入开放互联网，也越来越意味着加入美国的平台和电子商务系统。

2001年9/11袭击事件后，美国开始使用这些系统追捕恐怖分子及其支持者。经过二十多年的累积试验，美国从利用金融瓶颈打击恐怖分子，发展到针对银行实施制裁，并最终将伊朗等整个国家排除在全球金融体系之外。互联网变成了一个全球监控工具，使美国能够要求受其监管的平台和搜索公司交出其全球用户的关键战略信息。经济相互依存的基础设施被用来对付美国的敌人和朋友。当川普1.0政府退出《联合全面行动计划》时，美国威胁要制裁那些继续与伊朗伊斯兰共和国做生意的欧洲人。欧洲各国政府发现自己基本上无力保护本国企业免受美国强权的威胁。

2019年时，支撑全球化的许多最重要的经济网络，如通信、金融、生产，等等，已经高度集中，以至于仅少数关键企业和经济参与者便有效地控制了它们。能够对这些企业施加权威的美国政府，可以利用这些企业获取有关其对手的信息，或阻止竞争对手进入全球经济的这些关键环节。二十多年来，美国建立了各种机构来维护和引导这种权威，以应对一系列特定的危机。川普的一些高级官员很欣赏本文作者关于有效控制并利用全球化经济网络为政府特定目的服务的研究成果。当川普政府试图加大对中国大陆电信制造商华为的打压时，一位高级官员抓住了“武器化相互依存”这一概念，将其作为加强半导体出口管制的策略，并称其为“美好的事物”。

然而，全球化所构建的世界并非其倡导者所承诺的和平市场竞争的平坦景象。相反，它充斥着等级制度、权力关系和战略弱点。此外，它从根本上就不稳定。美国的行动会招致目标国的反应，并引发这些国家对美国的反制。大国可能会对美国采取攻势，寻找它们也能利用的弱点。小国可能会寻求使用不太负责或透明的交易渠道，从而有效地在全球经济中构建暗箱操作。美国越是利用互联互通来对抗其对手，这些对手，甚至是盟友，就越有可能切断联系、躲藏起来或进行报复。随着其他国家将相互依存作为武器，全球经济的连接结构将按照新的逻辑被重新编织，创造出一个更多地基于攻防而非共同商业利益的世界。

美国总统拜登也将武器化作为日常治国工具。他的政府将川普1.0时期的半导体出口管制提升到一个新的高度，先是针对俄罗斯，以削弱莫斯科的武器计划，然后管制对中国大陆的出口，阻止北京获得有效训练人工智能系统所需的高端半导体（下图 The Atlantic）。据《华盛顿邮报》报道，拜登政府官员曾起草了一份旨在将制裁限制在紧急国家安全问题上的文件。一位前官员抱怨说，这个“无情的、永无止境的、你必须制裁每个人及其姐妹的……系统”已经“失控”。

类似的担忧也困扰着出口管制。政策专家警告称，技术限制会鼓励中国大陆摆脱美国的控制，发展自己的先进技术生态系统。但这并没有阻止拜登政府，它在执政的最后几周宣布了一项极其雄心勃勃的计划，将整个世界划分为三部分：美国及其少数最亲密的盟友组成的精英阶层，绝大多数国家处于中间位置，少数宿敌处于最底层。通过出口管制，美国及其亲密伙伴将保留用于训练强大人工智能的半导体和最新“权重”，即驱动前沿模型的数学引擎的使用权，同时阻止美国的对手获得这些资源，并迫使大多数国家签署普遍限制协议。如果这一计划奏效，将确保美国在人工智能领域的长期优势。

拜登之后的川普2.0政府肯定没有放弃美国主导和控制咽喉要道的目标。但美国面临的问题是，其他国家并没有袖手旁观。相反，他们正在构建抵御入侵的经济和制度手段。

飞去来器

多年来，相互依存如今正反噬美国，被其他国家用作武器来对抗美国的强权。随着中国大陆和欧盟开始意识到自身面临的风险，它们在努力弥补自身弱点的同时，甚至可能利用他国的弱点。这些大国认识到，他们不仅仅要识别本国存在的关键经济瓶颈，还需要建立能够收集足够信息以掌握眼前利益和风险，并加以利用的国家机构。正是中国大陆采取这种行之有效的做法，利用美国的弱点迫使其坐上了谈判桌。相比之下，欧洲内部的制度缺陷使其摇摆不定，使其在面对美国和中国时处于危险境地。

中国大陆曾经将技术独立视为重要的长期目标。斯诺登事件后，北京将对美国技术的依赖视为紧迫的短期威胁。北京官方媒体的文章开始大肆宣扬“信息安全”和“数据主权”对中国大陆国家安全的关键作用（下图 thehackernews）。真正的警钟出现在川普政府首次威胁切断大型电信公司中兴通讯获取美国技术的权利，随后又对华为实施出口管制，因为川普政府已将华为视为对美国科技主导地位和国家安全的紧迫威胁。大陆官方媒体开始关注“瓶颈”带来的风险以及“自力更生”的必要性。

随着中共建立“举国体制”以确保大陆的技术独立，并呼吁“突破重大‘瓶颈’技术和产品”，这些担忧转化为政策行动。中国大陆也开始思考如何更好地利用其在稀土开采和加工领域所占据的主导地位优势。中国在该领域的实力并非来自对矿产资源的简单垄断，而是来自其对开采和加工这些资源所必需的经济和技术生态系统的主导地位。值得注意的是，这些关键矿产资源用于各种高科技工业用途，包括生产对汽车、飞机和其他尖端技术至关重要的专用磁铁。

在意识到美国利用关键技术卡脖子的威胁后，中国大陆借鉴了美国的策略。2020年，北京出台了出口管制法，该法借鉴了美国体系的基本要素。随后，2024年又出台了限制两用物项出口的新法规。大陆迅速建立了一个官僚机构，将关键技术转化为实际的筹码。中国大陆还意识到，在一个武器化相互依存的世界里，权力并非来自拥有可替代的商品，而是来自控制技术栈。正如美国限制芯片制造设备和软件的出口一样，大陆也禁止出口加工稀土所需的设备（下图 VOA）。这些复杂的监管体系不仅为北京提供了更大的控制权，还提供了关于谁在购买什么的关键信息，使其能够更巧妙地针对其他国家的痛点。

这就是为什么美国和欧洲制造商在今年六月陷入困境的原因。中国大陆利用其新的出口管制制度并非仅仅为了报复川普，而是为了挤压欧洲，阻止其与美国站在一起。梅赛德斯和宝马等德国汽车制造商与美国竞争对手一样担心，如果没有专用磁铁，他们的生产线将陷入停顿。当美国和大陆首次达成临时协议时，川普在“真相社交”网站上宣布，“所有磁铁以及任何必要的稀土都将由中国预先供应”，承认了美国经济面临的紧迫威胁。大陆的长期问题是，其国家过于强大，非常愿意出于纯粹的政治目的干预国内经济，从而阻碍了投资，并可能扼杀创新。尽管如此，在短期内，中国大陆已经建立了关键能力，可以在其认为必要时重新实施管制，以抵制美国的进一步要求。

欧洲人的行动能力

欧洲能否承受来自北京以及华盛顿的压力，仍是一个悬而未决的问题。欧洲拥有地缘经济超级大国的许多实力，如SWIFT系统和欧洲清算银行都设在比利时；包括荷兰半导体光刻机巨头ASML、德国企业软件公司SAP和瑞典5G提供商爱立信在内的欧洲公司占据着技术栈的关键节点。从某种程度上来说，欧洲单一市场是全球第二大市场，这使其有可能挤压那些想要向欧洲企业和消费者销售商品的公司。但是，缺乏能够有效利用这些实力的制度机制。

这就需要欧洲建立自己的一套全面的机构和独立的技术栈，如 “欧洲堆栈”（EuroStack）项目（下图 telercomtv）。该项目旨在通过建立独立的信息技术基础来保护欧洲免受外国干涉。尽管在川普第一届政府时期，欧洲意识到了武器化相互依存的危险，但很快又陷入了沉睡。公平地说，欧盟的弱点也反映了其独特的处境：它依赖外部的军事支持。俄罗斯入侵乌克兰加剧了欧洲对美国的短期依赖，即便欧洲国家正在努力增强其防御能力。拜登政府对经济胁迫进行了友好的粉饰，与荷兰等欧洲国家政府协调，限制阿斯麦（ASML）的机器向中国大陆出口。与此同时，美国向欧洲提供了对俄罗斯实施金融制裁和出口管制所需的详细情报，使欧洲无需发展自身的能力。

欧洲内部的分裂加剧了欧洲的疲软。2021年，中国大陆对立陶宛实施一系列出口限制，以惩罚其对台湾的政治支持，德国企业向立陶宛政府施压，要求其缓和局势。欧洲对大陆经济胁迫威胁的回应一次又一次地被那些渴望保住大陆市场准入的欧洲企业所打压。与此同时，旨在加强经济安全的措施要么被欧盟成员国淡化，要么被驻北京的贸易代表团所限制，而这些代表团里挤满了渴望达成交易的高级官员。

最重要的是，欧洲几乎不可能在经济安全问题上采取一致行动，因为各国都小心翼翼地控制着本国的国家安全，而欧盟作为一个整体却管理着贸易和市场监管的关键方面（下图 peoplesdispatch）。欧盟委员会贸易司和各成员国首都分布着许多能力超群的官员，但他们却难以协调将经济手段与国家安全目标相结合的大规模行动。其结果是，欧洲拥有众多经济安全目标，却缺乏实现这些目标的手段。尽管欧盟委员会主席冯德莱恩警告称“相互依存关系武器化的风险”，且欧盟委员会也制定了一项真正成熟的欧洲经济安全战略，但它缺乏能够付诸实践的官僚工具。它既没有类似美国外国资产控制办公室（OFAC）的机构，无法收集信息并针对对手采取措施，也没有类似中国新设立的出口管制机制。

一个迫在眉睫的考验是，欧洲究竟会动用其所谓“大火箭筒”的“反胁迫工具”，还是任其锈蚀至过时。这一复杂的法律机制允许欧盟通过一系列工具应对胁迫，包括限制市场准入、外国直接投资和公共采购，以便布鲁塞尔能够对盟友和对手进行反击。该工具最初是为了应对川普1.0政府的威胁而构思的，后来被匆忙改造，以提供反击中国大陆的手段。

反胁迫手段与经典冷战讽刺电影《奇爱博士》（Dr. Strangelove）中的“末日机器”截然相反。那台机器之所以造成灾难，是因为它能够在受到攻击时自动发射核导弹，但却一直严格保密，直到攻击真正发生。相比之下，欧洲官员喋喋不休地谈论他们的末日装置，但欧洲的对手们却确信它永远不会被部署；这种确信促使他们随意胁迫欧洲公司和国家。

自毁长城

欧洲受制于结构性弱点，但美国的困境很大程度上源于其自身的选择。数十年来，美国缓慢构建起复杂的经济战机制，如今却正在将其摧毁。这在一定程度上是国内政治的意外后果。川普政府第二次冻结了联邦政府的招聘，重创了许多机构，包括负责监管美国海外资产控制办公室（OFAC）的财政部恐怖主义和金融情报办公室，导致关键职位空缺，各部门人手不足（下图 facebook）。初步预算提案预计该办公室的资金总体将减少，尽管与制裁相关的项目数量持续增加。尽管美国商务部长卢特尼克表示支持其部门主要负责出口管制的工业和安全局，但作为政府大规模裁员的一部分，该机构损失了十多名员工。

这种制度性衰败是川普主义的必然结果。在川普眼中，所有对其权力的制度性限制都是不合法的。这导致了过去几十年来主导经济安全决策的机构的大规模改革。正如记者图西在《政客》杂志上所记录的那样，本应协调联邦政府和各机构安全政策的国家安全委员会已裁员超过一半。国务院因裁员而元气大伤，而制定和传达政策的传统跨部门流程几乎消失殆尽，官员们对自身职责的期望一无所知，而那些喜欢冒险的官员则得以用自身缺乏协调的举措来填补这一空白。政策的中心反而集中在川普本人以及在椭圆形办公室里熙熙攘攘、目不暇接的访客队伍中最后与他交谈的人身上。随着个人主义取代官僚决策，短期利益凌驾于长期的国家利益之上。

这引发了盟友以及美国法院的反击。加拿大总理卡尼最近警告称，“美国正开始将其霸权货币化”。长期以来，在国家安全问题上对美国行政部门极其顺从的美国联邦法院，如今可能正在重新考虑其立场。今年5月，美国国际贸易法院发布了一项令人震惊的裁决，裁定美国援引《国际紧急经济权力法》对加拿大和墨西哥征收关税的行为超越了其权限。该裁决已上诉至联邦巡回上诉法院，但该判决很可能只是众多挑战中的第一个。值得注意的是，这起贸易案源于保守派和自由主义律师提起的诉讼。

川普政府对国家机构的攻击正在削弱美国实力的物质来源。在金融、科技和能源等核心领域，川普政府正在削弱美国的中心地位（下图 The Atlantic）。川普及其盟友正在积极推广加密货币，这些货币比传统美元更加不透明，也更缺乏责任感，并且放弃对那些允许逃避制裁和洗钱的加密货币平台采取执法行动。据美国财政部称，今年4月，美国政府解除了对Tornado Cash的制裁，该服务曾为朝鲜洗劫价值数亿美元的被盗加密货币。美国两党对稳定币（加密货币）的热爱，正促使中国和欧洲加快开发替代支付系统的步伐。

在某些情况下，川普政府推翻了拜登的政策，并推动了先前受控技术的传播。在与阿联酋达成的一项重要协议中，川普政府同意使用美国先进的半导体技术，促进该地区数据中心的大规模扩张，尽管阿联酋与中国大陆的关系持续良好，且政策专家警告美国不应依赖中东发展人工智能。最近，川普及其国会盟友今年夏初推动的支出法案加倍推行碳经济，实际上将下一代能源技术的控制权拱手让给了北京。华盛顿方面正努力抵消中国大陆在关键矿产方面的影响，同时却在取消旨在最大限度地减少美国在可再生能源和电池开发等关键领域对中国供应链依赖的措施，并大幅削减其在科研领域的投资。其结果是，美国将面临一个艰难的选择：是依赖中国大陆能源技术，还是尽力利用早期那些奄奄一息的技术。

人们或许会以为，美国会像应对早期核扩散时代那样，应对武器化相互依存的时代：重新调整其长期战略，构建制定良好政策所需的机构能力，并巩固其全球地位。然而，它却将赌注押在短期交易上，削弱了机构分析信息和协调政策的能力，并毒害了其仍然控制的经济和技术中心。这不仅影响了华盛顿胁迫其他国家的能力，也削弱了美国关键经济平台的吸引力。利用武器化的相互依存总是能够利用“美国体系”的优势：一套相互强化的制度和技术关系，将其他国家吸引到美国的轨道上。如果运用得当，武器化进程会缓慢推进，并且保持在其他国家可以容忍的范围内。

然而，如今美国正陷入快速且失控的资产缩减，以牺牲长期目标为代价追求短期目标。它日益随意地使用其工具，这容易导致误判和出人意料的后果。而美国这样做的背景是，其他国家不仅在发展自身能力以惩罚美国，而且还在构建可能比美国更吸引世界的技术栈。如果中国在能源技术领域取得突破，其他国家也将被拉入其轨道。美国就依赖中陆的风险发出的阴暗警告，对于那些非常清楚美国多么愿意将相互依存作为武器以达到其一己私利目的的国家来说，毫无意义。

识时务者为俊杰

在核时代的最初几十年，美国决策者面临着巨大的不确定性。这促使他们在机构和战略理论方面投入巨资，以期避免噩梦般的局面。如今，在武器化相互依存的时代，华盛顿正进入类似的时刻，发现自己的处境尤为岌岌可危。现任美国政府认识到，美国的确能够利用其他国家的经济弱点，但其自身也同样脆弱（下图 dimsumdaily/GE）。要解决这些问题，就需要政府采取与川普内心深处的本能相悖的行动。主要问题在于，随着国家安全与经济政策的融合，各国政府不得不应对一些极其复杂且不受其控制的现象：全球供应链、国际资金流动以及新兴技术体系。核战略侧重于预测单一对手的反应；而如今，地缘政治在很大程度上由武器化的相互依存所塑造，各国政府必须在一个由更多参与者组成的领域中探索，设法将私营部门的供应链转向不损害自身利益的方向，同时预测众多政府和非政府行为体的反应。

要使美国能够在武器化的相互依存时代保持自身地位，仅仅阻止那些凭直觉制定政策和自私自利行为的官僚机构是不够的。在武器化的相互依存时代，成功的战略需要建设更加灵活，更有能力发展深厚专业知识的机构，以理解一个变化中的极其复杂的世界。在这个世界中，华盛顿的对手如今掌握着许多主动权。

华盛顿更专注于思考如何最好地使用这些武器，而非何时不使用这些武器。因为其他国家尽管存在风险，仍愿意依赖美国的技术和金融基础设施 – 这些国家认为美国政府的自身利益至少在一定程度上受到法治和考虑盟友利益的约束。由于川普2.0政府明确无误的损人利己言行，美国盟友对是否继续依赖美国的技术和金融基础设施转变了态度，而且很可能是不可逆转（下图 facebook）。如果没有对美国胁迫行为的明确且可执行的限制，谷歌和摩根大通等最具影响力的美国跨国公司将发现自己陷入四面楚歌。随着各国努力保护自己免受美国胁迫的影响，全球市场正在经历深度分裂和断裂。美国前财政部长萨默斯警告称，全球经济“越来越接受碎片化”。

这反过来又揭示了一个更深层次的教训。过去二十五年里，美国受益于其将相互依存武器化的能力。它享有基于多边机构的国际经济优势，以及围绕其自由大国自我形象构建的技术体系，即便如此，它仍然采取单边甚至有时不自由的方式，以维护其自认为合适的利益。就在一年前，一些美国知识分子和政策制定者还希望这一体系能够无限期地延续下去，以便美国单边的强制力量与自由价值观能够继续并驾齐驱。

现在看来，这种情况极不可能发生。美国面临着一个选择：要么活在一个美国咄咄逼人的胁迫与美国霸权衰落相互促进的世界里，要么在一个华盛顿与其他自由主义国家重新结盟，放弃滥用单边权力的世界里。不久前，美国官员和许多知识分子还把武器化的相互依存时代和美国霸权时代视为同一概念。如今，随着其他国家也拥有了这些武器，这种假设似乎已经过时。如同核时代一样，美国需要摆脱单边主义，走向缓和与军备控制，并且或许从长远来看，需要在更稳固的基础上重建一个相互依存的全球经济。如果做不到这一点，美国的安全和繁荣都将面临风险。

* 本文作者之一亨利·法雷尔（Henry Farrell）现就职于约翰·霍普金斯大学，担任斯塔夫罗斯·尼亚乔斯基金会阿戈拉研究所国际事务教授（Stavros Niarchos Foundation Agora Institute Professor of International Affairs）。

  本文另一位作者亚伯拉罕·纽曼（Abraham Newman）系外交学院约翰·鲍尔斯国际商务外交讲席教授（International Business Diplomacy at the School of Foreign Service，在乔治城大学担任政府系教授。

两人合著了《地下帝国：美国如何武器化世界经济》（Underground Empire: How America Weaponized the World Economy）一书。

参考资料

Farrell, H.& Newman, A. (2025). Weaponized world economy. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/weaponized-world-economy-farrell-newman