罗慰年：纽约市怎么驱赶和消灭“低端人口”？

纽约的一处政府楼群

纽约是全美住房消费最高的城市。尤其是曼哈顿，寸土寸金，房屋价格、租金都非常高。2010年，曼哈顿公寓均价是84万美元。房租价格，也在纽约和美国所有大城市中居首。一些相对贫穷人口，却住在曼哈顿一些豪华大楼，泰然自若。他们付的租金，可能只是有钱人的一个零头。

纽约唐人街有座“孔子大厦”，大楼前面有一尊孔子铜像，以此得名。孔子大厦内有一部分住房，是纽约市政府为低收入华人提供的廉租公寓。廉租公寓是纽约市政府照顾贫穷人口住房措施。

华侨郭老，来美国前是一家中学的教师。郭老今年81岁，和妻子、儿子、媳妇还有两个孙女，住在曼哈顿政府廉租房里。老郭靠社安金生活，两房一厅，每月的房租大约1000美元。同一栋楼里在华尔街上班的白领，必须支付3000美元的房租。差额部分由政府补贴给建商。穷人富人住在一栋大楼，乘同一电梯上下。

纽约市廉租房已有70年历史。纽约市有100万套“固定租金”保障性公寓，面向中、低收入人群。所有年满55岁的合法居民，都可以申请。向政府报名申请，抽签决定。收入特别低，可以得到政府房屋补贴。政府同房东和租户共同签订协议，租金每年的涨幅很小或几乎不涨。2014年，纽约市有大约17300个可负担廉租房，容纳近42000居民。

纽约面对中、低收入的家庭的“廉租房”有两种。第一种，是租金管制楼。多年来，纽约市政府为了抑制曼哈顿的房价，一直实施廉租房政策。纽约市政府把一些公寓大楼，划为政府补贴公寓。在曼哈顿商业黄金地段，制定特别房屋政策，凡是符合条件中、低收入者，每月用低于市场租金三分之一到一半价格，租到较好地段公寓。廉租房政策，维持了像曼哈顿地区人口多元化。不至于成为只有富人，没有工薪阶层的社区。

第二种，是政府盖的楼宇，叫“政府楼”。研究纽约市政府楼的沈先生说：“纽约市在四五十年代较有规模地建造政府楼，纽约市五个区都有政府楼小区，由政府管理。这种做法有二个缺点，政府投入的财力精力太多，低收入家庭太集中。”建造大量“政府楼”的后果是社区出现“低层次、低教育；高失业、高犯罪”城市贫穷社区，类似中国大城市的“城中村”。

70年代起，纽约政府改变做法，不再集中建造大批老人公寓和为穷人盖政府楼。把补助住房计划，分摊到新盖大楼。把穷人和富人安置在同一栋楼里。贫穷的市民也能够住在曼哈顿闹市，避免社区贫富绝对分离。

1971年，纽约制定《421-A法》。当时，纽约经济萧条，地皮昂贵，盖出房子没人买。地产商投资建房意愿不高。为了吸引地产开发商重返纽约，刺激房地产业。《421-A法》规定：在纽约投资的地产商，可以得到10-15年减免地税优惠。条件是将房屋20%作为平价房屋出售或出租给中、低收入家庭。

要从纽约政府手拿土地的私人开发商, 必须在计划中列出部分单元给穷人住，包括要建多少公共场所，有没有为低收入家庭儿童的托儿计划。这样一来，让穷人跟富人住在一个社区，让穷人也能住上舒适的公寓。政府把为穷人盖房的责任落实到每个开发商头上。

还有一种廉租房，由法院裁定租金多少。出租车司机欧塔拉(Oltimdje Ouattara)在曼哈顿11大道184号租住雀儿喜高架酒店 (Chelsea Highline Hotel)公寓，这家旅馆以单人房出租公寓注册，是一家非法经营的旅馆。市政府注意到这个情况，“有关部门”将这家非法出租房间的租金，定为零美元。欧塔拉只需要提交租屋申请，就可成为永久租户，租金永远不会提高。业主立马关闭酒店，欧塔拉在酒店关闭前提出租住申请。法官裁定：欧塔拉可以一辈子住在这里，每个月只需交付提出申请时的租金额 — 0 美元。这个故事，听起来觉得像是法官“打土豪”，惩罚不法业主。

一个城市有适量租金管制公寓，是社会稳定的保证。2010年12月28日，纽约市长彭博签署《421-A修改法案》，将原法律中规定地区范围扩大到整个曼哈顿和部分布鲁克林区。这条新法将在 10年内为纽约带来两万套新建平价房屋。廉租房制度，是保护社会稳定的一种政策。纽约“廉租房”，是纽约经济和社会稳定的“定海神针”。

基于这个联邦法规，美国政府和大城市给老人、贫困家庭、无业游民提供一定比例廉价出租房。这个法规和粮食券制度结合，成为美国社会保障低收入人口两大利器。美国福利制度，在食、住上保护社会弱势群体。政府控制房租的廉租房，跟粮食券制度，形成社会稳定的两个“稳定器”。

过去20年，纽约居民平均工资增长15%，房租增长却达到40%。住房选择减少，租金负担加重。面对这种对普通纽约居民不利的经济形势，2015年2月，纽约市长白思豪宣布：未来8年，纽约市计划投入410亿美元，在五区新建16万个市场价公寓，同时新建和维持20万个可负担廉租房和1万个老年公寓。2015年，纽约将为住在庇护所内的1000名无家可归的老兵找到永久住所。未来10年，为纽约艺术家新建1500个可负担工作生活空间。这些计划总共投入大约为410亿美元。

白思豪显然比他的前任更关心纽约平民，他在发表上任后第二次市情咨文说，“我们的城市虽然强大，但面对巨大挑战。如果我们无法将纽约建成一个属于所有人的城市，纽约就不是纽约。” 他的施政口号是：重新改写纽约市发展的历史，建立一个更加公平、没有族裔歧视的纽约。

摘自：谷歌图书《六度空间看美国》（Google Play）