水价报告

水价报告

赤峰：民企如何负担城市供水 

要为水污染负责的民企九龙供水公司也有委屈--- 水价连年不涨，城市扩张后的用水量并未如预期大增，致使企业一直亏损 

这是赤峰市水污染事件的第十三天---8月5日，崭新的赤峰市建委大楼里，宁静无比。属于赤峰市建委办公区的八到九层，各个科室鲜见有人。 

除了奔赴水污染处理现场的工作人员之外，赤峰市建委几乎所有的人员，都集中在了大楼十层的一间大会议室内。 

赤峰市委组织部一名副部长宣读了8月4日下午中共赤峰市委常委会的决定，免去郭明达建委党组书记职务，建议免去建委主任职务；免去余秀峰建委党组成员职务，建议免去建委副主任职务；决定姜俐欣任建委党组书记，提名任建委主任。 

这边，水污染事件的官员问责已然启动；另一边，将为水污染事件负责的民营供水公司，正在忐忑中等待。 

赤峰市的自来水供应，主要由两家公司负责：松山区等老城区，归国有的赤峰市自来水总公司；这次发生水污染的新城区，则由民营企业九龙供水公司负责。后者，曾是赤峰市公用事业改革的成果之一。 

7月23日，赤峰市发生强降雨，污水和雨水外溢，淹没了正在为新城区供水的九龙公司9号水源井。随后几日，数千居民出现了恶心、呕吐、腹胀、腹泻的症状。 

目前，新城区内，九龙公司的供水管道正在清洗消毒。19辆发自赤峰市自来水总公司的消防车，每天为市民送来自来水，临时供水管道也正在从老城区架设过来。 

这一水污染事件，被归咎为九龙供水公司管理不力。民企能否承担公共事业重任，也连带被质疑。而九龙公司也有委屈---水价连年不涨，城市扩张后的用水量并未如预期大增，致使企业一直亏损。 

水价涨与不涨，是否乃症结所在？政府在其中，又该承担些什么？ 

对于民营供水公司，建委监管很困难 

赤峰市九龙供水公司，新城区一座光鲜的二层小楼。与楼下前来领取50元水卡免费充值补偿的市民熙熙攘攘的场景相比，二楼宽敞明亮的办公大厅空荡荡的，只有三五个人值班。 

“我们也在等着政府的最终调查结论，看我们公司该承担什么责任。这次事件主要是我们经验不足，没想到污染会这么严重。”九龙供水公司办公室主任郭晓艳说。 

据报道，截至8月3日17时，赤峰市新城区自来水污染事件，已致18个居民小区累计4322人就医，治愈3890人。 

7月23日的一夜暴雨之后，九龙供水公司的化验人员在24日早上8时30分，已经发现9号水源井被雨水淹没，无法取得水样，并将这一情况报告给了公司。 

但九龙供水公司并没有预料到事态的严重性。当地饮用的是地下水，水质一向很好，虽然明知道9号水源井被雨水淹没，他们也只是在24日10时左右，向自来水中添加了些消毒剂。 

这个常规的做法，几乎没有起到作用。在添加消毒剂的第二天，九龙供水公司就接到十多个居民的电话，反映自来水有异味。检验人员此时才去用户家里取了水样，拿回公司化验。 

“微生物测试需要48小时才能出结果。”对于为什么没及时通知用户停止使用受污染自来水的问题，郭晓艳这样回答。 

“微生物培养期确实需要48小时，但公司不可能等到48小时之后再出水，前期就得处理。对水质的检查还有别的指标，比如浊度、色度等等感官指标。”赤峰市自来水总公司水质检测中心主任卢福林说，他所主管的水质检测中心就有10名检测人员，而九龙供水公司总共才有20多人。 

据卢福林介绍，目前处理被污染地下水的主要方式，仍然是使用消毒剂，或直接关闭水源井。而当地居民的一系列质疑，就显得更为关键---为什么9号水源井距离新城区的污水泵站那么近；为什么水源井上只有铁盖，而没有其他建筑物封闭；为什么老城区的水源井地势较高，而新城区的水源井地势低洼。 

据郭晓艳介绍，九龙供水公司的水源井都是按照当地政府的规划选址建设的。对此说法，当地官方还没有正式回应。 

对于为什么水源井上只有铁盖，没有其他建筑物封闭，郭晓艳说，九龙供水公司原本打算建造小水屋，但由于9号水源井地处世博园内，当地有关部门以有碍景观的理由否决了他们的计划。 

作为行业主管单位，赤峰市建委受到了对九龙供水公司监管相当乏力的责问。“主要是行业管理，有些事情建委做不了主。”赤峰市建委公用事业科科长冯连国说。 

赤峰市建委一名工作人员则认为：“出了紧急事情，他们不上报，我们也不知道。建委不可能每天都去看着。监管很困难。” 

目前赤峰市建委公用事业科只有一人，而且即便发现了问题，建委也不可能说改就改，“他们把水一停，新城区的人喝什么？”

以营利为目的，却从没赢利过 

赤峰水污染事件使得九龙供水公司损失惨重。“不说别的，就只是公司给予新城区所有用水居民免费充值50元，按照2万居民来算，就是1000万元。”郭晓艳说。 

据说，这家经营了四五年的供水公司，至今还没有赢利。“政府也没有补贴过，各项税费该怎么交还是怎么交。”郭晓艳说，“如果考虑成本的话，我们就不会进来了。” 

九龙供水公司的起步几乎是从零开始。2003年，赤峰市开发建设新城区，与许多城市一样，城市的扩张遇到资金瓶颈，水、热、燃气三个领域，当地国企没有一家有能力接手。迫于无奈，赤峰市政府决定采取市场化运作方式，引入社会资本。 

赤峰市的公用事业改革，就这样开始了。 

出乎意料的是，当年赤峰市政府轰轰烈烈的公开招标，却没有引来一家愿意参与的企业。而当时的赤峰市自来水总公司，拥有七八百名员工，可营业收入不到2000万元，处于亏损状态，没有能力建设新城区的供水管网。 

此时，早已从国有企业转制为民营企业的九天建化集团，被当地政府看中。这家没有供水企业管理经验的当地民企，在获得了政府开出的诸如土地优先、行政事业性收费减免、税费缓缴等等优惠条件后，同意为当地政府解决新城区的供水问题。 

2003年筹建的九龙供水公司，在先后投入了1个多亿后，在2004年11月24日具备了供水条件，于当年12月16日获得了供水资质，并于2005年开始向赤峰市新城区供水。 

“刚开始，新城区的日用水量只有几十立方米。”2005年进入九龙供水公司的郭晓艳回忆说，他们看着日用水量一点点上涨，从几十立方米到几百立方米，而快速的增长，发生在最近两年。 

九龙供水公司的员工也从十几人增加到目前的二十几人。“增加的主要是化验和收费人员。”郭晓艳说。 

按照赤峰市政府当年的规划，新城区人口将达到12万，日供水能力4.6万立方米。按测算，在日用水量达到2万立方米时，九龙供水公司即可实现盈亏平衡。 

自新城区建设以来，日用水量从未达到过这个水平。庞大的新城区崭新的小区内，入住率只有50%，17.5平方公里的土地上，人口目前是5.8万，日用水量仅为8000立方米，与盈亏平衡点相距遥远。 

“现在的收益，凭我的感觉，恐怕只够还贷款利息。”郭晓艳说。 

在赤峰市，居民用水价格为0.95元每立方米，而污水处理费刚刚在今年5月份从0.25元／立方米上涨到0.6元。据市建委公用事业科科长冯连国介绍，曾经几次想调高水价，但由于种种原因没能调成。 

本刊记者了解到的情况是，赤峰市最近一次基础水价的上涨是在2005年，从单价0.70元／立方米涨到了现在的0.95元／立方米。目前，赤峰市实行阶梯水价，每人每月定量2立方米，在此范围内以单价1.55元收费，超出部分，每立方米加收0.5元。 

据赤峰市自来水总公司水质检测中心主任卢福林介绍，像他们这样使用地下水的供水公司，最大的开销就是电费与人工费。 

“但是，我们这边都是新小区，每一家新开的用户，都得给他们安装管网。”郭晓艳说，投入一直在持续。而据赤峰市财政局的数据，就在今年6月，赤峰市刚刚划拨给九龙供水公司500万元中央扩大内需投资款项。 

城市供水，民营可以吗 

以新老城区为界，赤峰市自来水总公司与九龙供水公司，在这次水污染事件之前，几乎没有任何交集。 

“我们是最近才从市政府拿到一些新城区的资料。”赤峰市自来水总公司企管部部长索明正说，在他看来，他们目前对于新城区的临时供水是政府行为，以救济为目的。 

与九龙供水公司相比，赤峰市自来水总公司这家经营了30多年的企业，在技术与管理经验方面，显得成熟很多，而他们的化验部门由赤峰市疾控中心和环保部门具体负责。九龙供水公司请来的则是赤峰市水文勘测局。 

在此次水污染事件之后，赤峰市民对民营企业经营城市供水充满质疑。据赤峰市自来水总公司副总经理王凤鸣介绍，当地政府也在考虑市民的意见。 

“我们公司肯定会有这方面的准备。”王凤鸣说，虽然目前由于水价过低，该公司一直亏损，经济条件并不具备，但在管理与技术方面，优势还是非常明显。 

对于赤峰市自来水总公司的长期亏损，当地政府每年都会从财政拿出几百万元进行补贴。据赤峰市财政局的数据，在2008年7月，赤峰市财政划拨给该公司30万元，用于水源监控系统和设施建设；同年10月，又划拨200万元用于管网维修。 

现在，赤峰市自来水总公司的全部员工，平均月收入在1300元，稍低于当地企事业单位1500元的月平均收入。目前，他们也在积极争取国债资金。 

但是，“在2003年，赤峰市自来水总公司连招标会都没有参加。”郭晓艳说。 

然而，水污染事件伤害了赤峰市民，九龙供水公司自然难逃其咎，市民会不会给机会？那条从老城区通向新城区的“临时管道”，或许真要成为永久的了？■ 

张家口：一座水厂的10年搏斗 

造价2.3亿元的腰站堡水厂，设计能力日产15万立方米，而张家口市区目前每日需水量约5.6万立方米 

在全国一片涨价声中，张家口水价的上调并不起眼。 

7月《河北日报》发布消息说，下半年该省张家口、承德、秦皇岛、衡水、邯郸等5市，将对水价进行调整。 

对于业内人士来讲，张家口，这座河北中等城市的水价上涨，曾经具有相当的指标意义。 

1997 年，亚洲开发银行在中国启动“供水价格研究”项目。项目第一期的任务是帮助中国制订水价改革的指导性文件《城市供水价格管理办法》。第二期则是从机构和技术方面协助中国政府实施上述管理办法，目的是改革水价管理体系，规范供水价格和收费，协助供水公司解决在经济快速发展中出现的大量财务问题。 

张家口作为项目试点城市之一，得到了特别的关注：项目向该市提供了以3次上涨水价为核心的水价调整方案，希望从2000年起，在一定时期内帮助地方供水企业解决财务问题。 

“供水价格研究”项目所取得的成果，随后提交国务院和有关部委，并推广到各省市。 

2001年夏天，新华社记者在采访亚行项目组组长严伟后，发表了题为《严伟建议加大城市供水价格改革力度》的报道。 

当时的一位国务院副总理对该文作出批示：“张家口水价改革的经验和问题需要总结和研究。” 

原国家计委及原建设部、水利部等组成调查组，对张家口的水价改革进行了考察，充分肯定了这座城市的改革经验。 

在新一轮水价调整时，《望东方周刊》记者专程赶赴张家口。意外的是，张家口的供水企业不仅没有按照改革计划，如期归还8600万元贷款，而且已累计负债1.18亿元，累计亏损6734万元。 

涨价计划流产 

张家口位于河北省西北部。在2000年水价改革前夕，张家口市供水总公司向大约30平方公里面积的市区供水，用水人口近40万人。 

当时供水总公司下辖3个自来水厂。其中90年代中期投产的腰站堡水厂造价2.3亿元，到2000年，仍有来自国内外的1.04亿元贷款没有偿还。 

这座设计能力日产15万立方米的自来水厂，由地方政府规划建设，在2003年之前，它的资产甚至不在供水总公司账上。供水公司资产仅为7000万元。因为腰站堡水厂的建成，张家口供水总公司的总供水能力，已达到每天30万立方米的水平。 

虽然腰站堡水厂还不是供水总公司的资产，但其贷款的主要部分肯定要由供水总公司偿还。这也是亚行项目组的主要任务。项目组最后制订了为期6年的价格调整和资金财务计划。 

按照计划，水价每两年调整一次，其中生活用水的价格从2000年的0.75元／立方米，2001年调整为1.13元，2003年调整为1.49元，2005年调整为1.96元。 

计划中同时明确了6年偿清全部债务的内容。按照计划，最初几年依然存在亏损和现金短缺，但按当时的分析，到第6年末，所有债务可以偿清，全部其他成本也可完全得到补偿。 

这个水价调整计划的水价增长率，分别是48%、32%和32%。而当时在供水公司准备提价的申请报告中，涨幅是57%至78%。 

另外，计划中还有递增式阶梯水价等内容。改革的重要目的之一，是想通过调整价格，使企业形成良好的财务状况，并进入独立经营的轨道。 

作为调整价格的重要方面，项目组对当地家庭的承受能力进行了评估。在假定供水承受能力界限值是家庭收入4%的情况下，确定贫困家庭水费支出在第一次涨价后达到1.4%，第二次达到2.4%。 

最后，计划还是确定，每月给予贫困家庭5%水费的现金补助，并由供水公司每半年发放一次。 

2001年，张家口水价如期上涨，生活用水由每立方米0.75元达到1.13元。 

2003年，供水总公司再次提出调价申请，但没有获得批准。 

对于这次涨价计划的流产原因，说法不一，包括物价部门不同意、地方政府换届等等。 

但在2003年，张家口市政府将投产至少6年的腰站堡水厂，以2.3亿元固定资产的名义转到供水总公司名下，而水厂的8600万元贷款，也一并转了过来。 

据说，这是最流行的基建方式：政府规划建设，然后将设施和债务一并转给供水企业。 

据张家口供水总公司财务部门负责人介绍，当年的1亿多元贷款中，由市政府及财政局等方面偿还了一部分，供水总公司最后负担了其中的8600万元。 

到现在，供水总公司已经陆续偿还贷款2194万元，其余6400余万元贷款尚未偿清。 

意想不到的用水量下降 

2005年，按计划本该第三次涨价时，张家口调整了价格：上升到每立方米2.5 元，远高于计划。这个价格执行至今。 

根据地方政府当时公布的信息，这次调价的主要目的是为了归还腰站堡水厂的投资负债。调价后增收的资金将专款专用，在上缴相应的税金后，专项用于还贷以及一户一表工程、超龄管网改造国债工程及上缴水资源费。 

此外，当时张家口已将供水超龄管网改造工程列入国债投资，总投资额为3839万元，其中2839万元由供水企业自筹，而此工程每年形成的折旧及贷款利息，预计总成本增加354万元。 

“以前政府压得太厉害了。”张家口市供水总公司总经理陈建军说，即使在2005年涨价后，供水收入仍然无法抵消支出。 

事实上，在2001年调整价格后，就出现了一个意想不到的情况---用水量持续下降。 

2000年，供水总公司日供水总量约7.6万立方米；到2004年，下降到5.9万立方米；2005年涨价后，又下降到5.8万立方米；到2008年，这个数字已降到5.6万立方米。 

在张家口市自来水总公司的三座自来水厂中，最小的一座产能也有每日5万立方米，另一座是10万立方米。 

与2000年相比，2008年总公司的年供水总量减少了738万立方米。 

对这一点，是张家口市作为水价改革试点城市之初，研究者们始料未及的。 

供水量下降，带来的是供水收入降低。张家口供水总公司财务部门负责人表示，与2004年相比，2008年营业收入增幅仅为10%左右。8年间减少的供水量，使供水公司减少了2000万元的收入。 

“调价可以提高人们的节水意识，”陈建军分析供水量减少，水价调整是一个原因，另外随着当地经济的发展，部分企业设备水平的改善，也减少了用水量。 

以当地一家制药厂为例，陈建军说该厂在更新设备后，用水量由原来的30万吨直接下降到8万吨。 

当然，导致供水总公司经营情况不佳的，不只是售水量下降。与2004年相比，2008年其成本费用增幅超过30%。 

其中，包括电费、原材料费、维修费、人力成本等在内的直接费用，增加18.6%；社会保障费用，增长1.54%；营业费用，增长3.03%；包括贷款费用在内的财务费用，增长6.67%；税费增长2.48%。 

其他因素看起来也不可避免。比如从2007年，相关单位要求对学校的用水价格进行优惠，从行政事业单位价格调整为居民用水价格。张家口供水总公司为此每年要减少收入200万元。 

“2005年水价上涨当年，我们也是不保本的。”陈建军表示，由于承受着巨大的压力，目前公司已经收紧用人入口，多年来基本未进新人。 

不过2002年，当时的供水总公司负责人在接受媒体采访时曾表示，如果“条件许可”，可以把职工人数从当时的775名，减到200人。而到2007年，这家企业的总人数还是超过700人。

像10年前一样缺钱 

近10年来，当初设计的递增式阶梯水价，没有落实。张家口供水总公司相关领导表示，阶梯水价适用于哪个范围、具体怎么操作，都没有具体细节。 

2008年，供水总公司再次向当地物价部门提交了价格调整申请。物价部门直接在申请价上每吨“挤”掉了0.27元。而这次的价格调整申请，仍在审批中。 

“只要到物价部门，就会被挤掉‘水分’。”张家口供水总公司相关负责人说，在他们提交申请的用水价格上，原本已没有“水分”，但还是会被压价。 

据《河北日报》报道，近几年，张家口市供水总公司每生产及出售1吨水，就要亏损1.48元，制水成本与水价倒挂。 

价格倒挂外，还得加上偿还贷款，供水总公司每年要承受1800多万元亏损，连年已累计负债1.18亿元，累计亏损6734万元。 

“群众认为水价越低越好，不涨更好。”陈建军表示水资源是稀缺资源，目前的供水价格带有传统的福利色彩，但水毕竟还是商品，需要进行市场调节。 

目前，在严重亏损的情况下，张家口的供水企业仍如10年前一样面临资金短缺。 

城市供水管网还是以1939年的管网为基础，部分供水管线已经严重老化，跑冒滴漏时有发生，基础设施的改造及更新，成为迫切的要求。 

根据亚行项目组的数据，改革前夕，未计量水率(以漏损率为主体)不到10%，而在2007年的《城市供水统计年鉴》中，该市漏损率约为16%。 

“城市在扩建，新的管网就要扩建，市民要求改善水质。”陈建军说，在水价偏低的情况下，如何完成需要大量投资的基础设施建设，是个大难题。■ 

外资是涨价的罪魁祸首吗 

兰州最近的水价上涨，据蔡建升说，那是“威立雅进来之前就制订好的，5年之内应该是有两次调价计划，目的是理顺价格体制、解决历史欠账” 

对于最近不少地方的水价上涨，有人将之归结为外资水务企业的“逐利驱动”，甚至“阴谋论”之说也不鲜见。事实果真如此吗？ 

“重庆7年没涨水价，我们的压力很大” 

如今已经是中国境内最大的两家外资水务企业之一的中法水务，于上世纪90年代初试水中国大陆水务市场。 

中法水务执行副总裁孙明华告诉本刊记者，因相关政策所限，他们前期的十多个合作项目，都是只负责水厂的管理，“处理后的水卖给中方，中方通过其管网供给客户”。 

2002年，国家出台开放管网政策时，中法水务正在重庆谈合资项目。“自此，我们就开始提供管网和客户服务，后面谈的项目都是全方位的，和前面的模式完全不同。” 

孙明华介绍说，中法水务目前在中国大陆的22个项目，都是以合资公司为平台，以前中外双方的股份比例多少不一，现在大多各半。 

重庆项目是孙明华亲自参与谈判的。当时，重庆北部地区的建设刚刚起步，新区内连条像样的马路都没有。促成中法水务与重庆水务集团合作的，是时任重庆市副市长黄奇帆。“他的支持对这个项目谈判起了很大作用。我们谈得很顺利，破了纪录，一般都得谈两三年，这个项目不到一年就签了合同。” 

合同约定，50年内，重庆的水务实施“划江而治”：长江和嘉陵江以北的三北地区，供水归合资的重庆中法供水有限公司(下称“重庆中法”)负责，江南主城区供水，仍由重庆市水务集团负责。在合资公司中，中法水务占股60%，以现金入股；重庆水务占40%，以资产入股。 

重庆中法通过扩建，已由最初20多万吨的日供水能力，达到今天的545万吨日产能，合资公司每年的供水量，以12~15%的速度递增。此外，今年初，重庆中法又开始在重庆新区筹建一个日产20万吨的新水厂。 

孙明华介绍说，自2002年11月中法水务到重庆后，重庆水价一次都没有涨过，仍然是2.3元/立方米。 

“我们的水价跟重庆水务集团一样，它涨价我就涨，它不涨我也不涨。当然，合同也有对水价的规定：如果重大成本上升了，我有权向主管部门提出调整水价的申请，但最后水价调还是不调，调到什么程度，要按有关规定进行，要开听证会，最后还是要政府来定。”孙明华说。 

“重庆7年没涨水价，我们的压力很大。我一直希望涨水价，不过能不能涨，不是我说了算。”孙明华告诉本刊记者，“重庆水务市场还有重庆水务集团，政府会考虑我们双方的意见，物价局除了到他们那里调研，也到我这里调研。”

天津8次涨水价，与威立雅无关 

如今名声远播的威立雅，比中法水务进入中国的时间稍晚，而在华项目比中法水务多。 

威立雅备受瞩目，源自其参与各地水务市场竞标时屡屡报出的惊人高溢价。 

仅以2007年为例：1月，报价17.1亿元，与兰州供水集团签署了45%的股权转让协议；5月，以9.53亿元报价，获得海口水务集团新组建的给排水一体化项目49%的股权，报价超过标的约3倍；9月，以21.8亿元夺得天津市北水业49%的股权转让项目，出价超出净资产3倍。 

外资不是活雷锋，高溢价收购，让人不免怀疑未来将以高水价抵偿。 

对此，威立雅水务公司没有正面答复。但有业内人士认为，除了水价上涨的预期，高溢价可能还有其他理由：兰州供水系统很落后，漏失率高，对威立雅来讲，越落后机会越大。比如说漏失率40%，通过它的技术，变成20%，省下来的20%就变成了利润。 

受兰州市国资委委托，大岳咨询公司参与了该市供水集团股权转让方案从制订到招商、谈判、协议签署的整个过程。这家公司为全国20多个省会城市的水务项目提供过咨询服务。 

该公司负责兰州项目的经理蔡建升对本刊记者说，威立雅看好兰州水务市场，是因为合资公司在兰州水务市场具有很好的成长空间。“未来30年，兰州市所有的供水都只有这一家，这有一定的想象空间。另外，工商企业用水实际上对一个城市的用水量来说起决定作用，这个增长是可以预期的。” 

蔡建升介绍说，威立雅进入兰州当年，兰州市的日供水量就从50万吨提高到了70余万吨。 

有媒体报道，自从威立雅1997年进入天津，10多年时间，天津居民生活用水的价格先后上调了8次，由每吨0.68元提高到3.4元，上涨了4倍。 

天津自来水集团总经理刘天亮在接受本刊记者采访时说，“天津的水价在全国是最高的。”天津水价的高企，是威立雅入股的结果吗？ 

在2007年9月参股天津市北水业之前，威立雅天津项目只是合作水厂，不包括管网。因为只做水厂卖水，肯定是按协议价出售的。“这种合作模式和我们现在这种全方位面对客户的合作模式不一样，如果是后者，涨价是要经过物价局的。” 

“威立雅以前在天津做的是污水厂，2008年才开始做自来水，份额也不大，涨8次价的是天津市国有供水企业，跟威立雅应该没有关系。”大岳咨询公司总经理金永祥说。 

“现在全国很多城市都在涨水价，威立雅和中法水务的项目分别也不过20来个，占我国600个城市总水量的比重非常小。再说，北京、西安、沈阳、南京等城市的水务公司都没有外资背景，这些城市水价都在涨。很明显，涨价不是外资引起的。”金永祥这样认为。 

自来水的成本是一团迷雾 

金永祥认为，最近各地水价频频上涨的原因主要在两个方面：一是前几年通货膨胀压力较大，很多城市水价未能上涨，现在通货膨胀压力小了，调价的机会又来了；二是现在很多供水企业已经难以为继，设备无力维修，有的甚至发不出工资来。 

“当然，你可以质疑多出了钱未必一定能带来水质的改善，但这不是该不该涨价的问题，是政府监管水平到不到位的问题了。”金永祥说。 

“现在很多自来水公司都是亏损的，中小城市的自来水公司60%以上亏损。亏损的原因需要分析。如果是因为经营不善而亏损，我觉得不能涨价。所以，必须搞清楚自来水的成本。”全国工商联环境服务业商会副秘书长马勒思认为，这个事情现在还是一团迷雾。 

在马勒思看来，迷雾主要来自两大块建设支出是否计入水务成本，要明确说法：一是供水管网；二是上游水源地。 

“自来水投资加上管网，政府投了八九十亿，这部分资产要不要增值？如果要增值，每年即使增值2%左右，老百姓也受不了。还有新建管网，投资非常大，一个新区，自来水投资至少二三十亿，靠收水费还不现实。但资本是有成本的，这部分谁来承担？上游水源地建设投资巨大，一个水库少则十几亿，多则几十亿，政府是不是将其作为公益性事业，这部分投入算不算到自来水成本里去？” 

马勒思主张，管网和水源地保护，都应由政府承担，在此基础上计算企业的运营成本，才有意义。 

蔡建升告诉本刊记者，在以前政府负责投入的时候，业内公认的水务企业平均运行成本，大约在每立方米0.5~0.6元，但这还不是一个全成本的概念。除运行成本外，水务成本还应包括折旧、财务费用、管理费用等内容。 

“你可以统计下从2002年到2009年，电费涨了多少。”孙明华说，对重庆中法而言，电价是其主要的运营成本。 

与合资企业不同，蔡建升介绍，对国有企业而言，除了电费，人工费占运营成本的将近一半，是占比最大的部分。“但这一块的问题又不是企业能够决定的，因为国有企业承担了一些政府的责任，包括相当一部分政策性就业。”

市场化不是政府甩包袱的手段 

2002年12月，建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。2003年，全国各地推出大量项目，进行城市公用基础设施产业化、民营化。 

市场化显然能解决国有企业人浮于事、效率低下、浪费横行的弊端，但问题是，作为公共产品，供水市场化和公益性之间究竟该如何平衡？ 

按马勒思的设想，“只要把成本搞清楚，不妨市场化，国企、外企、民企都可以竞争，谁经营得更有效、成本更低就给谁，市民享受的服务质量就会更高。” 

但蔡建升告诉本刊记者的一件事或许值得注意：在威立雅掏出的竞购兰州供水集团股份的17.1亿元中，政府拿走了7亿，兰州威立雅只留下了10.1亿元。“那部分股份价值是3.5亿元，政府相当于投资翻番了。” 

而兰州最近的水价上涨，据蔡建升说，那是“威立雅进来之前就制订好的，5年之内应该是有两次调价计划，目的是理顺价格体制、解决历史欠账”。 

蔡建升认为，市场化以后，政府应该转变职能，从投资、建设、经营主体转变为代表消费者对市场进行监管的主体。“当然，政府如果有财政支付能力，管网建设、上游水利工程建设最好是由政府来承担。问题是，有些地方政府不具备这个能力，一些国有自来水公司目前已经到了维持不下去的地步。” 

在商务部外资司服务业处处长吴宗弟看来，造成这种局面的根本原因是现行的财政体制。“地方财力不够，有点钱也会去投那种明显能创造GDP的项目，真正拿出钱投到水务上去的很少。” 

“水价问题归根到底是两点：其一，政府应该先把该担的责任担起来，然后再引入市场化的力量。市场化一定不能是政府甩包袱的手段，不管是国企经营还是市场化，政府必须承担的责任是要担当起来的。各地的自来水成本都不一样，要搞清楚哪部分老百姓承担，哪部分政府承担。其二，‘一分价钱一分货’的道理同样适用于自来水，老百姓出‘一分钱’，水务企业就应该提供‘一分货’。”马勒思如此总结。■

水价背后，我们付出了什么 

消费者将面临这样的悖论：为跑冒滴漏付费，这些费用却被拿去偿还他们根本不需要的供水能力建设 

是不是只有涨价，才能让城市的供水系统正常运行？ 

是不是只有涨价，才能让供水企业扭亏为盈？ 

是不是只有涨价，才能让人们喝上干净的水？ 

《瞭望东方周刊》记者搜索了《城市供水统计年鉴》、世界银行报告、国家统计局及住房和城乡建设部的统计数据，情况是： 

10年来，全国除拉萨以外的35个重点城市水价，年涨幅达7.14%，而单位制水成本上涨接近10%。 

水价的涨幅为何追不上成本的蹿升？难道涨得还不够？ 

也有一组数字能够部分观察个中原因： 

在上述时间段，全国自来水厂由1450座增加到1852座，增加了27%；漏损率由16.7%升至17.61%。 

前者在各地听证会中计入增加成本，成为涨价的理由；后者，令消费者在负担自用水之外，还要为从管道中跑冒滴漏的自来水埋单。 

这让人发现了一种现象：经营者和管理者更倾心于干净、现代化的大型厂房，有谁会在乎那些黑糊糊、长满青苔的管道？ 

世界银行围绕中国供水项目贷款所做的报告曾有这样的描述，“因为大部分管道都埋在地下，而且即使急需更新，短期内还可以继续发挥作用”。 

一个让人关注的问题是，《中国城市建设统计年鉴》显示，早在4年前，中国城市的设计制水能力，已达到日均供水量的2.5倍。 

钱没花在该花的地方 

基础设施猛增，还要给外企“保底” 

2004年前后，以产权改革为核心的城市水业改革进入高潮，国有供水企业转让股权、整体出售等产权改革模式层出不穷。 

改革使大量资本得以进入供水行业，其最为明显的结果是基础设施猛增。 

从2002年至2007年，随着自来水厂的增加，综合生产能力由每天1.22亿立方米增加到1.54亿立方米。管道总长从19.4万公里增加到33.6万公里。 

在北京，自来水厂由2002年的19座，增加到2007年的35座；天津由4座增加到25座；上海由16座增加到45座；江苏由86座增加到127座。 

不过据清华大学的傅涛估算，10年来政府投入一般保持在总投资10%左右，“这不包括将国有资产作价投入新企业，而是指从财政划给企业作为补贴、用以维持企业运营的资金份额”。 

其他受访者也认可国家投入比例保持较低水平的说法。 

这样，剩下90%的资金无论融资渠道如何，几乎都要遵守市场规律：通过出售商品获得利润，然后偿还。涨价看起来就成为必然。 

傅涛说，自来水厂猛增，有保证供水安全的考虑。 

与整个社会10多年来如潮的基建规模相似，供水行业中的不合理建设也显然存在。 

在2004年用水高峰时，全国设计供水能力与用水量的比例仍为1.5:1。世界银行认为，这种过度投资的主要原因是并没有考虑到90年代以来整体需求的减少。 

接受本刊记者采访的业内人士认为，热衷自来水厂建设，原因诸多。比如拔地而起的厂房和显著提高的供水数字，创造了引资、招商环境等等，更能显示一个地方市政设施水平的提升。 

外资进入以及在引入外资中的预判之欠，则可能是另外一个主要原因。 

根据本刊记者了解的情况，90年代以来绝大多数外资供水项目都签订了保底协议。它集中体现在，代表政府的自来水集团或自来水公司，需要从外资水厂购买定额自来水，从而变相确保外资水厂赢利。 

比如在成都，市自来水公司需要向法日合资的自来水厂每天购买40万立方米自来水，即使需求达不到，也需按此支付。 

然而，该自来水厂建成后，成都市的整体供水能力大大超出实际需求。为给外资水厂“保底”，成都市自来水总公司不得不将具有60万立方米日供水能力的自有自来水厂的产能，降低到20万至50万立方米。 

后来，“保底”也成为一些国内自来水厂的建设模式。 

在沈阳，市自来水公司需要每天从上市公司“沈阳发展”购买150万立方米的自来水，而实际用水量仅为130万立方米，在维持设计水价的情况下，最终导致市自来水公司亏损。 

无论投资是否合理，消费者关心的是，谁来偿还。 

显然，对公益事业的判断，不在于政府的干预程度，而在于它是否会拿出钱来提供直接或间接的补贴，从而使市民以相对低的价格享受相对高的福利。 

钱没花在该花的地方 

不过，世界银行在判断中国供水行业的情况时还这样表述：尽管很多城市在制水能力方面投资过度，然而其在输配管网方面的投资明显不足，这也带来了提供服务和可持续性方面的问题。 

根据《城市供水统计年鉴》，2002年至2007年，漏损量从42.37亿立方米增加到59.55亿立方米。这个数字，几乎恰好等于2005年原建设部公布的全国城市缺水总量--- 60亿立方米。 

但傅涛认为，实际漏损数字应该再增加50%，“这在行业内并不是秘密”。 

国内供水的产销差在不断扩大，而产销差的主体就是漏损。2002年时这个数字是每年约49亿立方米，2007年达到87亿立方米。 

这些，几乎都要计入成本。 

世界银行认为，中国城市供水管网的绩效能力低下有很多原因：管网陈旧，需要修复；很多1990年以前建成的管网，材质差且建设方法不合理，等等。 

事实上，由于90年代以来政府投入减少，加之资本涌向自来水厂，积累数十年的管网维修欠账，一直是整个供水行业的软肋。 

所以，如果没有强制力量，消费者将面临这样的悖论：为跑冒滴漏付费。 

当然，在许多地方，主管部门对产销差也作出严格要求。不过在傅涛看来，听证并不能真正解决水价问题：报表都经过物价部门的审核，都是合法的。“但一方面，即使物价部门也不一定了解内情，此外，合法未必代表合理。” 

以产销差(主体为漏损)为例，数据失真已成行业公认的事实。一个例子是，一座北方大城市在申报节水城市时的数字低于20%，但在国家分配维修资金时，上报数字超过40%。 

为了使涨价合理，企业普遍存在虚报假报数据的情况。虚报的方法有三类：一是低估供水总量，目前供水公司水表计量缺失较为严重，部分关键点水量主要依靠企业自己估算；二是高估未计量的收费用水量，企业对定额付费的市政用水和不付费的消防用水，由于未装水表，而高估用水总量，降低产销差；三是部分城市调低用水单价，加大用水总量，间接降低产销差。 

“数据失真已经成为行业的最大问题之一。”傅涛说，目前他们正在制订行业绩效标准：要计算成本是否合理，就要了解全行业的绩效情况，确定标准，然后衡量合理性。但了解真正的数据，已经成为这项工作的难点，专业人士尚感头痛，何况普通公众。 

利益集团深入供水企业 

清华大学水业政策研究中心的数据显示，自来水公司人均收入较当地人员普遍高出20%，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。 

早在90年代末制订水价改革策略时，亚洲开发银行“城市供水价格”项目报告就表明，在没有外部审批的情况下制定预算，结果是成本几乎不能控制，特别是对工资和其他福利的控制，更显软弱无力。 

不过，在企业权利上，供水公司处于矛盾地位，“许多机构在供水企业中存在既得利益，没有一个机构有权或极力去实行严格的成本控制措施”。 

这一情况到今天也没有明显改观。 

原因是多样的。比如由于传统的国管属性和好福利，供水企业的大量富余人员源于各级政府的政策性安排和人情安排。 

由于存在大量“背景人员”，供水企业的福利“必须”保持在一个相对好的水平上。同时为了保证便利畅通的安置渠道，地方政府往往也不愿意与供水企业在福利造成的成本问题上“较真”。 

此外，还有每年估计达数亿元的政策性减免水费，这虽然为地方招商引资提供了便利，但成本却被转嫁到了消费者身上。 

此外，按照《城市供水统计年鉴》的数据，2002年，供水行业利润总额为负1亿元，净利润负1.9亿元；2007年，这两个数字分别达到负3.21亿元和负5.96亿元。 

利润总额是在营业收入中扣除成本消耗及营业税后的剩余，净利润则需要再减去其他各种开支和税费。 

可见，2007年较2002年，供水行业的非成本消耗和税费增加，接近2亿元。 

而在2004年，两项利润数字的亏损曾达到历史峰值：利润总额负9.67亿元，净利润负12.53亿元。 

事实上，通过清华大学水业政策研究中心的调研发现，少量城市供水公司迫于政府城市建设的压力，为其他城市建设项目提供了贷款或担保，部分亦间接进入了水价成本。 

无论何种原因，水价都是最后的出口，水龙头和水表，在承担着一切。 

据本刊记者了解，为实现新的《生活饮用水卫生标准》，有关方面正在酝酿一项投资达1000亿元的管网维修改造计划，以使80年代以来几乎没有大型维护的管网，达到高质量的可饮用水的输配标准。这些欠账是早该补上的。 

如果因为目前供水行业的市场化属性，而进行高比例的市场融资，新一轮水价上涨在所难免。■ 

水价的组成 

城市自来水水价一般由基础水价和代收费两个部分组成。 

基础水价一般指供水企业向用户出售自来水的“裸价”，是水厂在计算水价时不含其他费用的最低水价。 

在绝大多数城市，主要代收费包括污水处理费和水资源费，而南水北调沿线城市还收取南水北调基金作为工程建设资金。 

还有，由于最近10年来节水制度的生效和经济增长趋向平稳，相当一部分崭新的自来水设备，也许在未来几十年都无法得到充分利用。这就提出了投入的合理性和有效性的问题 

受住房和城乡建设部与发改委委托，正在制订《城市水价成本监审办法》的清华大学水业政策研究中心主任傅涛，在接受本刊采访时表示，目前由供水企业提交、物价部门审核的成本报告虽然都“合法”，但是却未必合理。 

住建部城市水资源中心主任邵益生告诉本刊记者，水价的高低主要取决于成本，在合理规划、适度超前建设的前提下，如果把固定资产投资折旧从供水成本里剔除，那么水价不仅不会上涨，甚至还有下降的可能。 

问题在于，消费者是否应该负担这部分成本？或者该负担多少？ 

企业亏损不仅因为水价太低 

作为早期水价改革研究的直接参与者，邵益生对于“改革就是涨价”的说法并不认可。虽然他也承认，目前提价已成为企业扭亏的主要手段。 

但他认为，如果不遏制投资规模的过度膨胀，避免供水设施建设的过度超前，水价的上涨压力就难以消除，除非政府为此埋单。 

早在上世纪80年代后期，经济发展导致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后进行了1949年后第一次调价，比如太原、北京、大连等。 

但出于控制物价的考虑，水价仍被严格限制在较低水平上。而由于经济改革要求国有企业自负盈亏，结束了企业对政府补贴的依赖，这样，供水企业可能面临既无水费补偿，又无政府支援的境地。 

“当时的主要问题是供水企业大面积亏损，水价改革的基本目标是补偿成本。”邵益生解释说。 

在整个90年代，全国城市水价平均增长了363%，年均增长率高达16.5%。 

然而，10年内城市售水成本增加了6倍，年均增长20%。供水企业亏损额在1999年达到5亿多元。 

90年代末，联合国开发计划署和亚洲开发银行，曾在中国援助了“21世纪中国城市水管理”和“城市供水价格”两个项目，为进一步推进供水行业和水价改革提供技术支持。 

作为中方专家组组长，邵益生在“城市供水价格”的项目报告中曾提出，供水企业亏损不仅是水价太低的问题，“同样有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。 

报告同时认为，供水公司的报表中并没有反映所有供水成本，“另一方面，与制水无关的成本和收入也常常被包括进来”。 

值得注意的是，亚行认为，中国的供水设施能力“在80年代就已经维持在较高的水平”。 

“当时提高水价的另一个重要原因，是防止低水价带来的浪费。”但邵益生认为，在水资源费、水利工程费、自来水费、污水处理费等“水价”的共同影响下，城市居民家庭用水的价格弹性已经很小了，由提价带来的居民节水空间十分有限。例如在全国5000多亿立方米的用水量中，居民生活用水只占100多亿，只有 1/50。 

世界银行的报告分析，因为水价持续上涨以及节水、工业结构的调整，自1995年以来，城市工业用水下降了约30%。虽然1991年来城市生活用水总量翻了一番，但同期城市人口增长了1.8倍，即人均生活用水增长幅度有限。 

遗憾的是，90年代的改革经历和数据并没有被充分重视。不仅提价仍作为企业扭亏的主要手段，对未来用水量的预期，还导致了后来外资水务与地方政府屡屡发生争端，地方政府往往会为此付出代价。 

钱没花在该花的地方  

基础设施猛增，还要给外企“保底”

2004年前后，以产权改革为核心的城市水业改革进入高潮，国有供水企业转让股权、整体出售等产权改革模式层出不穷。 

改革使大量资本得以进入供水行业，其最为明显的结果是基础设施猛增。 

从2002年至2007年，随着自来水厂的增加，综合生产能力由每天1.22亿立方米增加到1.54亿立方米。管道总长从19.4万公里增加到33.6万公里。 

在北京，自来水厂由2002年的19座，增加到2007年的35座；天津由4座增加到25座；上海由16座增加到45座；江苏由86座增加到127座。 

不过据清华大学的傅涛估算，10年来政府投入一般保持在总投资10%左右，“这不包括将国有资产作价投入新企业，而是指从财政划给企业作为补贴、用以维持企业运营的资金份额”。 

其他受访者也认可国家投入比例保持较低水平的说法。 

这样，剩下90%的资金无论融资渠道如何，几乎都要遵守市场规律：通过出售商品获得利润，然后偿还。涨价看起来就成为必然。 

傅涛说，自来水厂猛增，有保证供水安全的考虑。 

与整个社会10多年来如潮的基建规模相似，供水行业中的不合理建设也显然存在。 

在2004年用水高峰时，全国设计供水能力与用水量的比例仍为1.5:1。世界银行认为，这种过度投资的主要原因是并没有考虑到90年代以来整体需求的减少。 

接受本刊记者采访的业内人士认为，热衷自来水厂建设，原因诸多。比如拔地而起的厂房和显著提高的供水数字，创造了引资、招商环境等等，更能显示一个地方市政设施水平的提升。 

外资进入以及在引入外资中的预判之欠，则可能是另外一个主要原因。 

根据本刊记者了解的情况，90年代以来绝大多数外资供水项目都签订了保底协议。它集中体现在，代表政府的自来水集团或自来水公司，需要从外资水厂购买定额自来水，从而变相确保外资水厂赢利。 

比如在成都，市自来水公司需要向法日合资的自来水厂每天购买40万立方米自来水，即使需求达不到，也需按此支付。 

然而，该自来水厂建成后，成都市的整体供水能力大大超出实际需求。为给外资水厂“保底”，成都市自来水总公司不得不将具有60万立方米日供水能力的自有自来水厂的产能，降低到20万至50万立方米。 

后来，“保底”也成为一些国内自来水厂的建设模式。 

在沈阳，市自来水公司需要每天从上市公司“沈阳发展”购买150万立方米的自来水，而实际用水量仅为130万立方米，在维持设计水价的情况下，最终导致市自来水公司亏损。 

无论投资是否合理，消费者关心的是，谁来偿还。 

显然，对公益事业的判断，不在于政府的干预程度，而在于它是否会拿出钱来提供直接或间接的补贴，从而使市民以相对低的价格享受相对高的福利。 

钱没花在该花的地方 

不过，世界银行在判断中国供水行业的情况时还这样表述：尽管很多城市在制水能力方面投资过度，然而其在输配管网方面的投资明显不足，这也带来了提供服务和可持续性方面的问题。 

根据《城市供水统计年鉴》，2002年至2007年，漏损量从42.37亿立方米增加到59.55亿立方米。这个数字，几乎恰好等于2005年原建设部公布的全国城市缺水总量--- 60亿立方米。 

但傅涛认为，实际漏损数字应该再增加50%，“这在行业内并不是秘密”。 

国内供水的产销差在不断扩大，而产销差的主体就是漏损。2002年时这个数字是每年约49亿立方米，2007年达到87亿立方米。 

这些，几乎都要计入成本。 

世界银行认为，中国城市供水管网的绩效能力低下有很多原因：管网陈旧，需要修复；很多1990年以前建成的管网，材质差且建设方法不合理，等等。 

事实上，由于90年代以来政府投入减少，加之资本涌向自来水厂，积累数十年的管网维修欠账，一直是整个供水行业的软肋。 

所以，如果没有强制力量，消费者将面临这样的悖论：为跑冒滴漏付费。 

当然，在许多地方，主管部门对产销差也作出严格要求。不过在傅涛看来，听证并不能真正解决水价问题：报表都经过物价部门的审核，都是合法的。“但一方面，即使物价部门也不一定了解内情，此外，合法未必代表合理。” 

以产销差(主体为漏损)为例，数据失真已成行业公认的事实。一个例子是，一座北方大城市在申报节水城市时的数字低于20%，但在国家分配维修资金时，上报数字超过40%。 

为了使涨价合理，企业普遍存在虚报假报数据的情况。虚报的方法有三类：一是低估供水总量，目前供水公司水表计量缺失较为严重，部分关键点水量主要依靠企业自己估算；二是高估未计量的收费用水量，企业对定额付费的市政用水和不付费的消防用水，由于未装水表，而高估用水总量，降低产销差；三是部分城市调低用水单价，加大用水总量，间接降低产销差。 

“数据失真已经成为行业的最大问题之一。”傅涛说，目前他们正在制订行业绩效标准：要计算成本是否合理，就要了解全行业的绩效情况，确定标准，然后衡量合理性。但了解真正的数据，已经成为这项工作的难点，专业人士尚感头痛，何况普通公众。

利益集团深入供水企业 

清华大学水业政策研究中心的数据显示，自来水公司人均收入较当地人员普遍高出20%，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。 

早在90年代末制订水价改革策略时，亚洲开发银行“城市供水价格”项目报告就表明，在没有外部审批的情况下制定预算，结果是成本几乎不能控制，特别是对工资和其他福利的控制，更显软弱无力。 

不过，在企业权利上，供水公司处于矛盾地位，“许多机构在供水企业中存在既得利益，没有一个机构有权或极力去实行严格的成本控制措施”。 

这一情况到今天也没有明显改观。 

原因是多样的。比如由于传统的国管属性和好福利，供水企业的大量富余人员源于各级政府的政策性安排和人情安排。 

由于存在大量“背景人员”，供水企业的福利“必须”保持在一个相对好的水平上。同时为了保证便利畅通的安置渠道，地方政府往往也不愿意与供水企业在福利造成的成本问题上“较真”。 

此外，还有每年估计达数亿元的政策性减免水费，这虽然为地方招商引资提供了便利，但成本却被转嫁到了消费者身上。 

此外，按照《城市供水统计年鉴》的数据，2002年，供水行业利润总额为负1亿元，净利润负1.9亿元；2007年，这两个数字分别达到负3.21亿元和负5.96亿元。 

利润总额是在营业收入中扣除成本消耗及营业税后的剩余，净利润则需要再减去其他各种开支和税费。 

可见，2007年较2002年，供水行业的非成本消耗和税费增加，接近2亿元。 

而在2004年，两项利润数字的亏损曾达到历史峰值：利润总额负9.67亿元，净利润负12.53亿元。 

事实上，通过清华大学水业政策研究中心的调研发现，少量城市供水公司迫于政府城市建设的压力，为其他城市建设项目提供了贷款或担保，部分亦间接进入了水价成本。 

无论何种原因，水价都是最后的出口，水龙头和水表，在承担着一切。 

据本刊记者了解，为实现新的《生活饮用水卫生标准》，有关方面正在酝酿一项投资达1000亿元的管网维修改造计划，以使80年代以来几乎没有大型维护的管网，达到高质量的可饮用水的输配标准。这些欠账是早该补上的。 

如果因为目前供水行业的市场化属性，而进行高比例的市场融资，新一轮水价上涨在所难免。■ 

水价的组成 

城市自来水水价一般由基础水价和代收费两个部分组成。 

基础水价一般指供水企业向用户出售自来水的“裸价”，是水厂在计算水价时不含其他费用的最低水价。 

在绝大多数城市，主要代收费包括污水处理费和水资源费，而南水北调沿线城市还收取南水北调基金作为工程建设资金。 

保护公共利益的只能是政府 

市场化不是政府完全撂下提供公共服务这个挑子的借口，市场化也不是政府出卖这些公共资源获取利益的一个理由 

城市的供水，特别是居民的生活用水，不应当是纯商业化的。因为，供水、供电、供气这是城市的市政，这实际上是当地政府提供的一种公共服务，它有一定的社会化特征，但是绝对不能是完全市场化的和以营利为主导的。 

基本用水需求应按成本价或保持微利 

作为公共产品，居民用水的定价首先应该是以满足公共需要为目的，它主要应该考虑的是老百姓的承受力，水价不能够对人们的正常用水需求产生一种不必要的约束和压力。 

基本的需求是可以测算的。对这种基本用水需求的定价，应该是完全按成本价或者说保持微利，这才能体现出它的公共性。在此基础上，才能说让价格杠杆发挥作用。 

如果你超过这个基本需求量了，就应该实行高额累进的价格，因为这时候价格就对消费产生了约束机制，约束你不浪费。也就是说，定价机制需要区分开基本需求和过度需求。 

定价机制还应该区分居民生活用水和营业性的用水。换句话说，我们需要用营业性用水收入来补贴居民的生活用水。比如说洗浴、洗车，现在像北京这么缺水的城市，这些服务的价格远远没有反映出资源的稀缺程度。 

公共产品定价需透明 

这不单是水所面临的问题，所有垄断性的公用企业，都面临这个问题。 

解决这个问题的办法，我们在关于几次成品油价格上调的时候都已经提出来了，这就是所有的定价依据都要说清楚。成本是如何构成的，要给社会一本明白账。 

其实，水务企业也好，政府定价部门也好，经常都是在自说自话。我们现在需要知道，成本这笔账到底是什么样的？这个清楚以后，咱们才能去评价涨价是否合理、必要。因为，如果成本不透明，其构成中很可能计入很多不该计入的开支。比如，供水过程中大量的跑冒滴漏，是可以通过管理改进而补上漏洞的，就不应该打到供水成本里面去。 

还有就是人员的福利，你是不是人浮于事、福利太高了，这一切都要交出一笔明白账。 

水的市场化要在公益化前提下进行 

有些地方把原来供水企业的股份卖掉一部分以后，将所获得的溢价收入转做别的事情去了。原则上，这样做是不应该的。因为，这本身就是政府需要投入的行业。现在很多地方政府把这样一些企业卖出去，一是想把包袱扔出去，二是还想在这里面捞一笔。但是你要知道，羊毛出在羊身上。 

市政公用行业市场化，在一定程度上是必要的，因为市场化是相对于计划经济时代的那种低效率、官僚化而言的，在这个意义上并不能简单地说市场化错误。但是在市场化的同时，政府必须意识到，市场化不是政府完全撂下提供公共服务这个挑子的借口，市场化也不是政府出卖这些公共资源获取利益的一个理由。因为，在这里面还必须要有一个市场化和公益化平衡的问题。这个问题其实是中国许多公用事业改革存在的一个普遍性的问题，比如医改。 

所以，在这些方面的市场化永远必须是在公益化这个大前提下进行，否则就可能走上一条不归路。 

既然有公益性，政府就必须履行必要的监管职责，不能以市场化的借口，规避自己的责任。在这个过程中，保护公共利益的只能是政府。■ 

(作者为北京大学法学院教授，本刊记者肖强整理)