我的政治改革设想（中）

第三章 如何避免“内耗”？

   

在漫长的中国历史中，各派官员以及同一派别中各个官员之间的内斗非常普遍，而且往往非常激烈，经常闹到你死我活的地步。

一般来说，官员们之间产生内斗无外乎两个原因：一个原因是观点不同，意见相左；另一个原因是职位有限，相互竞争。而在许多情况下，这两个因素往往又掺和到一起。而在高度集权的秦制下，很少有皇帝去想办法建立某种规则以避免官员之间的这种恶斗，甚至有些皇帝常常宁愿看到自己下属之间的内斗，因为这样有利于他本人的统治。

先说一下竞争职位的因素。其实，竞争是再正常不过的现象，但由于在某几个官员中到底提拔谁完全取决于他们的唯一的顶头上司，而他们彼此之间的能力又经常貌似相差不大，在这种情况下，谁擅长讨好上司就成了能否晋升的关键因素。因此，为了在官场中爬升上去、或生存下去，官员们彼此之间互相拆台、互相告状、互相挖坑、互相报复就成了一种常态，搞好“人际关系”、弄通“厚黑学”就成了每个官员的必修课，且占去了绝大的精力。

我们再来看一下“观点不同，意见相左”的因素。观点不同、意见相左更是一个再正常不过的现象，但在高度集权的大一统的行政指挥体制下，采纳了你的意见，就意味着我下台、你上台来指挥；采纳了我的意见，就意味着你下台、我上台来指挥。（注意，这里被否定的意见至少在相当一段时间内没有丝毫的试错机会。）甚至导致，即使实践证明某个政策是错的，原来的提出者也不愿承认（总会找到借口，例如政策是对的，只是执行不力），因为这会意味着他应该下台，失去职位。由此也造成了“观点相左”的双方你死我活的争斗（典型的例子如王安石和司马光等人之间的恶斗）。

总之一句话，双方至少在一定程度上都是为了得到某个职位或保住某个职位而产生争斗的。这是人之常情。就像市场系统中，企业家的一切行为都是为了得到利润，在行政系统中，官员的一切行为都是为了得到职位。正像在市场系统中我们不可能消除竞争，在行政系统中我们也不可能消除争斗。我们能做到的，只是把这种争斗引导到在提升自己的执政能力方面光明正大地竞争，而不是在提升自己的权术技能方面不择手段地恶斗。

显而易见的是，在各级官员的任免权均由有关的三方共享的体制下，彼此勾心斗角的权术暗斗将大大减弱以致消失（赵高之类的人将失去用武之地，因为他有本事去操控胡亥一个人，却绝不可能挨个操控、讨好那有投票权的六七十人）。但按下葫芦浮起瓢，另一种形式的新的“摩擦”内斗将大大加剧。

什么样的新“摩擦”呢？比如说，我们现在要换届A省的省长，按一般的想法，似应该（由“三方”共同）从A省的地市级以上的干部中挑选，因为只有他们最熟悉A省的情况。假设现在有四个A省地市级的干部参加竞聘，他们分别是甲乙（省委某两个厅长）丙丁（省里某两个市长），同时再加上A省原省长竞聘连任，那么，无论这五个人中谁最终当选，落选的其他四个人和他的关系都会在未来的五年中十分尴尬。比如，如果原省长竞聘连任成功，他今后将如何与这四个曾经的竞选人相处呢？这四个人过去是他的直接下属，现在依然是他的直接下属，抬头不见低头见。而且，这四个人依然威胁着他的职位，五年后下次换届时，没准还会和他竞争。而且，他也不可能把这四个人直接撤职（他对下属只有三分之一的票权），而换上自己的人。我们可以想见，即使他品德高尚，不有意给这四个人穿小鞋，他在今后的工作中也极易和这四个人（以及这四个人的朋友、同事）产生误解、摩擦、从而影响正常的工作。与此同时，这落选的四个人相互之间的关系也会十分尴尬：彼此依然是平级的同事，开会时难免坐在一起，而且，依然有可能是下届省长的潜在竞争对手。将来在工作中又难免会有交集，即使不有意拆台，误会也在所难免。总之一句话，“内斗”反而有可能加剧。也正因为这样，自上世纪80年代开始，到本世纪10年代中期，许多中层和基层单位在试行“竞聘上岗”之后，都遇到了“一地鸡毛”的现象。于是，或者最终放弃，或者流于虚假的“走形式”了。（我曾经在不止一个处级和厅级单位亲眼目睹了这一次次的改革失败，一次次的一地鸡毛。）而更典型的例证就是，我国实行了一二十年的基层乡村民主选举，结果普遍效果不佳。根本原因就在于，参加竞聘的候选人同属一个村庄，不仅责任田在同一村、房基地在同一村，而且往往七大姑八大姨也在同一村，此种环境下，你让竞选的胜利者和失败者如何相处？

那么，我们到底应该怎么办呢？怎样才能既实行“选拔任命，三方共享”，又能避免产生新的激烈的“摩擦内耗”呢？

让我们先来简单分析一下在欧美国家实行的总统竞选。我们知道，尽管在竞选过程中两个对立的候选人彼此之间互相激烈攻诘，但一旦竞选结束，这两个人之间的关系立即恢复正常，绝不会再出现胜选者事后给败选者穿小鞋的现象。原因就在于，两个竞选人竞选前和竞选后都并不同属一个行政单位，谁也不是谁的上级或下级。竞选结束后，两个人不再发生任何关系。由此我们可以得到启发，那就是想办法，例如使竞聘某一官职的几个候选人无论在竞聘前还是在竞聘后，都不属于同一个行政单位（作为基层村选，候选人不属于同一村。详后）。这一点其实很容易做到，我们只须对那些“竞聘”某一官职的“候选人”的资格，做一些必要的限制。比如我们可以事先规定，凡竞聘A省省长者，必须是目前不在A省任职的干部。也就是说，只有其他各省的地市级以上（含）的干部才有资格竞聘A省的省长。（A省的地市级干部只能去竞聘例如B、C、D等省的省长。）而一旦竞聘失败，这些其他省份的竞聘者就会回到各自原来的B、C、D各省份去继续当自己原来的那个地市级干部，而不会和竞聘的胜利者再发生任何关系。并且，无论是在换届还是在非换届的年份里，所有那些在A省任职的地市级干部之间并不会发生像原先那样的为向上爬而产生的内部恶斗，因为他们之中谁也没有资格竞争A省的最高领导（即，他们彼此之间并非竞争对手）。因此，他们会把精力用到提升自己的工作能力上，以便将来能到外省去竞聘外省省长。

最后还要顺便说一句，所有那些参加竞聘的候选人都需要以自荐的方式产生，而不宜采取推荐或考试的方式产生。这里的道理并不复杂，推荐的方式会导致候选人争相讨好那些有推荐资格的人，这和过去拼命巴结讨好有任命权的上级属于同一个性质；而考试的方法不适合行政干部的选拔。

总之一句话，用异地自荐、异地竞聘的方式，我们就可以从根本上、从体制上消除现存的、以及将会产生的绝大部分的“内耗”。    

 

第五章  如何抑制腐败？

 

我们这里所说的腐败，主要指：1、欺下瞒上。2、不作为或过度作为。3、官僚主义。4、贪污及受贿。

我们还是先来看一下前人的思路。历史上，自秦汉以来，从体制上来说，一般是采取设立监察官的方式以及“信访”（告御状）的方式和保甲连坐的方式来防止腐败的发生。但从两千多年的实践来看，效果始终不佳。这里我们为节省篇幅，不去详细分析其中的深层原因。我们下面只着重讨论一下，采用“选拔任免，三方共享”的体制，是否可以有效抑制腐败。

下面我们一个个来分析。

先说“欺下瞒上”。当下面的人掌握了某领导干部三分之一的选票后，该干部显然就不敢像从前那样“欺下”了。而当某领导干部的上级只掌握着他三分之一的命运，该干部也没有必要再像过去那样拼命“瞒上”了，而更愿意直言相告（这样他不仅可以保住其下级的三分之一选票，而且可以保住平级友邻的那三分之一选票）。

再说“不作为”和“过度作为”。当某干部借口上级没有明确指示因此就什么都不做时，他将失去其下级的三分之一选票，也将有50%的可能失去上级的选票（因其他的平级友邻会有作为），还有50%的可能失去平级友邻的选票，总失票率约三分之二。而若他积极作为，他将得到下级三分之一的选票（即使他的作为有些失误，下级也会谅解），还有50%的可能得到上级的选票及50%的可能得到平级友邻的选票，总得票率约为三分之二。因此，这个领导干部会积极地有所作为。我们再看“过度作为”。若当上级有了某个指示，而某干部为了讨好上级或为了保险起见而过度执行该指示时，他将失去下级和多数平级友邻的选票，得票率大概率低于50%，这将阻止他过度执行上级指示。

再看“官僚主义”。官僚主义的性质大致相当于我们上面所说的“不作为”，此处不再赘述。

最后看一下“贪污受贿”。一方面，我们知道，在“秦制”的体制下，一切都取决于某个“一把手”。所有的规定、条文都抵不住一把手的一个“条子”，忽视“条子”你就有大概率被免职。而另一方面，为了讨好这个“一把手”，人们往往要通过讨好这个一把手的秘书和亲属、朋友、甚至同乡和同学来达到目的，而这往往是贪污受贿的重灾区。一个领导再怎么洁身自好，再怎么不递“条子”，也无法完全保证自己的妻儿、秘书、司机等也一律洁身自好，也一律不递“条子”、不打“招呼”。相反，一旦我们放弃“秦制”而实行“选拔任免，三方共享”，人们就没有必要拼命讨好“一把手”了，更没有必要讨好他的秘书和亲属了。具体办事的部门即使收到了“条子”，也会敢于拒绝。这样一来，即使不能完全杜绝贪腐，也可以把贪腐的程度大大降低。

 

第四章 不能忽视的另一个重要权力——监察

 

    我们知道，在中国漫长的集权历史中，皇帝之所以能具有绝对的至高无上的权威，不仅仅是由于他绝对掌握着各级官吏的任免权，更由于他还绝对掌握着对各级官吏的监察权（司法权、生死权）。

由此可知，假如我们仅仅在各级干部的任免权方面实行了“三方共享”，而在监察权方面仍实行高度集权的体制，那么，我们的改革方案就依然是有巨大漏洞的。道理在于，假如监察权仍实行垂直的集权管理，那么不管这种管理是把监察权完全集中在某个行政单位的上级手中还是集中在和该行政单位平行的某个监察单位手中，都会很容易导致那个上级或那个监察单位对该行政单位的高度控制。

拿上级来说，虽然这个上级无权随意撤换该下级行政单位的领导（他只有三分之一的票权），但他却可以该下级领导有贪腐问题为借口来抓他下狱，从而导致这个上级依然对这个下级有非常大的控制权，并进而导致该下级不得不向“秦制”中那样，依然拼命讨好他的上级。这样一来，我们上面所说的“任命权三方共享”的方案就有失效的风险，至少会大打折扣。

再拿设立平级的专门监察机构来说，道理也一样，同样会导致行政部门讨好监察部门，尤其是在他们发现监察部门的人员道德水准不太高或难以相处的情况下。除此之外，还会产生一个新问题，即，假设行政部门的工作人员道德都没问题，这时候监察部门会显得无事可做（当然这本身是再好不过了）。此时该监察部门的上级有可能误会这个监察部门不作为。（怎么别的监察单位都查出了大案要案，偏偏你那里就没有案子？）为了避免嫌疑，或为了立功受赏，或单单为了获得某种存在感，这个监察部门就很可能对那个行政部门没事找事，鸡蛋里挑骨头，无形之中弄出许多麻烦。

因此，为了消除这些“内耗”，我们也应该像任命权方面那样，在监察权方面也实行“三方共享”的体制（这里的三方可以是：上级监察部门、本单位的监察部门、多个友邻平级的监察部门）。当然，具体方式除了在某个监察部门的一把手的任免上采取前面我们反复提到过的由有关的三方共同投票决定外，还可以从特殊的监察程序方面入手。比如：某方的监察部门有调查立案权、某方的监察部门有审案权、某方的监察部门有最终的量罚权。

当然也可以采取先把监察部门作为一个召集人，收到举报后，仅仅负责通知该被举报人在行政上的直接上级、直接下级、友邻平级的行政负责人，由他们三方共同投票决定是否立案、是否移交监察部门或司法部门等（相当于组织一个由有关行政官员组成的临时陪审团）。总之，只要我们掌握好“三方共享”这个总原则，具体方式则可以多种多样，可以在实践中不断试错、摸索。

前面，我们讨论过任命权的三方共享方案，现在我们又讨论了监察权的三方共享方案。把这两个改革子方案综合起来，我们可以把整个改革方案简称为“两权分解，三方共享” （两权指：任免权和监察权），或再进一步简称为：“两权共享”。显然，这个“两权共享”和西方的“三权分立”有着本质的区别，我想，它更适合中国的国情吧。