华盛顿：当心欧洲

6月25日公布的北约海牙峰会宣言（The Hague Summit Declaration）宣布：北约欧洲“盟国承诺到2035年每年将GDP的5%投资于核心国防需求以及国防和安全相关支出。”（下图 Youtube/Yahoo!/Responsible Statecraft）实际上几十年来，美国一直要求其欧洲的北约盟友加大国防投入。在拜登执政的2024年华盛顿北约峰会上，北约32个成员国中的23个成员国宣布其国防支出达标 - 占其GDP的2%。的确，唐纳德·川普在对欧洲的北约盟友的国防支出增长上扮演了一个重要角色。无论是在川普1.0还是现在的川普2.0政府，这位美国总统都对欧洲北约盟国的国防开支偏低提出了批评。川普总统的意见，显然对欧洲国防开支的增长起了作用。俄罗斯对乌克兰的侵略更对欧洲盟国敲响了警钟，证实了十多年来北约盟国一直关注俄罗斯对欧洲安全构成日益严重的威胁，以及川普要求欧洲北约盟国增加国防开支的正确性。北约欧洲盟国还警惕地注意到，华盛顿正减少对该地区的关注，而更多地将注意力集中到亚洲。正是多年来历届美国总统对北约欧洲盟国增加国防经费的要求、川普总统对北约欧洲盟国增加军费的强烈要求、以及俄罗斯对乌克兰的大打出手这些因素的叠加，共同推动了欧洲在2025年决定国防开支、采购和生产的稳步增长。北约海牙峰会宣言还表明，欧洲盟国在川普总统离任后，仍将继续保持军费增长。而川普的连任及其对北约欧洲盟国的咄咄逼人态度，进一步凸显了欧洲大陆增加其对美国的独立的必要性：欧洲人发现美国发生了根本性的变化，他们不再相信投资美国的领导地位能够确保他们的利益。

因此，欧洲增加国防支出对美国来说，是一把双面刃 - 积极正面的地方是由于欧洲大陆实力增强，华盛顿现在可以将更多的资源用于关注中国大陆，和俄罗斯，因为欧洲盟国的军力增加有助增强他们独立抗击俄罗斯武力恫吓的信心和力量。这就是为什么美国两党历任总统都力推欧洲增加国防支出的原因。与此同时，欧洲实力的增强意味着欧洲盟国不再驯服地跟随美国领导，完全由美国爸爸（北约秘书长吕特语）发号施令的时代结束。比如，当川普宣布8月15日要与普京在阿拉斯加会谈时，欧盟法、德、意、波兰和芬兰以及英国发表声明，要求任何有关俄乌战争的解决都必须有乌克兰的参与，而不能仅由美俄两国私相授受。当欧洲自身拥有了更多资源时，其屈从于华盛顿利益的压力将大大减小。它可能更倾向于购买自己制造的武器，从而减少对美制装备的采购，甚至与其在国际市场竞争。布鲁塞尔可能不会让华盛顿随心所欲地使用其在欧洲的军事基地对非洲、亚洲和中东地区开展军事行动。实际上，欧洲大陆已经在如何结束乌克兰战争上与华盛顿产生龃龉，并以从未有过的方式限制美国官员的行动。

显然，现有的跨大西洋联盟已难以为继。它不能按现在的方式继续下去，跨大西洋联盟必须进行改革。好在华盛顿和欧洲仍然拥有相同的价值观和许多共同利益，这将鼓励大西洋两岸的北约盟国继续合作。因此，跨大西洋联盟并不一定会失败，反倒有着继续存在的理由和条件。但宾夕法尼亚大学华盛顿分校执行董事沃兰德（Celeste A. Wallander）认为，美国不能视与欧洲盟国的合作结盟为理所当然，而是要根据不断变化的力量平衡去赢得与欧洲的伙伴关系。沃兰德撰文指出，鉴于华盛顿正面临自冷战结束以来从未有过的全球多条战线的挑战，美国需要团结欧洲盟友并利用其新获得的实力，帮助华盛顿应对多个地区的侵略者。逆水行舟，不进则退。沃兰德相信华盛顿在新的国际形势，要么建立一种尊重欧洲利益的新型跨大西洋关系，从而维系大西洋两岸的盟国关系和美国的霸主地位；要么将世界秩序拱手让给三个威权政府：北京、莫斯科和德黑兰。沃兰德这篇题为《Beware the Europe you wish for》的文章刊登在6月24日出版的《外交事务》网页。以下为该文章的主要内容。

美国的付出和收获 

20世纪70年代的冷战期间，欧洲北约成员国平均将其GDP的2%至3%用于国防。同期美国平均军费支出占其GDP的7%。自然，美军成为保卫欧洲的最强大军事力量，欧洲可靠的防御和对苏联任何攻击的威慑都依赖于华盛顿（下图 Brookings/Bundeswehr/Simple Flying）。这或许有些奇怪，因为苏联的侵略威胁的最直接受害者是欧洲，而非北美。但华盛顿愿意出头，因为美国全球安全与繁荣决定了它必须阻止莫斯科在已经占领东欧的情况下控制西欧。苏联的最终目标是击败美国，而控制西欧的经济和工业实力将增强莫斯科打击其真正敌人的能力：一个建立在民主、市场经济和全球贸易基础上的美国。换句话说，欧洲和美国的安全是不可分割的，是建立在一种共同的利益基础之上。

无论由谁提供这种集体利益，它都会惠及所有成员。因此，大多数成员更愿意搭便车，而没有动力去付出。但对于最强大的参与者，即在确保集体利益安全方面拥有巨大利益的成员国来说，贡献最大份额是完全合理的。在经历了两次世界大战和全球经济衰退的灾难之后，美国是世界上唯一拥有资源真正确保欧洲免遭苏联占领的国家，而且它确实做到了。所以尽管联盟内部因为各成员国不平衡的国防开支产生摩擦，美国为集体安全提供了最大的国防支出并成为联盟无可争议的领袖，这符合华盛顿自身的利益。

作为欧洲的保护者，美国获得的不仅仅是稳定的世界秩序，还获得了大量的军事、政治、经济和外交优势。美国获得的优势中，一些是通过谈判获得的，另一些则是联盟结构和流程的自然发展，还有一些优势源于各个盟友一对一支持华盛顿的决心。这些都对美国有利：美国在欧洲各地设立了30多个军事基地。这些基地的法律地位由双边协议确定，这些协议规定了美军如何、何时以及是否可以从基地本身以及允许进入基地的空域和水道开展行动。这些协议被称为“进入、驻扎和飞越协议”（ABO）。通常，这些协议的条款相当慷慨，允许美国不仅使用这些基地保卫欧洲，还可用于支持美国在全球的利益。例如，1973年，葡萄牙冒着阿拉伯国家经济报复的风险，允许美国在赎罪日战争期间使用其位于亚速尔群岛的空军基地为以色列提供补给。2001年，多个欧洲盟友允许华盛顿使用其基地在阿富汗开展行动，并允许其军用飞机飞越欧洲领空。一些反对2003年美国发动伊拉克战争的北约盟国，但这些国家却允许华盛顿使用其位于欧洲的基地进行攻打伊拉克的行动，或者至少允许美国军用飞机飞越其领土执行打击伊拉克的行动。法国拒绝这样做，因此被一些成员国批评为导致北约分裂。这正是美国在75年的领导地位中建立起来的霸权优势的本质：北约盟国即使持不同意见，通常也会支持美国的优先事项，以维护美国的领导地位。

美国在北约的霸权优势至今仍在延续。华盛顿2024年依赖于驻扎在希腊、意大利、西班牙和英国的美国军用飞机和舰艇，执行保卫以色列免受伊朗空袭的计划。欧洲的军事基地和飞越权利使美国能够摧毁胡塞武装在也门运营的打击和指挥设施。欧洲基地也为美国在非洲之角的反恐行动提供支持。这些基地甚至有助于美国保护自身安全。例如，要到达北大西洋，俄罗斯潜艇必须首先从北冰洋上的一个海空军基地出发，穿越一个名为“GIUK 缺口”（格陵兰岛、冰岛和英国的缩写）的咽喉要道。如果它们成功避开那里的侦察，就可以沿着美国海岸线悄无声息地移动，随时准备在毫无预警的情况下向数百个美国目标发射核武器。这样的袭击将极难防御。五角大楼通常能够通过“GIUK缺口”追踪这些潜艇，美军能够这样做是因为大量部署在欧洲的美国海空军力量。丹麦、冰岛、挪威和英国等盟国的巡逻队也协助华盛顿完成这项任务。

欧洲盟军中意美国装备 

军事基地仅是美国从北约的领导地位中的众多获益之一。北约的正常运转，要求成员国必须使用类似的武器系统来联合巡逻和执行任务。尽管北约国家可以自由购买任何符合北约互操作性和能力要求的系统，但成员国经常购买美国制造的系统：欧洲部队使用美国系统与美军并肩作战时效率更高。例如，在“GIUK缺口”的挪威和美国北约巡逻队使用相同的系统、尤其是波音P-8“海神”巡逻机，进行训练，以便无缝协调复杂的联合军事行动。波兰和波罗的海国家优先采购高机动性火箭炮系统（HIMARS），因为当这些国家的部队和美国部队需要相互交接巡逻任务以确保对北约东部前线进行全天候覆盖时，使用相同的设备可以使整个过程相对顺畅（下图 Simple Flying/defense-industry eu/Newsweek）。如果美军士兵使用相同的武器系统，波兰政府更有可能让美军士兵每天与波兰士兵一起巡逻和训练。毕竟，如果并肩作战的部队使用相同的技术，美国领导人将更有信心，相信他们的士兵能够高效且安全地作战。通过为欧洲军队配备美国武器，东欧的北约盟友可以鼓励华盛顿继续在该地区驻军。

美国国防工业基础的可靠性以及五角大楼长期合同的规模，为使用美国武器提供了额外的激励。尽管美国的对外军售体系效率低下，合同敲定过程长达数年，而且价格经常在最后一刻上涨。但欧洲国家仍然中意美国军事装备，部分原因是美国国防承包商通常能够提供数十年的维护、零部件和升级服务。这种可靠性也是欧洲国家无视价格高昂、工期漫长而选择第五代F-35战机的原因之一。

欧洲的采购有助于美国维持强大的国防工业基础。根据国际战略研究所的数据，从2022年到2024年，欧洲国家购买了价值610亿美元的美国国防系统，占其所有国防合同采购总额的34%。仅F-35战机一项就为美国国防公司带来了数十亿美元的价值。而且这些交易的数量和规模都在不断增长：自2020年以来，欧洲北约盟国的武器进口数量增加了一倍多，从美国购买的比例也从54%上升到64%。美国军事承包商不仅向欧洲盟国出口更多武器，而且还在欧洲大陆国防开支中获得更大份额。诚然，华盛顿的国防支出比欧洲更多。但美国长期以来一直从这种主导地位中获益。

此消彼长的美欧影响力 

随着欧洲国防开支的增长，美欧双方的军费支出的差距正在缩小。2024年，欧洲成员国的国防支出平均占其GDP的2.2%，而美国略低于3.4%。但当占全球GDP14.8%的北约欧洲盟国（欧盟、挪威和英国）将绝大部分国防开支用于欧洲大陆时，占全球GDP17.5%的美国却需将其军事力量遍布全球。欧洲国防开支的增长始于2014年俄罗斯首次入侵乌克兰之后。受莫斯科袭击的冲击以及美国日益增长的压力，几乎所有北约国家都开始加大国防支出，而与此同时，美国的国防支出却出现了下滑。欧洲也开始增加在购买和维护军事装备上的支出。例如，仅在2024年，美国除外的北约成员国的装备支出就增加了37%，而美国的装备支出则增长了15%。欧洲准备在未来几年走得更远 - 欧盟正在改革采购和总体军事支出，以扩大国防工业生产。欧盟最近修改了严格的赤字支出限制，允许成员国在年度预算之外额外增加各种GDP的1.5%以上用于国防预算。这样一来，到2030年时它们的国防支出将比目前的拨款增加7000多亿美元。欧盟还提议拨出1635亿美元的资金池，用于采购军用物资的长期低息贷款（下图 The Guardian/UNITED24/European Commission）。

欧盟成员国比利时、意大利和西班牙均已宣布将在2025年实现北约2%的目标。最引人注目的是，长期以来极力反对国防和赤字支出的德国修改了宪法，以便为军事目的举债。由总理默茨领导的德国新政府已表示计划至少在2030年之前扩大国防采购。如果所有这些趋势持续下去，欧洲的地区国防支出不仅将赶上美国，甚至可能超过美国。

欧洲大陆也已采取措施确保这些新资金不被浪费。欧盟正在采用新规则来规范规划和采购，其中包括一项2023年条款，旨在激励和促进联合国防采购和生产。这一变化促使德国、荷兰、罗马尼亚、西班牙和瑞典去年签署了一份价值56亿美元的爱国者导弹采购合同。欧洲国家不仅在资金上加大投入，还在领导力方面不断提升。例如，自2017年以来，北约已组建了九个战斗群，每个战斗群对应其九个前线国家。北约并未指望华盛顿承担重担，而是对这些战斗群采取了分布式领导的方式；在芬兰，瑞典是领导者，在爱沙尼亚，英国是领导者，德国在立陶宛领导，西班牙在斯洛伐克领导，法国在罗马尼亚领导，意大利在保加利亚领导，匈牙利也领导了自己的战斗群，加拿大在拉脱维亚领导。只有在波兰，美国才是领导者。这些事实表明，美国在北约欧洲盟国中的影响在减小。

当然，华盛顿在所有这些国家的防务中仍然发挥着至关重要的作用。即便欧洲军队的规模和全球影响力难以匹敌美军，他们在北约联盟内的实力如今的确是大大接近美国。随着芬兰和瑞典加入北约，欧洲大陆的军事力量更加强大，足以更好地应对来自中国大陆和俄罗斯在北极地区的挑战。为了应对俄罗斯利用黑海作为打击乌克兰的平台，北约的欧洲成员国正在发展新的海岸防御力量和自动驾驶车辆。欧洲国防公司在无人驾驶车辆研发方面处于领先地位，欧洲大陆也不再依赖美国的侦察机。欧洲对俄罗斯的回应，减轻了华盛顿在集体防御方面所承受的沉重负担，也降低了美国在欧洲的能见度和领导力。

买家的悔恨 

对美国来说，欧洲崛起的好处显而易见。北京是美国安全面临的主要挑战，因此美国官员希望优先应对北京而非莫斯科（下图 China US Focus）。现在，欧洲盟国的强大让美国可以全力以赴了。但美国人或许会发现，他们试图让欧洲采取更多行动的努力矫枉过正了。例如，随着华盛顿撤出欧洲大陆，欧洲似乎已开始减少从美国国防制造商购买的商品。欧盟规定从其新设立的1635亿美元国防采购贷款池中获得资金的国家，必须将这笔资金用于采购欧洲国防公司的商品。如果美国国防公司的产品在欧洲生产，那么可向这些公司采购，条件是这些美国在欧洲的公司必须雇用欧洲工人并缴纳欧洲税。但这也存在潜在的问题：美国公司一直在全球寻找弹药引信和炸药的来源，其中许多欧洲公司都能找到。但如果新的关税规则将这些产品标记为欧洲进口产品，即使它们最终是由美国公司在欧洲大陆生产的，那这些产品进口到美国时也会被课以高额关税。

欧洲新获得的自主权也为华盛顿带来了战略困境。例如，美国希望迅速结束乌克兰战争，因此主张通过逐步的和平谈判解除对俄罗斯的制裁。但欧洲却支持基辅继续抗俄，除非与莫斯科达成可以接受的解决方案。这要放在过去难以想象，因为欧洲无论如何都会顺从华盛顿的计划，以免失去美国的支持。现在欧洲大陆宣布，在乌克兰准备好解决问题之前，不会解除制裁，包括冻结的俄罗斯资产（下图 Reddit/Reuters）。美国盟友在2022年冻结3300亿美元俄罗斯资产，以阻止莫斯科获得用于其乌克兰战争的资金，欧洲持有其中的三分之二。即使川普表示愿意解决俄罗斯被冻结资产问题，没有欧洲国家的同意，俄罗斯资产难以解冻。欧洲也是SWIFT的所在地，该支付机制阻止俄罗斯银行进入全球金融体系。欧洲还对俄罗斯航运和俄罗斯获取军民两用技术产品的渠道实施了严厉制裁，美国对此无能为力。

美国对俄政策的其他部分也依赖于欧洲的默许。例如，与美国不同，绝大多数欧洲国家不会同意俄罗斯有权决定乌克兰是否能够加入北约。欧洲国家尤其对普京之前关于北约东扩的言论感到不安 - 与基辅达成的和平协议也应该重新审视北约前几轮的扩张进程。

如果任由跨大西洋共同目标的意识持续受到侵蚀，欧洲最终可能会影响华盛顿希望在世界其他地区达成的目标。例如，如果美国决定对伊朗核设施发动大规模军事行动，它将希望使用其在欧洲的军事基地。这些欧洲国家的政府可能不配合华盛顿的行动而拒绝美国的请求，因为他们同意华盛顿使用在欧洲的军事基地的请求将引发整个欧洲大陆的大规模抗议。届时，华盛顿要么不得不从遥远的美国境内基地发动攻势，要么从其在中东的合作伙伴基地发动攻势，而这些基地比欧洲的基地更耗时耗财，或更容易被伊朗袭击。

只要北约保持强大，美国或许就能继续利用其在欧洲的军事基地进行自卫。但欧洲国家可能不再相信华盛顿会在必要时保卫它们。因此，欧洲领导人正在认真讨论欧洲大陆是否应该拥有自己可靠的核威慑力量。法国和英国都拥有核武器，但目前它们都不如美国拥有那么多的核弹头和种类繁多的运载工具，也不如美国拥有那样的战略纵深。美国声称，它无意从欧洲撤出核保护伞，也无意无视北约条约第五条，该条规定，对北约一个成员国的攻击就是对所有成员国的攻击。但华盛顿的北约政策，尤其是川普2.0政府的政策似乎每天都在变化，欧洲没有时间观望美国是否会真正履行承诺。

俄罗斯重启 

2024年当美国选民目睹了川普1.0政府欺凌美国盟友、考虑退出北约以及拉拢俄罗斯后，他们仍然投票支持他（下图 Instagram/Reddit/Pew Research Center）。这促使欧洲大陆认真思考，到底谁是美国政坛的昙花一现，拜登总统的一任，还是川普总统的再次执政。在川普1.0任期内，他的顾问和内阁成员支持跨大西洋关系，并抑制了他的一些最糟糕的冲动。但现在川普2.0的政府成员不但与川普一样对欧洲抱有一种根深蒂固的敌意，而且还对川普更加驯服。今年2月，国防部长赫格塞斯在布鲁塞尔对欧洲官员表示，美国将不再容忍一种鼓励欧洲国家对华盛顿依赖的不平衡关系。同月，副总统万斯在慕尼黑发表演讲时表示，欧洲国家面临的最大威胁并非来自俄罗斯或中国大陆，而是美国的这些欧洲盟国内部。与此同时，国务卿卢比奥告诉记者，华盛顿拥有与俄罗斯合作的“绝佳机会”。

欧洲外交关系委员会在川普去年11月胜选后不久对1.8万名欧洲人进行了一项民意调查，结果显示超过半数的受访者认为美国仅仅是一个“必要的伙伴”，而非“盟友”，只有22%的人愿意使用“盟友”一词。这与18个月前欧洲外交关系委员会的类似调查形成鲜明对比，那时超过半数认为美国是盟友。欧洲官员如今在谈论与美国的关系时，用了一个他们专门用来形容与中国大陆关系的词：“降低风险”。过去十年，欧洲国家对北京在关键国家基础设施上的投资设置了障碍，原因是华盛顿的要求和支持，因此这样做是必要的，可以降低北京可能对其政治体系和经济施加影响的风险。如今，情况发生了逆转：欧洲国家正在考虑加强与中国大陆的贸易，以减轻其对美国贸易的脆弱性。在川普突然对几乎所有欧洲大陆出口产品征收巨额关税后，欧洲国家对加强与北京的贸易关系尤感兴趣。

或许，2028年时美国能够选出一位更传统的领导人取代川普来减缓欧洲疏离华盛顿的速度。但即使川普之后接替他的是一连串坚定的跨大西洋主义总统，美欧关系也可能永远无法恢复到以前的状态。欧洲疏离华盛顿不仅是因为川普，还因为欧洲的实力有所提升，其优先事项与美国不同，而且美国人一再让欧洲人怀疑美国盟友的可信度。当然这并不意味着美国和欧洲即将走向分裂。对欧洲来说，中国仍然构成威胁。俄罗斯仍然对美国构成威胁，美国及欧洲盟国需要彼此应对一个充满挑战的北京、一个充满破坏性的莫斯科、一个危险的德黑兰和一个难以预测的平壤。

但是，华盛顿必须重新调整其对欧洲的方针以修复关系。这意味着首先要接受世界如今的多极化，而欧洲大陆是其中一级。关键在于回归国防外交的基本原则：包容强权，承认利益，并允许互利互惠的妥协。八十年来，几代美国官员已经习惯了欧洲对美国优先事项的让步。现在，他们必须更擅长交易和妥协。随着华盛顿考虑减少在欧洲的军事部署，它将需要投入更多资金来争夺欧洲大陆的国防合同。美国可能不得不听取欧洲的意见，在非洲大陆对中国影响力的警惕与对中国贸易、投资和技术的需求之间取得平衡 - 正如美国关注其中东伙伴的需求一样，这些伙伴出于经济需要正在与中国发展紧密联系。美国还必须承认，拥有美国军事基地的北约盟友可能对华盛顿如何防止伊朗核扩散持有强烈的看法。美国当然必须承认，欧盟是一支强大的经济力量，对北约的成功至关重要。

如果美国能够维持与欧洲的伙伴关系，它将在多极世界中拥有中国或俄罗斯所不具备的优势。北京和莫斯科都没有一个拥有如此经济实力、外交实力和全球影响力的联盟。它们无法拥有北约那样的实力。欧洲或许让美国人头疼，但它一直如此；华盛顿长期以来一直希望欧洲大陆能给予美国关注其他问题的自由，这是有原因的。

美国官员现在必须做出选择。他们可以抛弃欧洲，独自面对一个更加危险、资源匮乏的世界。或者，他们可以建立一种新的、更加包容的跨大西洋关系。鉴于形势已然发生改变，他们在尝试后者时将面临障碍。

* 本文作者塞莱斯特·A·沃兰德（Celeste A. Wallander）现为宾夕法尼亚大学华盛顿分校的执行董事，同时担任新美国安全中心（Center for a New American Security）兼职高级研究员。她曾在拜登政府时期任国防部负责国际安全事务的助理部长（2022-2025），负责监督美国对乌克兰的军事援助。

参考资料 

Wallander, C. A. (2025). Beware the Europe you wish for. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/europe/beware-europe-you-wish-wallander