IMF前途多舛？

续上《没有美国警长的世界》

川普政府拒绝多边主义的另一个主要受害者可能是国际货币基金组织(IMF)，但它面临的挑战与世界银行不同（下图 FasterCapital/GZERO）。作为一个汇集储备并以协调的方式管理经济危机的平台，国际货币基金组织几十年来一直在美国的政策主导下运营。IMF体系在20世纪后期占据世界主导地位，以至于到冷战结束时，一个没有美国的国际货币和金融秩序几乎是不可想象的。斗转星移，如今的世界面貌已与1990年代大相径庭，包括美国在内的世界各国都发生了变化。

由于国际货币基金组织利用其他国家的缴款和贡献来维护美国的利益，川普政府似乎不太可能退出。如2023年，美国就从国际货币基金组织获得的未实现收益（即美国在该基金组织持有的股票价值的增加）高达4.07亿美元。但该基金对其他国家的重要性已大大降低。如果川普政府决定减少美国对国际货币基金组织的缴款，同时加强对国际货币基金组织的控制，其他成员国可能选择退出或转向 - 创建和扩展一些新兴的替代结构，发挥与国际货币基金组织许多相同的功能。

避开IMF成为可能，因为许多国家现在拥有大量外汇储备，这些储备可以抵御外部冲击，并在本国银行面临压力时提供外汇。截至2018年底，全球外汇储备总额较30年前增长了10倍；其中三分之二由新兴市场和发展中国家持有。此外，在积累这些储备的过程中，许多国家对美元的依赖程度正在降低。由于各国寻求澳元、加元、人民币、韩元、新加坡元和北欧货币等易于交易的货币的收益，美元在外汇储备中所占比例已从1999年的约71%下降到2024年的57%（下图 New York Times/CryptoRank）。如果川普政府执行经济学家米兰（Stephen Miran）在就任总统高级顾问前不久撰写的一份贸易政策文件（该文件似乎支持强制外国投资者将其持有的五年期和十年期美国国债转换为低利率的百年期债券），或者执行前白宫顾问莱特希泽（Robert Lighthizer）提出的美国对外国购买美国国债征税的建议，那么美元贬值的趋势可能会迅速加速。一个对美元和IMF的依赖程度降低的世界，一个奉行单边主义的美国影响力将会减弱的世界。

应对IMF（国际货币基金组织）弱化的第二道防线是越来越多地使用货币互换协议。信用合作社（CSA）是指在发生危机时直接向其他国家的央行寻求援助。截至2024年，中国大陆央行已签署40份双边互换协议，其中31份已生效，总价值约为5860亿美元。巴西于2008年与阿根廷签署了价值18亿美元的互换协议，2013年与中国大陆签署了价值300亿美元的互换协议。印度已与25个以上国家签署了信用合作社（CSA），在大多数情况下优先考虑与其存在经常账户赤字的国家。信用合作社通常是国家间更广泛协议的先兆。自2009年启动以来，中国大陆与阿根廷的互换额度促进了中国大陆对阿根廷战略基础设施的投资。

同样重要的是，区域机构的出现，它们复制了IMF的许多危机援助作用。拉丁美洲储备基金（FLAR）于20世纪80年代发展起来，为该地区面临国际收支危机的国家提供资金支持。同样，在2000年东亚金融危机之后，东南亚国家联盟成员国与中国大陆、日本和韩国共同创建了一项多边货币互换安排，即“清迈倡议”，随后这些国家又对其进行了强化。十年后，在欧元区危机期间，欧洲国家建立了自己的区域安排，即欧洲稳定机制。2014年，金砖国家建立了应急储备安排，在危机中提供资金支持或提供预防性贷款以避免危机。2025年，非洲开发银行宣布成立非洲金融稳定机制，为陷入危机的国家提供优惠再融资 - 以优惠条件获得资本。这些安排大多与国际货币基金组织有某种联系，但每个安排本身也发挥着实质性的区域治理作用。

为川普退群未雨绸缪 

除了维护支撑经济秩序的机构外，各国还可以通过重塑多边政治论坛来应对霸权的霸道欺凌。几十年来，美国利用包括七国集团（G7）以及21世纪的二十国集团（G20）在内的各种组织，将各国领导人聚集在一起，共同制定应对全球问题的集体方案。七国集团诞生于20世纪70年代，当时法国、英国、美国、西德以及随后的加拿大、日本的领导人以及欧盟机构代表齐聚一堂，共同应对新的经济冲击（下图 G7 information）。更广泛的二十国集团成立于1999年，并在遏制2008年金融危机、协调全球应对措施以及指导各多边组织采取行动应对经济影响方面发挥了关键作用。总体而言，七国集团和二十国集团在促进相互理解和合作解决方案方面发挥了关键作用。

但川普上任后，史无前例地拒绝与其他七国集团领导人在峰会结束时发表传统的联合公报。重返白宫后，他还与其他七国集团成员国公然唱反调，宣布希望将因侵略乌克兰而受到西方广泛制裁的俄罗斯重新纳入该组织。俄罗斯曾于1998年至2014年参加过七国集团会议，但在2014年吞并克里米亚后被七国集团成员国取消邀请。川普对二十国集团也同样持批评态度，拒绝派美国代表参加2025年2月在约翰内斯堡举行的二十国集团外交和财政部长会议，理由是川普政府对南非的敌意以及不愿“纵容反美主义”的意愿。随着美国政府日益缺席国际组织会议，其他国家现在有必要加紧重塑这些组织，包括计划美国不愿出席的会议。实际上，七国集团已经有类似先例，如1985年五个核心成员国签署《广场协议》，旨在降低美元对其他主要货币的汇率。同样，二十国集团也定期邀请特定的嘉宾国与会。如果美国退出或试图阻碍这些论坛的发展，这种灵活性将为没有美国的国际组织/会议做好准备。

为了有效运作，新的组织需要吸纳拥有强大经济和/或军事实力的国家，例如巴西、加拿大、中国大陆、法国、德国、印度、意大利、日本、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其和英国。成员国还必须对现有的多边组织做出坚定承诺，而这些组织必须将俄罗斯和现任美国政府排除在外。当然，具体的成员资格需要仔细考量。尤其对于视中国大陆为对手的国家而言，中国大陆的加入将使其陷入两难境地。

正如许多国家所见，中美之间日益激烈的竞争不仅在于争夺市场和技术的控制权，也在于谁能掌控游戏规则。美国凭借其在多边机构中的地位，对国际规则和规范享有巨大的影响力。毕竟，这些机构是它在二战后与日本、英国和欧洲等忠诚的“小伙伴”共同创建的。相比之下，中国大陆则不得不通过双边外交以及建立自己的多边机构，如亚洲基础设施投资银行，来在其他地区建立影响力。但川普政府如今正在放弃其对多边体系的影响力，转而倾向于逐一处理各国事务，以便各个击破。此举将中国大陆推到了风口浪尖，而北京似乎已做好充分准备。中国大陆悄然提升了其在多边机构中的地位，成为国际货币基金组织和世界银行的第三大股东。在美国对世界卫生组织和世界贸易组织表现出敌意之际，中国大陆抓住机会公开支持这两个组织（下图 The Atlantic/WTO）。与所有强国一样，中国大陆也追求自身国家利益，并将参与多边机构视为长期维护这些利益的最佳途径。对其他国家而言，这种自身利益与多边主义的契合 - 此前曾是美国霸权的显著特征 - 对于维持国际合作至关重要。当然，这也引发了一个问题：中国大陆是否会反过来成为霸权？答案将取决于其他国家如何积极地推动并落实自身的合作诉求。

无论具体成员是谁，新组织都需要迅速召集会议。美国将于2025年12月接任二十国集团（G20）的领导地位，其他成员国不能想当然地认为该组织将继续像过去一样运作。或许，原G20中任职时间最长的成员国 - 法国、德国和英国政府 - 可以考虑在随后的几个月里召集部分欧盟成员国、英国以及部分“金砖国家+”成员国，为未来可能出现的进一步转变奠定基础。

新秩序可期 

随着川普政府断然拒绝多边规则、规范和机构，那个由美国领导层塑造的战后秩序正在消失。但其他国家不必袖手旁观 - 欧洲国家、日本以及美国的其他主要盟友，以及潜在的新联盟伙伴，可以挺身而出，取代美国在现有机构中的角色，例如国际开发协会和世界银行。当这些机构从根本上被削弱时，他们可以找到其他方式来履行类似职能。他们还可以建立愿意持续合作并支持集体危机管理的新联盟，从而形成现在可能出现的九国集团或十二国集团。

此次剧变催生的制度秩序将不同于二战后美国主导的、已实施八十多年的制度。新的严重风险将层出不穷，但继续支持全球机构和多边主义的广大国家 - 这个群体可能涵盖欧洲、亚洲大部分地区、拉丁美洲和中东 - 将占全球GDP的很大一部分，并拥有强大的军事实力作为后盾。通过重建或重塑这些至关重要的机构，它们能够极大地维护稳定、应对全球问题并保护其成员国免受危机的影响。如果不这样做，许多国家虽竭尽全力在这个更危险的世界中维护本国的短期利益，却发现自己比以往任何时候都缺乏筹码去影响事物的演变。

* 本文作者武滋（Ngaire Woods）现任职英国牛津大学，担任全球经济治理教授兼布拉瓦尼克政府学院院长（Dean of the Blavatnik School of Government）。

参考资料 

Woods, N.（2025）.  Order without America. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/donald-trump-order-without-america-ngaire-woods