经济治国之道

美元作为世界主要交易货币，加上美国金融机构和网络的中心地位，使华盛顿拥有碾压对手的金融能力。自 9/11 以来，美国越来越多地凭借手中无与伦比的能力，不断扩大针对个人、政府和非国家行为者的金融制裁规模和范围，以达到政策目的（下图 G/E）。

除金融制裁外，华盛顿还开始频繁使用技术出口管制作为制裁工具（下图 The Cradle）。

在过去二十年里，美国建立了经济执法力量，却忽视了如何最好地利用它。川普在竞选中和胜选后反复提出要使用关税来对付那些“占美国便宜”的国家。他发誓要“尽可能少地”使用金融制裁，因为担心它们会扼杀美元作为世界货币的地位。但川普在制裁问题上的表态可能会在他的2.0任期中引发分歧 – 包括卢比奥参议员在内的许多政府要职提名人，都是制裁的支持者。这些主张美国政府实施积极和富侵略性政策的强硬派，肯定想把美国经济治国方略的这一主要武器对准他们的敌人。但川普1.0政府的财政部长史蒂芬·姆努钦一类人，则担心过度使用制裁最终会损害美元的地位和美国经济。

目前，美国政府负责“经济安全状态”的有财政部外国资产控制办公室和商务部工业和安全局。但不同部门有时很难协调工作，在收集信息或制定长期战略方面也遇到了出乎意料的困难。由于不同部门难以组合协调，川普2.0伊始这些问题将变得更糟。鉴于制裁和出口管制是美国武器库中最强大的武器之一，川普政府可能需要一个像五角大楼那样的机构来管理，给国家经济安全带来更多的连贯性和规划性。

川普在竞选时保证要将公务员边缘化 – 政治任命专业官员。可以预料，川普2.0政府的经济安全政策即将成为一个战场 - 对华鹰派、关税斗士、华尔街人士和比特币兄弟们竞相影响总统。新政府极有可能在极不相容的政策之间难以预测地摇摆不定：用关税取代制裁和出口管制，大规模实施制裁（甚至可能针对盟友），保护金融机构和加密货币免受美国监管权力的影响。以冲动和善变著称的川普总统，届时无论做出什么样的决策，都将对华盛顿监控大量金融数据并阻止资金和技术落入竞争对手手中的能力产生影响。这在短期内会造成混乱，从长远来看会削弱美国的权力，因为其他国家会尽可能避开美国经济体系，使自己免受混乱的影响。

以上是约翰霍普金斯大学SNF Agora 国际事务教授法雷尔（Henry Farrell）近日在《外交事务》发表文章，讲评两本新书：《美元与主权》（Dollars and Dominion）和《瓶颈》（Chokepoints）的简介。这两书讲述了华盛顿如何掌握经济胁迫的艺术，并思考这种艺术在未来可能如何发展。在《美元与主权》（Dollars and Dominion）一书中，由商业记者转行成为历史学家的作者布里奇斯 (Mary Bridges) 阐述了美国金融帝国百年前的开端。在《瓶颈》（Chokepoints）一书中，曾在财政部和国务院工作的菲什曼 (Edward Fishman) 赞扬了过去二十年来建立起这种统治地位的“制裁技术官僚”。鉴于川普将技术官僚的专业知识视为“深层政府”的桎梏，布里奇斯在《美元与主权》一书中的论述在可能会更具现实意义，因为它更贴近川普的美国经济实力观。以下为法雷尔题为《The Rise and fall of exconomic statecraft》的书评主要内容。

美国的烦恼

自 9/11 以来，民主党和共和党政府利用美元的普遍性，将金融制裁变成了万能武器。国际银行需要进入由美国监管机构控制的美元清算系统，才能相互转移资金。这迫使银行，即使是那些总部位于海外的银行，也要遵守美国的金融制裁和报告要求。于是，当川普政府2020年因侵犯人权而对亲北京的香港行政长官林郑月娥实施制裁时，甚至连中国银行都拒绝与她做生意（下图 Bitcoin.com）。她不得不在家中存放大量现金来支付账单；

2024年，当拜登政府因以色列极端定居者袭击或剥夺巴勒斯坦人财产而对其实施制裁时，以色列银行只能切断与他们的联系，虽然以色列极右翼财政部长对美国人的行动感到震惊和愤怒（下图 MEM）。美国制裁的力量对盟友和对手都同样有效。

除金融制裁外，美国还有别的经济胁迫手段。如川普1.0任期内，官员们将出口管制（防止美国技术落入敌军手中的措施）变成了替代制裁，将美国的影响范围扩大到全球供应链中，这是另一种损害对手经济的方式。接替川普1.0政府的拜登政府使用同样的出口管制机制来限制中国大陆和俄罗斯获得某些半导体。但由于供应链模糊，难以控制，出口管制的效果不如美国官员所希望的那样有效。尽管如此，出口管制和其他经济胁迫措施在美国联邦政府内部催生了一个日益壮大但混乱的经济安全状态，各部门间缺乏协调导致政出多门，没有连贯性。

政府官员几乎没有关于何时使用特定经济武器的指导方针，也没有办法确保它们不会相互干扰。由于滥用，制裁、出口管制和其他经济工具已经失去了一些效力。华盛顿曾经提倡经济相互依存的全球化，但现在却公开将金融和经济联系武器化。更令人担忧的是，在一个技术日新月异的世界里，美国的经济主导地位并非理所当然。美国不能在所有的经济领域里都占主导地位，譬如清洁能源技术、稀土的领先者是中国大陆。因此，美国在人工智能领域的优势可能无法弥补在清洁能源技术竞赛中落败的损失，而人工智能服务器中心和日常电子产品将依赖这些技术。

制裁的力量

菲什曼（Fishman）的《瓶颈》这本书赞扬政府技术官僚，因为正是这些官员建立了华盛顿的强制（制裁）力量。 9/11事件让美国发现了经济全球化造成的安全漏洞 - 恐怖分子和其他恶意行为者可以在互联网上组织起来，跨境收发资金而不被追踪。9/11之后的二十年里，共和党和民主党历届政府通过控制构成全球金融体系的网络中的瓶颈，重新确立了对世界的影响力。例如，通过银行通信平台 SWIFT，美国官员可以看到全球跨境资金的流向 - 谁在向谁汇款（下图 insightsias）。

川普1.0政府上台后扩大了出口管制的范围，实施了外国直接产品规则 - 美国政府不仅可以阻止美国产品的销售，还可以阻止许多使用美国设备、技术和专有技术制造的产品，包括精密半导体。该规则从最初针对中国华为公司，然后用于管制向俄罗斯销售各种商品，直至现在阻止某些高端半导体出口到中国大陆（下图 NIKKEIAsia）。

菲什曼在《瓶颈》中称，这些提倡使用制裁技术手段的政府官僚的远见卓识为美国及其盟友领导的一种新世界秩序制定了“蓝图”。菲什曼发现，美国的金融和技术主导地位使“鲜为人知的美国和欧洲官僚”能够重组“世界大国之间的关系”。现在美国及其盟友面临的挑战是如何明智地管理这些瓶颈，利用经济战来维持这一秩序，否则过犹不及，可能引发战争。但是，《瓶颈》中提及的措施可能难以作为包括川普2.0在内的未来美国政府全球治理的处方。毕竟川普的第一届政府相当混乱，并很可能就是未来世界运行的原型 - 全球政治将像川普那样难以预测。而川普2.0政府的内部混乱，将加剧外部世界的混乱，因为企业和政府都在试图应对不可预测的超级大国（美国）。

计划没有变化快

布里奇斯（Bridges）的《美元与主权》一书认为，（通过政府官僚实行）精英统治战略只是故事的一半 （下图 Yale JSGA）。

她指出，除制定这些体系和计划的美国政府官员外，我们还必须关注受这些计划影响的企业和外国人的战略。布里奇斯回顾了美元主导地位形成的随机过程。20世纪初，美国担心其企业使用由英国主导的现有金融体系。政客和企业担心外国银行会与竞争对手分享敏感信息，这一担忧导致了美国第一家跨国银行 - 国际银行公司的成立。她发现，建立国际银行公司的努力并非源于连贯的战略，而是一种临时构建。商界领袖和银行家组建了一个松散的基础设施，允许美国殖民地和属地在交易中使用美元而不是英镑。国际银行公司是由对美国的一些私人公司资助。国际银行公司行事笨拙、管理混乱、及其自我 – 最关心的是帮助自己而不是帮助山姆大叔。布里奇斯说，正是这群“困惑的美国银行家”在肥己的过程中“顺带”帮助巩固了美国的全球金融实力，将不起眼的金融工具变成了美元兑换的基础设施（下图 Medium）。

在布里奇斯看来，当今时代也是一个不断变化的时代，一个帝国正在衰落，另一个帝国则在寻求扩张。正如美国在20世纪初对英国对全球金融的掌控心怀不满一样，中国如今也对美国的权力心怀不满，并试图建立自己的替代体系。随着加密货币和央行数字货币等新技术的出现，金融的本质正在发生变化（下图 jaro education/IMF）。美国可能会失去其技术领先地位，也许是因为在清洁能源竞赛中落败。中国领导人习近平正在加倍投入先进电池等物理技术，押注创造丰富而安全的能源的能力。

习近平的做法可能会赢得外国政府的支持。美国利用瓶颈来减缓对手的进步，而中国则在清洁能源技术方面取得进展，并可以廉价出售给其他国家。然而，中国试图重新调整世界经济的方向，有时就像一个世纪前的美国一样笨拙。中国的“一带一路”倡议与其说是一项有组织的称霸世界的计划，倒不如说是一台将合同发给关系良好的建筑公司的机器。如果这有助于建立具有中国特色的世界经济，那也只是偶然。

布里奇斯的书揭示了一个混乱而不可预测的世界，在这个世界中，其他国家和看似微不足道的参与者可以破坏帝国规划者的宏伟计划。美国的经济胁迫不仅依赖于美元的主导地位或对半导体的控制，还依赖于一个庞大的相互关联的银行、商业和法律体系，而这个体系正变得越来越复杂。随着企业和对手找到绕过美国控制的咽喉点的方法，以及中国等对手建立自己的咽喉点，政府技术官僚们偏爱的制裁工具变得越来越没用。寡头、军火商和恐怖分子通过加密货币逃避制裁。 2023年，通过与美元挂钩的加密货币稳定币Tether流动的资金几乎与通过 Visa卡流动的资金一样多，为美国政府基本上无法触及的影子经济提供了动力。

华盛顿开始感到自己的权力在减弱，因为出口管制的实施远较拜登政府希望的要复杂得多。没有一个与SWIFT相当的机构可以为美国官员提供供应链数据，同时美国半导体企业则愿意走到政府允许的极限，以让它们尽可能多的产品进入中国大陆市场。在拜登任期即将结束之际，美国官员开始恢复金融制裁手段，因为他们发现对供应链复杂的产品实施出口管制太过困难，处理起来很棘手。不过，川普本人非但没有技术官僚倾向，而且视其为“深层政府”的一部分。

政府职业官僚及美国经济

川普1.0政府的经济安全政策回忆起来有点疯狂，充满了代表金融和华尔街利益的对华温和派（代表人物为财长姆努钦）与对华鹰派（代表人物国安顾问约翰·博尔顿）和关税狂热分子（代表人物贸易代表罗伯特·莱特希泽）之间的明争暗斗。政府应推行稳重、抑或是激进的外交和贸易政策，取决于谁更接近川普总统并和他说上话，以及谁更熟练掌握官僚间争风吃醋尔虞我诈的暗黑艺术。不过，在表面乱像之下，川普1.0政府的深层运作方式与前几届共和党政府大同小异 – 执行政策的中层经济安全官员尽其所能地做好自己的工作（下图 Federal Times）。换言之，这些官员在执行政策时马杀鸡各种偏执和极端，从而尽可能地让政策显得中庸平衡，避免了总统的一条即兴推文便完全改变执行中政策的机会。

但川普2.0政府中出现了新的玩家，他们所造成的混乱甚至可能波及到那些在川普1.0执政时相对未受影响的政府层面。这些新玩家中就包括加密货币风险投资家和企业家，那些不具哲学头脑的加密货币爱好者。他们不要政府监管，因为这些监管会阻止他们赚钱。这些加密货币爱好者以及机会主义者对拜登的财政部官员制裁一家加密货币混合服务公司的行动感到愤怒。这家公司遭到制裁，是因其替朝鲜和其他犯罪分子洗钱 - 高达数十亿美元。川普计划任命对加密货币友好的官员，他们肯定会试图放松对加密货币金融的管制。果真如此，美国的经济安全将下降，因为人们将更容易绕过美元进行交易，包括洗钱。

引起混乱的内部斗争将不仅限于金融放松管制 - 传统的国安鹰派还希望更加严厉的制裁和出口管制，却不懂得适可而止。包括川普在内的提高关税支持者，希冀通过提高关税来补救经济不安全以及困扰美国的其他所有问题。但他们最终会发现提高关税有其局限性，也要付出代价。与川普关系良好的公司公开呼吁政府采取更传统的、对企业友好的措施，私底下为自己和朋友谋求有利可图的（灰色）交易并得到豁免。当然，川普也表现出他意志坚定的一面 - 他承诺上任伊始便会立即解雇国家安全和情报机构中的“腐败分子”。虽然这将导致持续多年的诉讼，因而难以在川普2.0的四年内完全实现。但即使没有完全成功，川普一心一意的清除国安情报机构中的“腐败分子”的行动，肯定会成为政府混乱的一部分 - 拥有丰富经验的经济安全官员可能会担心自己成为“腐败分子”而选择离开一个不可预测的工作场所。这些人的离开将对国家的经济安全产生负面影响。正是这些形形色色的联盟、宫廷政治算计、相互勾心斗角以及川普的天马行空将使经济安全政策摇摇欲坠（下图 SBS/POLITICO）。

事实上，不管是企业、盟友还是对手，他们全都会试着弄清楚川普2.0政府内部混乱发生的来龙去脉，并尽其所能的引导事态朝对自己有利的方向发展。盟友将力保自己免受不可预测的川普2.0政府的伤害，因为美国不再像它相信的那样能够行使控制权。企业和加密资本家会像他们的前辈在尚处于发展中的美国帝国早期所做的那样，利字当头、赚钱优先地的与世界经济基础设施接轨。有些人可能会趁机利用与川普2.0政府的特殊关系，将部分国家权力转化为自己（企业）的优势。而美国的对手则将尽力利用美国的弱点，让世界变得更加混乱。

就在不久前，美国精英们还相信技术官僚代表他们的利益治理世界，保护美国人，尤其是美国社会精英，的生命财产，让政府的政策法规稳定和可预测。美国精英们曾希望川普1.0的乱象只是暂时的反常现象。但川普当选和他迄今的发言表明，川普2.0政府可能一如他在1.0执政时那样混乱。川普对职业官僚的不信任感，意味着属于提出制裁技术官僚的时代已经过去 - 传统技术官僚的时代已经过去。没有这些技术官僚的美国，其经济实力肯定会受损。

* 亨利·法雷尔（Henry Farrell）是爱尔兰裔约翰霍普金斯大学政治学家。现在约翰霍普金斯大学高级国际研究学院 担任SNF Agora 国际事务教授。为2019年弗里德里希·席德尔政治与技术奖（Friedrich Schiedel Prize for Politics and Technology）的获得者。之前，法雷尔曾在多伦多大学任教。他先后毕业于都柏林大学学院（University College Dublin B.A. and M.A.）和乔治城大学获（Ph.D.）。他的研究兴趣包括信任与合作、电子商务、欧盟和制度理论。法雷尔是《地下帝国：美国如何武器化世界经济》（Underground Empire: How America Weaponized the World Economy）一书的作者他是外交关系委员会的当选成员（Council on Foreign Relations）。

参考资料  

Farrell, H. (2025). The Rise and fall of economic statecraft. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/reviews/rise-and-fall-economic-statecraft