从美国人视角看美中博弈

美国政治两极分化在过去八年中加剧，民主与共和两党几乎在所有问题上针尖对麦芒，甚至政府关门也在所不惜。而川普总统总算有了一个迄今没有任何美国总统可望其项背、从而能载入史册的纪录 – 美国（迄今）政府被迫关门时间最长和次长的记录。（下图 Facebook）即便两党在几乎所有“大是大非”的问题上如此势不两立，民主党与共和党竟然还是在一件事取得共识，那就是中国大陆问题。共和党和民主党一致认为，经济、技术和安全日益强大的北京正对华盛顿及其亲密盟友构成威胁。曾经，预见到了北京日益增长的技术实力、军事建设以及对关键矿产行业主导地位的川普总统及其麾下官员，在其1.0任期内对进口的中国大陆商品征收关税，限制大陆获得半导体，甚至将大陆的新疆维族人治理称为种族灭绝。当川普今年1月重返白宫时，人民自然预期川普2.0政府会延续由川普1.0开启，在拜登政府扩大了的对华制裁封禁政策和立场。

然而，携maga让美国再次伟大口号下重返回白宫的川普果然不按常理出牌。自2.0政府运转伊始，总统和他最亲密的顾问非但没有如众多专家学者和政客们所预料的那样，对北京的“产能过剩”问题大加挞伐，反倒显现出愿与北京建立基于商业的缓和关系的言行。在四月“胜利日”对大陆征收高额关税并与北京彼此抬杠后，川普总统决定因为他与习进平的“好关系”而“给中国人一条活路”。于是川普2.0政府降低了关税，并且放松了多项出口限制。在与大陆国家主席习近平举行的韩国釜山美中峰会上，媒体发布的视频显示，川普总统至少两次主动凑近习他说‘悄悄话’。其后白宫和媒体发出的美中峰会画面也展示，川普总统的一些行动竟然让一向不苟言笑的习都真情流露（下图 X）。为推动两国达成贸易协议和全面和解，为促成美中贸易休战，川普总统可说充分展示了他“交易的艺术”一书中的谈判诀窍。但是，美中两国间存在的是结构性矛盾，川普总统仅凭个人魅力就能让北京调整其全球目标吗？相信无论是研究美中关系的专家学者，还是政界和普罗大众，都清楚双方在此次峰会上达成的缓和是暂时的，一有风吹草动便可能会瓦解。也就是说，中美竞争将持续下去，无论川普总统如何绘声绘色地描画“G2”的美景。对此，中国大陆有清醒认识，美国人也非常冷静地看待。拜登政府期间担任美国国家安全委员会东亚和大洋洲高级主任以及印太战略主任、现为现为亚洲集团（AsiaGroup）的合伙人和布鲁金斯学会客座高级研究员的米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper），在川习韩国釜山峰会一天即投书《外交事务》杂志，客观地分析了川普2.0政府治下美中关系的能与不能。以下介绍该篇题为《Structure Trumps agency in the US-China relationship》文章的主要内容。

根深蒂固的对华认知

川普之前的历任总统都对中国大陆日益增长的影响力感到担忧。例如，奥巴马的“重返亚洲”战略，部分原因就是要应对大陆在印太地区日益强硬的姿态。华盛顿长期以来通过接触来塑造中国大陆行为的努力，为川普1.0政府的遏制中国政策所取代，以阻止大陆损害美国利益。在川普1.0政府之前长达15年的时间里，美国一直专注于反恐和中东问题，而川普的《国家安全战略》和《国防战略》则将美国政策的重点重新放在大国竞争上。川普1.0政府时期的国防部长马蒂斯、国务卿蓬佩奥和副国家安全顾问波廷格，都将北京问题列为首要关注点。他们指出大陆存在不公平的贸易行为，滥用经济和外交手段，期冀在印太地区占据军事主导地位，以及通过对外投资、窃取知识产权和国家主导的技术战略等手段获取国际影响力的种种令人担忧的行径。国会两院两党一致支持这一做法。

尽管川普在这些对华政策上留下了自己的印记，但他的个人直觉却在别处。这位总统推崇专制强人，包括俄罗斯总统普京、朝鲜领导人金正恩和习近平。事实上，川普对北京的不满主要集中在中国大陆从美国购买的商品数量上，因此他将大量精力投入到与习近平的直接谈判中，试图解决贸易逆差问题。2020年1月，川普与习近平达成了“第一阶段”贸易协议。（下图 澳ABCNEWS）根据该协议，中国大陆同意大量购买美国农产品和能源，并加强对知识产权和技术保护的承诺。作为交换，美国降低了部分关税。但中方在购买美国商品和服务方面进展缓慢。新冠疫情的爆发进一步阻碍了总统的外交努力，川普将疫情称为“中国病毒”。美中关系逐渐恶化，2020年美国对华强硬政策进一步升级。

拜登上任后，基本接受了川普政府的地缘政治判断，其团队的大部分外交政策都是围绕中国大陆挑战制定的。拜登的《国防战略》和《国家安全战略》都以与北京的竞争为核心，其印太战略则为美国在亚洲发挥更强大的作用制定了蓝图。白宫还加倍重视印太地区的伙伴关系和联盟，例如Quad（即“四方安全对话”）、美澳英联盟以及美日韩三方伙伴关系。此外，美国还通过加强军事态势、有针对性的技术管控和强硬的外交手段，提升了自身与大陆抗衡的能力。国会支持所有这些措施，并试图通过《芯片与科学法案》等立法，向具有战略意义的产业注入联邦资金，来提升美国的竞争力。到2025年1月拜登卸任时，美国朝野对华共识已经根深蒂固。随着习近平领导下的大陆继续在全球范围内扩大优势，美国面临的竞争压力只会越来越大。

商业优先

川普重返白宫后，他铁定要采取更强硬的立场。4月2日，总统宣布对中国大陆商品加征34%的关税，随后几天，关税税率飙升至125%。作为回应，大陆对七种稀土矿物的出口实施了新的严苛限制。 但到了五月初，考虑到北京在一些不可或缺矿产资源方面所拥有的至关重要的影响力，川普政府暂停了许多关税。随后，政府转与大陆谈判，并宣布有意与北京达成贸易协议。随着双方对彼此立场的逐渐清晰，川普团队寻求达成的协议范围也更为精准??，即美方降低关税，以换取中国大量购买美国商品，并可能对美国经济进行新的投资。同时，美国将在关键技术以及地缘政治方面做出重大让步。换句话说，川普2.0政府更关注商业上的成功，从而放弃了他1.0政府的许多最高优先事项。（下图 TikTok/ASUENE）

那么，川普为何要背弃他一手建立的体系呢？川普立场转变的部分原因在于，如今政府中对川普凭个人感觉行事的约束已大大减少。在2025年之前，美国对华政策是通过全政府统筹的方式制定的，不同机构的官员共同制定管控北京的方案。这一过程由白宫国家安全委员会协调，该委员会的专家日益担忧北京运用其权力的方式，并致力于在力所能及的范围内制衡北京。但今年5月，川普清空了国家安全委员会，并将权力授予少数官员，其中大多数人支持他推动短期经济协议和减少贸易逆差的努力。随后，川普任命财政部长贝森特作为他与北京沟通的主要渠道，并领导谈判。曾批评前几届政府对技术的管控“过于热衷”的白宫技术顾问萨克斯，则主张向中国大陆出售高端芯片。

川普身边仍然有如国务卿卢比奥一类历来持有较为传统观念的官员。但川普重返政坛后，北京方面比 2017 年在应对与美对抗方面准备得更加充分。在川普1.0任期内，总统的不可预测性和看似自相矛盾的做法似乎令中国感到困惑。而这一次，北京制定了运用自身影响力的战略，并决心贯彻执行。这一点在4月份尤为明显，当时中国大陆决定限制关键矿产（大陆加工了全球大部分此类矿产）的出口 - 这一大陆从未如此果断地运用过的关键瓶颈。作为允许稀土恢复流通的交换条件，北京向川普政府寻求并获得了保证，即华盛顿不会实施任何新的技术出口管制，例如川普和拜登政府此前实施的对华半导体管制。换句话说，北京运用自己的影响力迫使华盛顿放弃了其最好的经济工具之一。

美中过招中的你来我往和讨价还价，让北京的野心与日俱增。中国大陆的目标随之水涨船高，从经济领域扩展到地缘政治领域，却基本未遭到华盛顿的抵制。尤其值得注意的是，大陆一直在敦促美国减少对台湾的支持。川普似乎在用行动回应北京的呼吁。美国政府已经停止向台湾提供常规援助，包括降低与台湾的防务对话级别、拒绝台湾总统赖清德在访问其他国家期间短暂过境美国，以及阻止一项重大对台军售计划。川普或许希望这些举措能够营造一种有利于与习近平达成协议的氛围。与此同时，大陆谈判代表可能也在竭力说服川普进一步减少对台湾的支持。 （下图 facebook）

短期与长期目标

短期内，川普可能会继续对北京展开魅力攻势。川普总统与习近平会晤后，双方宣布了在贸易协议方面取得进展。尽管美国多年来对中国大陆实施限制，大陆仍承诺对美国经济进行新的投资，并努力阻止芬太尼前体的出口。双方承诺继续对话，并致力于稳定关系。然而，我们有理由怀疑川普和习近平是否会真正重建美中关系。尽管川普对华采取“商业优先”的政策，国会共和党人却异常沉默。因为参众两院中，许多共和党议员都曾参与制定旨在帮助华盛顿与北京竞争的经济、科技和国防政策。如果川普最终欢迎中国大陆的新投资或进一步放松对华芯片管制，这些共和党议员将面临做出回应的压力。尽管川普已经将许多负责对华事务的官员边缘化，但商务部等机构已经准备好了新的出口管制清单，以便在川习峰会失败后实施。在大陆10月出台一系列新的关键矿产限制措施后，川普威胁要加征新的关税和实施新的出口管制，并一度取消了与习近平的会晤。

北京的行为很可能继续令川普失望，就像他1.0任期内那样。习近平不会停止中国大规模的经济补贴，也不会改变其他让大陆商品涌入美国及其盟国市场的政策。事实上，大陆国家主席不会做出任何有损其现有战略计划的让步 - 他达成协议只是为了推进这些计划。尽管习要确保大陆不会变得依赖美国的关键技术，他很可能会继续利用北京对关键矿产的控制来胁迫美国和其他国家，如敦促川普放弃华盛顿长期以来对台湾的承诺，进一步放松对尖端芯片的出口限制，和指示解放军继续骚扰日本和菲律宾等美国条约盟友。（下图 NIKKEI ASIA）

由于这些冲突，川普和习近平可能永远无法达成任何正式的美中贸易协议。即便双方达成贸易协议，也可能只覆盖部分领域。如习近平可能会同意增加对美国经济的投资，以换取降低关税和在对台谈判中取得一些话语权。但他随后可能会在其他方面采取过激行动，例如对关键矿产采取新的措施，从而引发川普的回应。目前双方都处于竞争状态，也可能彼此感到厌烦，并突然宣布新的贸易限制措施。这并非意味着没有达成良好协议的空间。例如，如果北京和华盛顿达成协议，大幅降低关税，美国民众将承受更少的经济压力。如果大陆真心同意持续供应关键矿产，世界将从中受益。在当前地缘政治局势高度混乱的时期，这两种结果都可能降低大国间进一步升级冲突的风险。任何人都不应为了竞争而竞争。

但川普不应为了追求狭隘的短期利益而做出单方面让步，因为此类让步会带来巨大的机会成本，并可能造成长期的不稳定。例如，如果川普取消美国的半导体出口管制和投资限制，未来的政府将难以重建这些措施，美国科技和经济实力也可能遭受重大损害。华盛顿不应让中国大陆获得美国半导体，还是为了北京阻止利用美国半导体去开发更先进的大陆国产人工智能系统。（下图 BRAUMILLER）同样，如果大陆最终决定封锁台湾且认定华盛顿不会进行干涉，那么世界各国官员都会希望美国一直保持强大的威慑姿态。毕竟，预防外来封锁或攻击远比阻止已经发生的封锁或攻击容易得多。

川普此前就曾为对付强人对手而使出浑身解数。他此次与习接触的努力也可能像他与俄罗斯总统普京会晤那样以失败告终。自启动2024年总统竞选以来，特朗普承诺修复与俄罗斯的关系并结束乌克兰战争。然而，尽管他百般恳求，包括在阿拉斯加与普京会晤、提出解除制裁以及威胁切断对基辅的援助，俄罗斯总统仍然拒绝放弃入侵。因此，双方关系依然十分紧张，莫斯科也继续遭受严厉的制裁。

川普的最佳意图之前也曾遭到强人对手的挫败。他的努力可能有助于他与普京的接触。自启动2024年总统竞选以来，特朗普承诺修复与俄罗斯的关系并结束乌克兰战争。但尽管俄罗斯总统多次恳求，包括在阿拉斯加与普京会面、解除制裁，并威胁切断对基辅的援助，但他拒绝放弃入侵。结果，双方仍然相距甚远，莫斯科仍然受到严厉制裁。美中领导人均认为双方有必要进行谈判。但国际关系的法则残酷无情。无论会晤结果如何，中国大陆的雄心壮志仍将对美国的利益、盟友和自身实力构成同样的长期风险。问题在于，华盛顿两党共同缔造的对华共识能否迅速采取行动，捍卫他们一手创建的这一体系。

* 本文作者米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）现为亚洲集团（Asia Group）的合伙人，也是布鲁金斯学会的客座高级研究员。她曾在拜登政府期间担任美国国家安全委员会东亚和大洋洲高级主任以及印太战略主任。她是《共和国之盾：美国联盟的胜利与危险》(Shields of the Republic: The Triumph and Peril of America’s Alliances)一书的作者

参考资料

Rapp-Hooper, M. (2025). Structure Trumps agency in the US-China relationship. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/structure-trumps-agency-us-china-relationship