奥巴马让人摸不著头脑，权力被束缚

奥巴马政府近来的许多外交决策，让人摸不著头脑。

??中评社北京2月3日电（评论员?齐云鸿）观察奥巴马政府近来的许多外交决策，很多时候让人摸不著头脑，经常表现为缺乏连续性、前後不一、前後矛盾乃至缺乏信用，充满实用主义和善变特点。究其原因，除了最大的超发达资本主义国家的利益本性驱动外，更受到诸多国内因素的制约。了解这些特点有助於分析其外交决策背景，有针对性思考对策。

??总统在美国对外决策中具有关键影响

??美国对外决策异常复杂并具有强烈政治性，总统及其信念在制定美国对外政策方面起关键作用，对外政策实际上掌握在总统手中，公众通常在主要外交政策问题上支持总统。相对国内问题，总统更加重视外交政策，因为他认识到历史通常总是赞誉在对外政策方面有建树的总统；而总统在任时间越长，他对自己的“历史地位”也就看得越重。总统偏爱他在外交事务上的创制权，即便是国务院也难以取得外交决策主导。

??美国外交政策的制定具有这样一个演变模式∶变革政治总是取代现状政治，又産生新的现状政治。美国制度设计比较理性但实际运作却充满感性和偶然性，尤其是关键岗位上的关键个人的政治倾向、价值观具有关键影响。美国外交决策受到总统个人因素的影响。由於个人的历史背景和生活经历不同，会造成决策者在个性、观念、道德、信仰、个人需要等多方面的差异及其後果。比如，在小布什政治哲学的形成过程中，《圣经》的作用不容忽视。对布什的政治思想特别是外交思想和国家安全战略産生至关重要影响的，还是冷战结束以来在美国影响日益强劲的新保守主义思潮。奥巴马政府的成长受到多元主义文化背景影响，在其外交政策方面打上了独特的多元烙印。

??然而，美国政治中相对有效的制衡体制有时无法避免地选出一些损害美国和国际社会的总统，并在一定时期内无法受到有效制约。比如意识形态相对偏执的小布什，再往前追溯的约翰逊、杜鲁门，冷战以来三次伤害美国与世界的局部热战——伊拉克战争、越南战争、朝鲜战争，恰恰是三者一手制造或严重扩大化的，纠正他们错误的不是他们本人，而是後来者总统。这说明，美国的混合政治制度设计同样存在一些缺陷，总统权力巨大、利益集团以及媒体偏颇等因素常常导致这些缺陷不时发挥很大的负面影响。

??总统并非单独地制定对外政策，政府内部和整个社会中许多其他人员和机构都卷入其中，比如总统顾问、行政机构的高级官员、对外政策机构、国会、法院和州与地方政府、公众、政党、利益集团与各种社会运动、新闻媒介以及驻外机构人员等等方面。各个有关部门努力对总统施加部门影响，影响总统的政策，从而使他们所主管的部门得以发展并具有更大的重要性。因此，美国对外政策的决策过程实际上是一个以总统为中心协调各方意见的过程，诸多机构既是总统权力的源泉，同时又制约著总统的权力。

??部门利益、国会、利益集团、公众与国际环境

??部门因素有时削弱了美国对外决策进程中平衡政策目标的能力。比如布什政府时期，国务院热衷於在中亚各国推进人权状况和民主议题，而国防部却更多关注确保军事基地和实现军事合作的成果。部门目标与利益的不一致有时使得美国政府传递出的信息模糊不清，使原本复杂的安全与民主的关系显得更为复杂。白宫外交班底中历来有鹰派和鸽派之分，有时鹰派占上风，反之亦然。而也正是这种不同力量的制约与牵制，美国外交政策才得以保持著相对连续性和稳定性。

??在美国对外政策上，国会通常作为一个“反应性”的部门存在，无法独立发挥作用，总统往往掌握决策主动权，然後由行政部门去执行。但不等於说国会没有实际作用，国会通过其举动表明姿态，以向总统“吹风”来提出告诫。美国政治结构具有独特的分权与制衡特点，国会在外交决策的作用不应被忽视。因为国会代表著美国公众中持各种不同观点、拥有各种不同利益的人群，它与总统及其行政部门外交权力的运作密切相关。虽然国会内并没有一个在外交及安全事务领域发挥综合领导作用的正式机制，但国会被赋予了重要的宪法责任，其中一些居於领导位置的成员以及那些具有丰富经验和声誉的人士可以发挥重要领导作用，影响美国外交决策结果。

??利益集团影响美国对外决策。美国的“利益观”具有抽象性与具体性，包括集团利益、民众利益以及抽象意义的国家利益，分清这些不同的利益观有助於理解不同政府的不同政策和战略，在国家利益旗帜下背後的利益纷争与实质。美国内不同利益集团的干预使政府对外决策进程充满善变、犹豫和妥协，取得协调一致相对较难。比如，由於主要关注能源因素，美国政府一直倾向於将高加索三国和中亚五国视为同一政策整体，并未形成专门的对中亚五国政策。而国际形势发展表明，中亚与高加索国家在民族、安全、能源等方面存在诸多差异，美国认识到需要调整原有政策立场，但由於能源利益集团的显赫地位，能源问题在长时间内导致政府无法出台独立的中亚政策。

??美国公众对外交决策的影响。多数美国人对国家和国际事务知识贫乏，在政治上采取不参与的态度，他们对政治事务孤陋寡闻，导致普通公众易於被社会和政府中的个人和集团所操纵。当公众感到对外事务进展对其本人和国家都顺利时，他们往往支持总统决策；而公众看出情况不妙，如对外政策导致参拜或经济衰退，那麽多数公众将要求变革。

??还要关注对国内政治和政府制定政策过程中具有重大影响的全球环境和美国实力。研究美国的对外政策如果仅仅局限於政府、政策制定过程以及社会、国内政治这两个方面，显然是不全面的。全球环境变迁以及美国实力变化、全球或区域性特殊事件过去影响力美国对外决策政治学，今後仍将发生重大影响。