马英九大陆政策的本质特点

大陆政策，是马英九执政的最重要政策。

　　中评社／题：马英九大陆政策的本质特点　作者：徐青（北京），中国社科院台湾研究所副研究员

　　‧马英九大陆政策的本质特点有三：即“对内两府、对外两国”的现状、未来前途“公投统一”、反对“法理台独”。
　　‧与“国统纲领”和“声明”相较，不难看出，马英九大陆政策的立场、主张与之核心内容是基本一致的，且当前马英九正将两岸互动推向“国统纲领”的“中程阶段”。
　　‧目前学只有人认为马英九的大陆政策是“隐性的‘两国论’”，但笔者认为，马英九的大陆政策与李登辉的“两国论”即“特殊国与国关系”是有区别的。
　　‧马英九心中对两岸关系、台湾前途的终极目标已表述得相当明确，那就是“公投统一”。

　　两岸政策的核心内容一般包括台湾前途、两岸关系的政治定位、两岸交往互动、涉外政策等几个重要方面。由于目前学界对马英九大陆政策的“统、独”本质到底为何仍说法不一，在“台湾主体意识”已成岛内社会主流民意，马英九又兼任国民党主席之际，对马英九的大陆政策本质有一个相当明确的认识与把握，就显得格外重要。

　　从总体上看，作为台湾地区的最高领导人，马英九的大陆政策尚未形成一个明确的中心思想，没有提出一个明确的未来目标，如果正面解读的话，它具有务实性；如果从负面解读的话，则可以描述为几面讨好的投机性与权宜性。从具体内容上看，马英九大陆政策的本质特点有三：即“对内两府、对外两国”的现状、未来前途“公投统一”、反对“法理台独”。
　　
　　以“对内两府，对外两国”的定位来维持两岸现状

　　对两岸现状的政治定位，马英九的政策既有对蒋氏父子“中华民国法统”的坚持，也有李登辉主政前期的“国统纲领”以及1993年国民党的“阶段性两个中国”的“一个中国”政策的内容。

　　国民党在台湾，从两蒋统治时期至2005年马英九接任国民党主席之前，对大陆的政策主张、立场大体经历了三个阶段：一是从两蒋时期的“不接触、不谈判、不妥协”、以“三民主义统一中国”的僵硬的隔绝政策阶段，到蒋经国晚年开始调整，在维护“台湾安全”的前提下逐步走向开放阶段。

　　二是从李登辉主政前期（1991年2月）订定“国统纲领”、1993年提出“阶段性两个中国”政策，再到实行“台独”分裂的“两国论”阶段。

　　三是2000年连战接任党主席后对李登辉“两国论”路线的拨乱反正阶段。

　　考察这几阶段的国民党大陆政策，可以看到，尽管随着李登辉下台和连战的矫正，李登辉的“两国论”已经被国民党排斥，但国民党的“一个中国”政策已经不再是蒋氏父子时期的“一个中国”政策，其大陆政策基本回归“国统纲领”的路线，并以“阶段性两个中国”的政策声明作为对两岸现状政治定位的明确表述。

　　“国统纲领”的核心内容，简而言之，包括，两岸政治定位的原则是“大陆与台湾都是中国领土”，“促进国家的统一是中国人共同的责任”；统一的目标与时机“首应尊重台湾人民的权益并维护其安全与福祉”，在“理性和平对等互惠”下分阶段达成，包括近、中、远三阶段，近期是“交流互惠”，“在互惠中不否定对方为政治实体”，在国际间在“一中”原则下“相互尊重，互不排斥”；中程阶段是“互信合作”，包括“对等的官方管道”、“大三通”、“协力互助参与国际组织”、“高层互访”；远端则是“协商统一”。

　　1993年11月22日国民党提出的“阶段性两个中国”的“一个中国”政策声明（下称“声明”）指称，“对内讲，是一个中国业已分治之情况下，双方同为在个别地区行使最高统治权力之政治实体，彼此对国家主权的主张是重迭的，一个中国绝不是指中华人民共和国。而在国际间，两岸则为互不隶属、各自主张主权之两个国际法人。双方应相互尊重，在互惠中不否认对方为政治实体”；并指出，“两岸同是一个中国的一部分”。回顾该声明出台前后的历史，可以看到，“阶段性两国”的出台，主要是为了应对当时两岸商谈，台湾自抬身份，以提高谈判价码。由于其“阶段性两国”的提法背离了国民党原有的“一中”论述，因此在遭到国民党内部反对后，虽然“阶段性两国”这个概念不再被提起，内容也通过国民党的事后“声明”而退回到对内仍是“一国两府”，对外则是“两个中国”的性质上，但其完成了概念性突破，亦即给“一国两府”戴上了“阶段性两国”的帽子，这不仅给民进党的“台独”操作、论述带来了机会，也在思想上混乱了国民党的“一中”路线，并为日后国民党在大陆政策论述上陷入民进党“台独”论述陷井埋下了伏笔。

　　与“国统纲领”和“声明”相较，不难看出，马英九大陆政策的立场、主张与之核心内容是基本一致的，且当前马英九正将两岸互动推向“国统纲领”的“中程阶段”。这?需要特别指出的是，为何有学者认为马英九在搞“阶段性两个中国”？

　　两岸现状就是“中华民国的现状”，“一中各表”是“描述现状最好的方法”，这是马英九的一贯立场。什么是“中华民国的现状”？就是“中华民国”没有消亡，“中华民国的政府”更是事实存在，因此，马英九对现状的认知是：站在两岸的角度上看是“互不否认”的“两个政治实体”（即“一国两府”），站在国际角度看，则是“互不隶属的国际关系”（即“两个中国”），这就是“一中各表”所要“表”的内容，这与退回到“对内一国两府，对外两个中国”的“阶段性两个中国”政策的内容一致性颇高。

　　2009年7月27日，马英九回复了中共总书记胡锦涛对其当选党主席的贺电，电文提到的16字“原则”中，“正视现实”首当其冲。可见，这是马英九在两岸政治交往中最为强调的一点。所谓“正视现实”，正如国民党内高层人士解读的那样，就是“两岸是两个不同的政治实体，各自统治，互不隶属，大陆只要正视这个现实，两岸关系才能往良性方向继续发展下去”。这无疑是马让大陆默认“对内两府，对外两国”现状的既含蓄又坚定的表达，可以说是马英九的底线。因此，马英九对两岸现状的政治操作就是，追求以“互不否认”的“一中各表”维持“两岸两个政治实体共存”的现状，对外则以“弹性、务实的共存模式”进行“活路外交”。

　　目前学界有人认为马英九的大陆政策是“隐性的‘两国论’”，但笔者认为，马英九的大陆政策与李登辉的“两国论”即“特殊国与国关系”是有区别的：

　　其一，思想根源不同，前者缘于和平共存思维，后者基于“台独”思维。

　　其二，内涵不同，前者坚持“两国”的领土重迭、主权含括对方，后者则坚持彼此领土分割、主权分离。

　　其三，做法不同，前者坚持“一国两府”下的作为，后者则要正名修宪为一个台独“主权国家”；而在对外关系上，前者目标是“在现有架构下争取最大的权益”，而且希望在与大陆务实协商的基础上，“寻求彼此可以双赢的平衡点”，后者则是为了打破现有架构，冲撞“一个中国”原则。

　　第四，最终目标不同，前者虽然表现为一个前途开放的选项，但实际上还是希望能有一个“统一”的结局，后者是希望最终实现“台湾独立的台湾国”。

　　这四点不同就将貌似的两个论调从根本上区别开来了。


摇摆不定，马英九大陆政策尚未形成明确的中心思想与未来目标。

　　以“公投统一”为台湾前途的终极目标

　　在两岸关系的终极目标，亦即“台湾前途”上，马英九近年来提出了较之“国统纲领”更为苛刻的条件。

　　有关台湾前途，马英九原本奉行“一国良制”下的终极统一目标，也反对将“台独”作为台湾前途的未来选项。直到2005年7月，马英九在国民党主席选举第一次电视政见发表会上的首轮发言中仍明白指出，“所谓（党的）核心价值，……第二是反对‘台独’，在任何情况下，‘台独’都不是我们的选项”（2005年7月3日《中央日报》）。2005年12月马英九在美国《新闻周刊》记者约拿丹•亚当斯（Jonathan Adams）的专访中表示，虽然“没有统一的时间表”，但“对我们的政党而言，终极的目标是统一”（2005年12月20日《中央日报》）。而对统一的前提，马英九也一贯强调“两岸问题最终解决的关键不在主权争议，而在生活方式与核心价值” (2008年5月20日TVBS马英九“人民奋起，台湾新生”就职演说)。

　　但是从2006年初开始，马英九在有关台湾前途的问题上逐渐有了新的说法，为统一增加了较之“国统纲领”更为苛刻的前提条件：2006年3月马英九在华盛顿接受“美国之音”专访时明白指称，改变现状，甚至讨论统一问题“没有时间表，但是有条件。也就是说，两岸都能达到自由、民主、均富，保障人权，尊重法治。同时，台湾的人民必须要充分参与，充分表达意见，因为这毕竟是对台湾现状非常重大的改变。台湾人民如果不赞成的话，就不能推动”（《中央日报》2006年3月29日）。2008年3月马英九在“爱台保台大家一起来”大会上致词时又称，“国民党严正声明：有关台湾未来的前途与发展，必须台湾人民说了才算，必须由台湾人民自己决定”（2008年3月14日《中时晚报》）。2009年6月11日，马英九在接受《天下》杂志专访时表示，“‘不统’不是排除统一这个选项，而是在他任期8年内不去讨论统一问题，因为这8年不可能有答案，这讨论意义不大”；“台湾要不要统一，当然全体人民要表示意见，一定要公投”。

　　至此，马英九心中对两岸关系、台湾前途的终极目标已表述得相当明确，那就是“公投统一”。

　　需要指出的是，首先，笔者之所以认为马英九内心还是主张统一的，原因就在于他的文化政策。一个不主张统一的人，或统不统都无所谓的人，是不会如此强调并一贯推动两岸文教的深层互动的。但是马英九基于现实政治考虑，选择以“选项开放，人民决定”来表述。其次，马英九的所谓“公投”，与民进党的“公投”显然有重大区别。将“公投”放在马英九整体大陆政策的脉络上考察，马英九的“公投”属于国际法中的“对内自决权”范畴，亦即透过公民政治权利的行使，自由选择人民所喜爱的政治、经济、社会、文化制度的权利范畴，这与他一贯强调的统一前提之一，即“一国良制”（“生活方式与核心价值”）是一脉相承的，故非“台独”分子以国际法的“对外自决权”（殖民地、非自治领土人民才能享有的独立建国的权利）来包装的“台独”论述中的“台独公投”。

　　以“言论自由”看待（定位）“法理台独”
　　在“务实台独”的问题上没有着墨

　　马英九自身一贯反对“法理台独”，但在“务实台独”的问题上着墨不多，且在“台独”是否是未来台湾前途的选项上，近年来马英九也说辞不一。

　　2006年2月就国民党在《自由时报》刊登“台独选项”广告一事，正在欧洲访问的马英九接受记者访问时表示，“‘台独’是部分台湾人士的选项，但不是国民党的主张，也不应该是台湾未来的方向”（2006年2月17日《中央日报》）。而2006年8月，马英九赴欧洲招商前回答媒体询问时则称，“台湾的未来是由台湾人民来决定，人民作主有很多选项，不论是统一或‘独立’或维持现状，都必须由人民决定”（2006年2月8日《中央日报》）。马英九曾特别解释其“不独、不统、不武”这“三不”中“不独”的具体含义，称，“不独”就是“不推动新宪法或是台湾共和国”，且“不独”和“台独是选项”也没有冲突，因为前者是他的个人主张，他“不会走这条路”，不过“我们国民当中有人有这样（台独）的想法，这是属于言论自由的范畴，我们应该容许！”。

　　马英九之所以会以“言论自由”看待（定位）“法理台独”，笔者认为，这主要是因为马英九内心信奉的民本、民权的政治思想、观念使他给“台独”留有空间，而岛内现实社会政治情势与政治生态也让他在夺取更多政治资源的操作过程中，对所谓“台湾主体意识”有某种程度的体认与迎合。至于为何对“务实台独”着墨不多，则在下文具体分析。

　　马英九给国民党、民进党、美国、大陆都留下了可以发挥、合作的机会

　　马英九的大陆政策给国民党、民进党、美国、大陆都留下了可以发挥、合作的机会，为何？

　　1、马英九路线下，国民党可以借大陆壮大发展自己，赢得更充裕的执政时间，以便重新累积并掌握筹码，与大陆谈判。

　　今天，国民党与大陆的互动，虽然已从冷战思维的“对抗、对峙”中摆脱了出来，但骨子?仍然是要与大陆抗衡、竞争。当然这与冷战后国际政治的演变及其思想发展密不可分。而长期来国民党在台湾打下的基业，那些始终被视为优于大陆的政治、经济筹码，或说“台湾经验”，经过李、扁“台独”路线近20年的执政，损失惨重；而大陆的国力却迅速崛起。两岸优劣态势逆转，台湾抗衡大陆的筹码快速流失。对此马英九是既不甘心也很着急。


马英九路线满足了美国的战略利益。

　　马英九以最高领导人身份兼任国民党主席，是为了“完全执政，完全负责”，他的责任就是完成对“台独”执政的拨乱反正，一如马就台美军售问题提出的那样，他“执政8年的目的在定型，顺着轨道往前走”（2009年6月16日台“中央社”专访），他要力争8年任期，并利用这8年打好基础，铺好轨道，让后来的执政者，无论党派、理念，都能在这条轨道上行驶，并难以发生重大偏离。说白了，就是要让岛内执政者难以再搞“法理台独”，以此保障并维持两岸长期和平的现状。对马英九来说，这条轨道通往哪里暂且不提，但肯定最终必以主流民意为依归，而要将台湾民意贯彻到底，则必须靠台湾的实力。因此，马英九现在要做的就是韬光养晦，先把台湾的整体竞争力，无论是硬实力还是软实力都提升，当台湾的经济、民主、文化等力量转化为能够与大陆相抗衡、竞争的政治力的时候，他就重新掌握了筹码，那时才是与大陆谈判的时机。这是他特别强调“先经济，后政治”的原因之一。而要增强实力，特别是解决岛内经济问题，则必须依靠大陆，要依靠大陆则必须改善双方关系，增加政治互信，只有这样，国民党才有与大陆合作并利用大陆壮大自己的可能，马英九才能获得在岛内施展的更充裕的时间。可以说，“两岸和解、外交休兵”，是马英九软的一手，体现着他擅长的以柔克刚的战术，也透露出其长远的战略意图。

　　2、马英九路线给了民进党发展、并与国民党合作的机会。

　　马英九路线让民进党有发展自己并与国民党合作的机会。为何？看看民进党的“务实台独”路线内容就知道了。

　　2000年民进党能够执政，虽出乎其预料，但也某种程度上说明党内持续对“台独基本教义派”路线的务实转型（其成果是1999年5月通过的“台湾前途决议文”）奏效。与“台独基本教义派”路线相较，“务实台独”路线的本质特征在于，虽坚持“台独”理念，但在台湾前途上，从“台湾共和国”是唯一选项到“台湾共和国”是选项之一；在“台独”内容上，从追求“台湾共和国”到认同“主权独立的中华民国”；在两岸政治文化关系上，从“分裂中华民族”到“淡化台湾民族主义”，从“独立的台湾文化”到“台湾文化不能去中国化”；在两岸交流上，从“不与中国接触”到与中国展开“全方位互动”；在实现“台独”的做法上，强调安全与和平原则。这些都汇总在1999年5月民进党通过的《台湾前途决议文》中，此后，历经连续11场中国政策论坛、1999年9月的中国政策研讨会、10月中常会通过的“二千年政策纲领”，民进党还曾提出了“两岸发展新架构的三项基本原则”：“在对等的基础上，推动台湾、中国全面关系的正常化；台海问题应坚守联合国和平解决争端原则；对未来两岸发展方向不预设立场”（2000年2月1日《自由时报》）。2009年6月，民进党中国事务小组召集人陈忠信表示，“当年经大辩论厘清的民进党中国政策方向至今并无改变”（2009年6月14日中评网）。

　　与马英九大陆政策相较，在抛开没有时间表的未来终极目标，国民党也不做清楚的政治、法律层面的区隔与细腻的政策宣传的话，“务实台独”路线与马的大陆政策在“追求和平”、“两岸全方位交往”、“未来两岸发展方向不预设立场”，特别是“务实台独”也打起“中华民国”的招牌、国民党也强调“公投”的“人民自决权”等这些方面，看上去区别不大。正因为马英九大陆政策没有提出一个明确的中心思想，没有提出一个明确的未来目标，其维持现状的类似于“阶段性两国”定位与“务实台独”在现阶段又有着异曲同工之处，他以什么来明确反对“务实台独”呢？这当然是马英九在反对“务实台独”的问题上难以着墨的原因。

　　既然现阶段马英九的大陆政策无力反对“务实台独”，那么，就给了民进党操作“务实台独”或称“软台独”的机会与空间。何况，马英九一心希望当“全民总统”，更希望民进党参与其施政，特别是希望在两岸关系方面与民进党等在野势力寻求岛内共识。

　　当然，马英九路线给了民进党机会，但民进党能否利用它来重整旗鼓，则是需要另文分析的事了。

　　3、马英九路线满足了美国的战略利益，也使得美国有了进一步操作两岸分裂现状长期化、固定化的机会。

　　2009年6月26日，即将卸任的美国在台协会AIT台北办事处处长杨苏棣称，“在‘台湾关系法’下，台美关系仍旧稳固，美国乐见台湾与大陆改善关系，也会持续与台湾合作、确保台湾的安全”，“让台湾‘不成熟的民主’能够持续茁壮成长，是台美双方人民共同的心愿”（2009年6月26日《中国时报》）。杨苏棣此语，表明美国长期以来对台海两岸的战略意图与目标并没有随着新形势下两岸关系的新发展而改变。这就是，以共同的价值观念（意识形态）牢牢掌控台湾，进而“以台制华”，使两岸维持长期的“和而不统”局面。马英九的大陆政策正给了美国进一步落实其战略意图和目标的机会。

　　由于民进党为了选举利益，多年来不断地破坏台湾与美国长期的互信，并迫使美国首次公开否定“中华民国的国家地位”，让马英九相当在意。因此，台美关系的恢复、提升就更成为马英九对外关系的优先之选、重中之重。而这个关系的恢复、提升则以重建台美互信，改善并巩固“中华民国”的“地位”与“现状”为核心目的。这就给了美国操作其台海政策的空间。2009年6月，美国政府斥资1.7亿美元着手在台北内湖兴建美国在台协会（AIT）新馆，且建馆土地租期99年，其意图正如杨苏棣所言，“台美关系不必与两岸关系竞争”，“未来台美关系会奠定在最持久的基础上”（2009年7月2日《中国时报》），这个“最持久的基础”就是两岸分裂的现状永久化，只要不与大陆统一，台湾就不会也无力脱离美国的掌控。

　　马英九的大陆政策及其实施一年来，美国一方面愿意见到两岸关系的和平发展，让美国可以远离麻烦（战争）的漩涡，一方面也担心马英九与大陆走得太近而损害美国的利益。但是，马英九在对美军购、建馆、美国牛肉进口等议题上或主动释放善意，或向美妥协，无疑让美国吃下定心丸：毕竟台湾自身实力仍弱，需要美国对台湾的支援，特别是政治（意识形态）上的、台湾“国际空间”上的，乃至经济、军事方面的支援，需要以美国为后盾提高与大陆竞争、谈判的实力与筹码。这是杨苏棣放心的将两岸关系与台美关系做出切割的原因，他看出马英九执政下的两岸关系，并不会损害台美关系，反而有利于美国获取其在亚太地区的利益，达成其既定的战略目标。

　　当然，这?需要指出的是，站在国际政治与对外政策制定的角度上看，在马英九的“国家利益”中，目前的核心利益或称生存利益是两岸关系，而台美关系则非生存利益，因此其对外政策位阶低于两岸关系位阶。而在台美关系中，拉美国撑腰则属主要利益，而军售等则为次要利益，这是马英九可以在军购等方面妥协、弹性处理的原因。

　　4，大陆对马英九的大陆政策要扬长惕短。

　　站在大陆的角度，总体上说，尽管马英九的大陆政策没有提出一个明确未来目标，反而体现出几面讨好的投机性与权宜性（这些构成其所谓的务实性），但还是有其积极的一面，如它的和平发展、互利双赢与两岸民意需求、与两岸关系健康发展的大趋势、与亚太地区国际政治格局中几个主要主导国家的战略利益等，在现阶段都是比较吻合的。只要他能够持续发挥这些积极面，在他执政期内为两岸关系的和平稳定发展打好政治互信基础，奠定双向交往模式，交班之时他应该完成其拨乱反正、“定型”、铺轨这一阶段性历史任务了。

　　当然，马英九大陆政策也充分体现出消极面，它既是岛内外政治现实、岛内民众多元而复杂心态的集中反映，也为马英九自身局限性（对政治现实的无力感，缺乏应有的格局和担当）所牵累，既有马英九的主观认知，也是马英九不得不做出的政策选择。对这些不得不的消极面，外界不能一厢情愿的去苛求。

　　大陆应该牢牢把握住两岸关系的发展方向，以长远、前瞻的眼光与胸怀重新认识、理解马英九这些不得不的方面，求同存异，扬其长，惕其短；并利用一切可以深化合作的机会，使经济层面的交流与文化层面等更高层次的交流同步进行，并尽可能的将其成果以两岸协定的方式来体现，这样才能有效达成并巩固对台政策的阶段性成果，为两岸的最终统一奠定基础。

　　（全文刊载于《中国评论》月刊2009年10月号，总第142期）