提升政府效率的第三方力量

去年的拙作,发给了党中央的学习时报,结果被鄙视了,发给大家批判一下. 贴图贴不上去,见谅.

由中央党校主办的《学习时报》第326期刊登文章《政府管理改革的几个切入点》，文章中提到目前中国政府公车消费和公款吃喝一年的总数高达6000亿元以上，几乎相当于国家财政收入的20%左右。 另外提到公费出国几乎成为各级政府和公共机构的一种普遍现象，根据2000年《中国统计年鉴》显示，1999年的国家财政支出中，仅官员公费出国一项消耗的财政费用就达3000亿元，以后更是有增无减。 上述现象显然与社会主义社会的发展目标、民众的基本愿望和建立和谐社会的改革诉求不相符合。 因此，文章提出了政府管理改革的几个切入点， 即：公车改革 、公费出国改革、公务员财产申报制度的建立、公共政策制定过程改革。
从现实性和紧迫性来看，上述几点改革确实是提纲挈领，能够达到以点带面的联动效应。从这几个切入点来归纳一下，可以发现公费的挥霍是中央政府在十六大上提出建立廉价政府目标的最大障碍。 本文试针对公费的有效管理这个问题探讨改革的手段。 如果要成功改革公费支出管理，应该从以下几个方面着手：
第一， 在对当前现状进行深入分析的基础上，找出目前这些现象的根本原因和治理手段。 究其根本原因，可追溯到行政机构的臃肿、政府职能的落后、财政支出结构的不合理、国家预算制度、法律制度和社会监督机制的不完善等等，由于牵扯面太广，不一一在此列举。从治理手段上来看，要想根治公款浪费这种现象，不外乎对以上所列举根本原因逐一治理，但这将是一场长期的、艰苦的改革，不可能在几年之内完成。导致公费挥霍严重的直接原因是缺少有效的政府机构内部行政监管。因此，加强对公费支出的内部行政监管，是当前最可行、收效最快的治理手段，也能成为国家政治改革万里长征的先行一步。
第二， 在根本原因分析和治理手段确定的基础上，制定出治理目标。 我们举公车改革为例，据《政府管理改革的几个切入点》文中的统计数据，2004年我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。在此基础上我们可以通过几种途径设定治理目标：1参考高效廉洁国家政府的公车消费占到财政收入的比率制定治理目标，比如说减少到财政收入的3%以下；2 参考高绩效国家政府的公车拥有比率设定治理目标，例如德国，只有总统、总理、副总理及各部部长、国务秘书和联邦直属机构负责人（最高法院院长、最高检察院检察长等）才配备专车等。对于公费管理来说，我们也可以把总体行政费用支出控制在国家财政收入的某一比率之内，具体可以参考其它高绩效政府的相关实践和关键业绩指标（KPI）。
第三， 在治理目标确定的基础上，制定相关的管理政策、管理标准和管理流程。以公款吃喝消费为例，政府机构长期以来实行“实报实销”的报帐制，对于各类费用支出缺乏财政预算制度和费用控制标准的硬性约束，造成了国家财政收入的惊人浪费。因此对公款支出制定详细的管理政策、标准和流程势在必行，刻不容缓。目前在国资委下属的大型国有企业中，不乏已经投入实践的详细的费用管理制度如差旅、业务、用车等，更进一步的话可以参考国外高绩效政府甚至企业的费用管理制度。
第四， 在前面三项完成的前提下，如何执行制定的管理政策、管理标准和管理流程，将成为能否实现治理目标的最关键的一步。自上世纪八十年代以来，国家已经经历了几次政府机构改革，控制公费支出的呼声一直不断，但是至今仍然没有收到很好的效果，究其根本原因，是缺乏有效的执行，尤其是没有一个有效的执行工具。其中的主要差距在：
a. 费用标准制定随意性很大，费用支出和报销往往是一个人说了算，各级单位各订标准。
b. 费用报销缺乏监督和审计。
c. 报销凭证管理不严，收据、白条普遍存在，发票丢失情况严重。
d. 对费用支出管理缺乏系统性的分类和分析。
如何解决以上4类主要差距，建立起一个科学、透明而有效的公费支出管理体系？解决上述问题的有效方案是建立一个整合的政府费用管理信息系统，并且将公务员的费用报销和审查工作外包给政府以外的第三方机构完成。这是本文要说明的两个重点。
政府费用管理信息系统的重要意义在于：
第一， 它可以把设定的政策、标准、流程等信息固化到系统中去，在业务处理的过程中让信息系统进行逻辑判断，而不是人为的决策，这样可以大大减少人为的干预，有效避免中央政府下达的政策“令不出九重”这种尴尬现象。
第二， 它可以灵活的设置政府机构内各组织结构为各个不同的成本中心（见图一），并为成本中心分配详细的成本要素（见图二），例如差旅费、办公用品等，在此基础上对各成本中心乃至成本要素实施年/季/月度预算管理，甚至可以设定硬性的约束指标，以规范和标准化公费支出管理。
第三， 信息系统可以出具详细的分析和汇总类报表，便于上级领导方便的查看管理信息如预算/实际发生费用差额、各成本中心的期间发生费用等，通过横向与其它行政单位的对比和纵向与以前各期发生费用的对比，便于做出科学的行政管理决策。
第四， 随着行政改革的深化，信息系统内的公费支出汇总甚至详情可以通过互联网面向社会公布，真正实现“权为民所用”（注：此处仅指知情权）。

贴图一 成本中心示意图
贴图二 成本要素示意图

为了使读者对信息系统的作用有更感性的认识，在此举一个应用的例子。假设A为C市政府K局的一名公务员，因公到A市出差，他选择了一家四星级的酒店，入住价格为600元人民币一天。在公务活动中他宴请了A市的相关部门人员，餐费支出为1000元人民币。在回到C市后他需要通过信息系统提交费用清单，分别按照住宿费和餐费、交通费等报销。当他提交住宿费时，发现信息系统提示他最多能够报销每天280元的住宿费和100元的餐费，超出部分一概不予报销，因此无法提交费用报销报告。如果没有信息系统的存在，这些超标的费用很可能就通过了。如果这些费用确实是政务必须，但同时又超过了标准，对于这些特殊场合下的超额支出，可以在系统中设置为需要在报销说明中添加详细的说明，并且需要上级领导的批准，与此同时信息系统将这些异常情况自动抄送给纪检部门备案，以待日后查证。

单有信息系统的存在，只能固化标准和流程，加速信息的流动，促进信息的透明化，并不能完全保证公款支出的有效性和合理性。对于报销凭证作假、打白条、上级领导包庇等现象，信息系统还是无能为力，因此本文的第二个阐述重点：将公务员的费用报销和审查工作外包给政府以外的第三方机构完成，就显得格外重要。

随着现代信息技术的发展，远程工作和异地协作已经成为商业活动中日益增加的趋势。对于公务费用报销这项业务来说，如果信息系统的录入和报销单据的审核都放在发生费用的单位，则仍可能产生管理上的漏洞。如果把费用报销凭证寄到第三方业务流程外包（BPO）服务提供商，由它来审核费用报销的合理性和单据的真实性，则能做到责任明确，进一步加强对公费支出的管理。 我们继续探讨上文中的例子，A在大部分费用无法报销的情况下，做出了两个选择：1， 向上级领导申请特别批准，拿到了报销，后果是他所在单位的领导需要在系统中填写详细的解释，包括超标的原因，宴请的对象姓名、职务等信息，这些信息被抄送到了相应的纪律监察部门备案；同时这位领导也发现他所管辖部门的可用费用预算因为类似情况的多次发生已经超标，相关的部门已经在信息系统中看到了警示，并要求他做出解释。2，A铤而走险，未能报销的部分采用虚假发票或者其他虚报差旅的手段提交了申请，但是被外包的业务流程服务人员审核出来，未能通过，或者在国家对外包商的审计中揭示了出来，受到了纪律处分。

本文中提到的信息系统，已经在现实中得到了广泛的应用，例如德国SAP软件公司和美国Oracle软件公司开发的套装信息系统，可以涵盖人、财、物等诸多方面的业务管理，本文中仅仅讨论了费用控制这一小部分范围，实际上政府政务也可以由类似的软件管理，在整合了人力资源、财务管理、采购管理等功能的基础上，可以使政府的管理水平大为提高。信息系统的物理存放随着通信技术的发展已经实现了远程化，例如将来每个省、市的政务管理系统完全可以统一放置在北京、上海甚至任何一个通信基础设施发达的地方，实现统一管理，减少恶意篡改数据的风险，从而保证系统的安全性和数据可靠性。而业务流程外包已经在国内逐渐兴起，目前的应用对象主要是外资企业，但是在欧美已经有不少政府部门采用了业务流程外包，例如1996年澳大利亚维多利亚州政府将其人力资源服务外包给埃森哲，由后者提供包括薪酬管理、费用报销管理、人力绩效管理等的全面政府人力资源服务。

从长远发展的角度来看，整合的政务信息系统和政务业务流程外包将在政务改革的过程中日益凸现其重要性，将对政府行政改革产生深远的影响。