美国“三进三出”联合国教科文组织

如果联合国教科文组织有一个VIP座位表，那么美国的位置恐怕已经标着“保留但不固定”——这个创始会员国、前第一大出资国、政策影响力曾举足轻重的超级大国，自1980年代以来，三度退出，又两度重返。

 

许多人将“退群”归因于川普总统“美国优先”的单边主义外交路线。但如果我们把时间线拉长就会发现，美国与教科文组织之间的爱恨纠葛，早在川普入主白宫前几十年就已埋下伏笔。从冷战格局、巴以争端，到文化政治的意识形态对抗，每一次“退场”背后，都不只是“任性”，而是一场关于价值观、国际规则与权力认知的交锋。

 

联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）于1945年成立，总部设在巴黎，其目标是通过教育、科学与文化的国际合作，促进世界和平与人类发展。该组织是联合国系统中最具“软实力”属性的专门机构，推动全球教育普及与公平，倡导全球科学合作，应对气候变化、海洋保护、生物多样性等挑战，建立世界遗产名录，保护非物质文化遗产，维护新闻自由，推动网络伦理与数字治理。

 

 

说白了，教科文组织不直接处理战争与和平，却在知识、价值观和文化认同上，埋下和平的种子，是全球软实力较量的重要平台。

 

美国作为该组织的创始国之一，在二战结束后的全球重建时期曾发挥重要作用。但自1980年代以来，美方与教科文组织的关系几度紧张，具体如下：

 

第一次退出（1984年）与重返（2003年）：

 

当时的里根政府认为教科文组织在冷战中日益左倾、反西方，批评其存在“组织臃肿、管理低效、反美反市场经济”等问题，遂于1984年宣布退出。2003年，小布什政府认为教科文组织进行了必要改革，重返可重塑美国影响力，尤其是在全球教育与文化政策制定方面。这一次退出持续了近20年，期间美国虽然保持观察员身份，但无缴费义务，也缺席了重要议题的决策。

 

第二次退出（2017年）与重返（2023年）：

 

2011年，教科文组织接纳巴勒斯坦为正式会员，引发美国国会按既定法律自动中止供款（依据1990年法律，禁止资助接纳巴勒斯坦的联合国机构）。2017年，川普政府正式宣布退出，理由包括：组织存在“反以色列偏见”、管理效率低、改革不足，以及拖欠巨额会费。2023年，拜登政府推动重返，强调参与国际组织对维护美国全球影响力至关重要。美国国会也豁免了早年关于巴勒斯坦的援助禁令，使财政障碍得以解除。这一阶段体现出民主党政府对多边主义的偏好，以及川普时代“退群潮”的逆转。

 

宣布的第三次退出（2025年）与重返（？？？）：

 

川普政府2025年再次上台，指责教科文组织过度推进“觉醒文化”，在性别、多样性、包容性等议题上过于政治正确，且依然对以色列“不公平”。此次将延续2017年退出逻辑，强调“美国优先”，削减对国际机构的不对称支持，质疑联合国系统在全球发展中的主导角色。美国宣布退出联合国教科文组织，体现了美国国内政治波动对其国际政策的一致性造成的影响。

 

美国退出教科文组织并非“气头上”的反应，而是对该组织意识形态走向的结构性不满。从冷战时期的“反市场经济”倾向，到近年来倡导“全球南方”议题、文化多样性、殖民记忆反思、人工智能伦理等，美国保守派认为教科文组织在某些议题上“过于左倾”，忽略了西方自由主义传统中的国家主权与个人主义。特别是在性别、性取向、族裔历史、殖民叙事等领域，美国部分政治力量对教科文组织的“全球文化重塑”深感不满。

 

美国退出的一个持续议题是对教科文组织被视为“反以”的担忧。例如，2011年巴勒斯坦入会、2016年通过否定以色列对耶路撒冷宗教圣地主权的决议，都引起美国国内强烈反弹。以色列是美国在中东的关键盟友，牵涉的不只是宗教、历史和文化议题，更是美国对其全球同盟网络的重视。在共和党主导的政府中，这一立场更加坚决，从而导致直接退群。

 

美国长期是教科文组织的第一大出资国，美国也因此在组织内部寻求更大话语权。然而，教科文组织改革进度缓慢、财政透明度存有问题等，让美国政界感觉“花钱不值”，最终转向削减支持。可以说，“缴费”与“权力”在美国参与国际组织中的长期纠缠，是其“退群”周期性发生的底层逻辑。

 

虽然美国出资比例曾高达22%，但2011年起即已中止缴费，教科文组织被迫适应“无美模式”。近年来，组织通过引入其他国家自愿捐款、推动预算制度改革、提高效率等方式，实现了较强的财政韧性。2023年重返时，美国缴费比例降至8%左右。说明即便重返，美国影响力已难恢复昔日高峰。

 

教科文组织不过是美国在多边机构战略选择的一个缩影。从世界卫生组织（WHO）、人权理事会，到跨太平洋伙伴协定（TPP）、伊核协议、巴黎气候协定，美国“时退时进”的行为，透露出其外交政策的矛盾心理和务实政策，在全球事务中担当责任需投入资源与妥协姿态，而美国国内部分选民却对“负担他国事务”日益反感。美国期望在全球规则中占据主导，一旦不能主导议程，出钱不讨好，自然就选择“退场”，省钱省力省心。

 

美国频繁退出教科文组织，反映出其对联合国体系深层次的不满，也暴露了其全球战略上的某种犹豫：在多边主义与单边主义之间摇摆不定，在全球治理与国家利益之间左右为难。