汲取历史教训，走对中国政治改革的第一步

 

搞政治改革，第一步十分重要。走对了第一步，就会建立起信心，后面就会顺利，甚至势如破竹。若第一步就搞错了，丧失了信心，人们就会变得缩手缩脚，即使有了更好的条件，也不敢再轻易改革了。

现在的执政党，在上世纪八十年代初始，也曾想搞政治改革。比如先在中央委员的层面搞了差额选举，结果是一地鸡毛；再进一步的直选中央书记就更不敢搞了。后来又从最简单的事做起，在中央搞了最高领导人的任期制和隔代任命制；在基层则搞了村民一人一票直选村主任。这两个改革最后都成了夹生饭：中央的任期制又退了回去；基层的直选没有退回去，但从上到下谁都知道，多数地方都是贿选、族斗、富豪甚至黑社会当家，总之和原来的美好设想完全是南辕北辙；至于进一步的乡普选就更没人敢搞了……

再看在野的社会力量。简单来说，他们的方案就是开始制宪，实行宪政民主，或快或慢地放宽言论、开放党禁、实行普选、司法独立、军队国家化等等。可现实结果是，他们每掀起一次自下而上的改革运动，就造成中国的实际政治制度更往回倒退一步。远点的例子如大陆数次公民运动；近点的例子如香港反送中和争取双普选，越搞离预期的目标就越远……

原因到底何在呢？在野的社会力量把责任完全推给执政党；执政党则把责任推给在野的社会力量。我的看法则是，双方都有真诚的改革愿望，但双方都选错了改革的突破口；或者说，双方都走错了改革的第一步。那么，中国政治改革的第一步到底应该怎么走，突破口应该选择在哪里？在朝的执政党和在野的社会力量之间有没有可能在政改的第一步上达成基本共识？在回答这系列问题之前，让我们先来借鉴一下古今中外的历史经验。

先从选举制谈起吧。我们都知道，西方现在实行的一人一票的普选制，并不是一下就产生的。无论是古希腊的选举制，还是近代由英美发端的选举制，由于在他们当时的社会生活中，都是市场系统占据主导地位，因此，在一开始，他们都是先给大富人们选举权，然后再逐步给中小富人们选举权，最后才是不论贫富一人一票的普选制。我们再来看一下中国的社会，它显然和西方不一样。自周至秦，再到现在，在社会生活中占据主导地位的始终是行政系统（政府）。因此，如果说借鉴西方的历史经验，我们就应该先给行政系统中的大官们选举权，再给中小官们选举权，最后才能过渡到不管是官是民，统统一人一票的普选制。由此可以看出，在政治改革上，执政党的第一步走错了，它不应先在最底层的乡村搞普选（至于高层的中央委员会的差额选举失败的原因，我会另文专门探讨）；而在野的社会力量也走错了第一步，他们不应现在就提出由普通民众（或通过其代表）来直选国家最高领导人。总之，我们选举改革的第一步，应聚焦在各级官员身上，先给他们选举权才对。

我们再来看一下权力制约问题。我们知道，西方是市场系统占据主导地位，整个社会是靠不同的、彼此之间相互独立的、大大小小的市场个体（私人企业、私人公司）之间的大大小小的契约联系到一起、组织到一起的。在西方，契约就是必须遵守的法律（最大的契约就是宪法），因此，谁掌握了整个法律系统的立法权、执法权和司法权，谁就掌握了整个社会的命脉。为了避免权力过于集中后发生灾难，西方设计出了三权分立、相互制约的模式（立法权、执法权、司法权由不同的人群来执掌）。我们再回头看一下中国。中国是行政系统在社会中占据主导地位，整个社会是靠自上而下的一系列彼此相关的大大小小的各种行政命令联系在一起、组织在一起的。因此，在中国，谁掌握了各级行政命令的发布权，谁就掌握了整个社会的命脉。而我们知道，各级行政命令都是由各级行政官员发布的，因此，谁掌握了对各级行政官员的任免权，谁就掌握了整个国家的命运。为了避免权力过于集中后发生灾难，我们就应该借鉴西方三权分立的经验，把在中国最重要的权力——对各级官员的任免权拆分开，由不同的人群来执掌（具体方案下面会探讨）。现在我们知道了执政党为什么改革总不成功，因为他们总是在工作分工上改来改去：一会儿党政分开（分权），一会儿党领导一切（集权）；一会（工作）权力下放地方，一会儿（工作）权力上收中央；而从来没有在最重要的各级干部的任免权改革上动脑筋，沿袭的还是两千年的秦制。现在我们也知道了在野的社会力量为什么总是失败，因为他们总是盯着宪法打主意，想先制定一部完美无缺的宪法，然后实行西方式的三权分立、宪政民主，而从没有考虑过先从中国各级行政干部的任免权上入手改革。

我们再说一下司法独立问题。在西方，各个私企以至各个公民都是完全独立的，因此，当他们彼此之间产生了纠纷，可以很容易地找到独立的第三方来当裁判。时间一长，就会发展出独立的司法系统。中国则不同，整个社会是一个行政整体；当这个整体中的各个部分（各个单位或属于各个单位的个人）彼此之间产生纠纷时，他们无法找到一个在这个整体之外的、完全独立的第三方来当裁判。因此，在中国，当产生了纠纷时，人们只能依靠产生纠纷双方的共同上级（官员）来当裁判。由此可知，在中国，谁掌握了各级官员的任免权 ，谁就同时掌握了各级纠纷的裁判权（司法权）。而当我们像上面阐述的那样把各级官员的任免权拆分开时，我们就同时把各级官员的司法权也拆分开了。总之一句话，要想在中国搞司法独立，我们也应该从各级官员的任免权的拆分上着手。过去，无论是执政党，还是在野的社会力量，都没有认识到这一点，不能不说是个遗憾（从设置律师入手，实践已证明行不通）。

好了，下面我们具体来探讨一下中国政治改革的第一步究竟应该如何走。假如我们上面关于任免权拆分的分析有一定的道理，那么，我们该如何具体地对各级官员的任免权进行拆分呢？拆分后，又应该分别由哪些人来掌控呢？拆分形式当然可以有多种，下面我结合中国几千年的历史经验，谈一个我的具体设想。

我们知道，漫长的中国历史上产生过两种官员任免制度：一个是周制，一个是秦制。周制是地方官完全由地方自己任免，秦制是地方官完全由中央任免。周制会使官员不管中央的整体利益，只管经营好自己的一亩三分地，这无疑会导致分裂或本位主义（地方经济封锁）。而秦制会导致各级官员都拼命讨好上级，欺上瞒下，假话成风，最终导致僵化或腐败（最后会引发农民起义）。那么，我想，我们为什么不能考虑一下集两者之长而避两者之短的半周半秦的制度呢？我们为什么不可以尝试一下地方官由中央和地方共同任免呢？具体而言，我主张建立一种“两权分解，三方共享”的体制。最概括地说，就是：某一级别的干部，分别由其直接上级、直接下级、以及有关的平级这三方人员来共同任命；对某一级别干部的监察（罢免权），也由其直接上级、直接下级、以及有关的平级人员这三方来共同进行。换句话说就是：我们把对某级干部的“任命权”和对某级干部的“监察权”拆分开，分别由其上级、下级、左右平级这三方来共同享有。因此， “两权分解，三方共享”也可以简单称之为“两权共享”。显然，它绝不同于中国长期以来的集权体制（上级直接任免下级官吏），也不同于现在西方的普选体制（下面投票选举官吏）。 “两权共享”的方案，其实质也可以说就是一种半周半秦的制度。如果说过去刚建国时需要集权，那么，现在就已经到了可以实施并且应该实施半周半秦制度的时候了。当然，也到了我们知识分子应该向执政党指出这条可行之路的时候了。

其次，在某个级别官员候选人的产生上，我也借鉴了中国历史上的经验。例如，在“两权共享”的三方投票的机制中，例如，竞聘甲省省长的候选人应该如何产生呢？在中国历史上，官员候选人的产生，无非是两种办法，一种是推荐制，如著名的九品中正制；还有一种就是自荐+考试，也就是实行了上千年的科举制。历史经验告诉我们，科举制相对来说更好一些。再仔细考察一下科举制，虽然是自愿报名（自荐）参加考试，但在资格上还是有所限制的。比如只有通过了秀才的考试，你才能进一步参加举人的考试；只有通过了举人的考试，你才有资格进一步参加进士的考试，等等。再结合中国历史上异地任官的经验，因此，我设想，在实行三方共同投票任命甲省省长时，就可以同时规定：竞聘候选人必须至少已经当过市长，或具有市厅行政级别，且目前不在甲省任职。也就是说，竞聘者必须是乙省或丙省等省的市（厅）级以上干部才行。

总之，无论是从解决实际问题出发，还是从借鉴西方出发，或从借鉴中国自身历史出发，殊途同归，我们都得到了一个相同的结论，即：行政系统某个岗位一把手的任免，应该由该岗位的上级、下级、平级这三方来共同投票决定，也就是任命权由“三方共享”。而候选人则应从其他地方的、比该岗位低一级的干部中自荐产生，也就是“次级自荐，异地竞聘”。

从效果上来说，我设想的“两权共享”改革方案，对执政党一方和在野的社会力量一方都是有巨大好处的。下面我先从执政党的角度阐释一下。我们知道，现在的某一级领导是由其上一级的领导来任免，这样的好处是可以保证政令畅通；坏处是一旦上面的政令错了，下面也不敢不执行，因为拒绝执行的后果往往是被上级罢免。但如果简单地改为，某一级的领导由其下面的人来任免（无论是由下一级的中层干部们还是由最底层的全体群众来选举，都一样），则会造成上级领导或中央的政令即使正确也会无人听，各级干部都拼命讨好下面。在行政系统占优势的社会，这显然会造成“分裂”或本位主义（民粹主义）。

但假设，例如某个省长的任免，由1.中央、2.该省所辖的各市市长及该省政府所辖的各厅厅长、3.其他各省的省长这三方来共同投票决定，而这三方各自所占的票权大致相同（例如各占三分之一左右），且省长当选需50%以上的选票，那么推测一下，当选的省长执政后，大致会产生如下效果：

1/ 当上面的政令基本正确（符合全国大多数省份实际）且符合本省实际时：该省长会坚决执行，因为这样他会得到中央的那三分之一选票；也会得到本省直辖下级的三分之一选票；同时也会得到外省或多或少的选票（得票率远高于50%）。

2/ 当上面的政令基本正确（符合全国大多数省份实际）但不符合本省实际情况时：A、该省长坚决执行（概率很大），这样他会失去本省的三分之一选票，但他会获得中央的三分之一选票和其他多数省份的选票（得票率很可能高于50%，但承受良心压力）。B、该省长拒绝执行（概率很小），并向中央和其他各省说明情况，这样他会得到本省直辖下级三分之一的选票以及和自己情况类似的其他少数省份的选票，同时有可能失去中央的三分之一选票和其他多数省份的选票（得票率很可能低于50%，但无良心压力）。

3/当上面的政令基本错误（不符合全国大多数省份的实际），但却符合本省实际情况时：该省长会坚决执行。因为这样他可以得到中央的三分之一选票及本省的三分之一选票，同时大概率失去其他各省的三分之一选票（得票率大于50%）。

4/ 当上面的政令半对半错时：该省长会执行正确的部分而搁置错误的部分，这样他会得到本省的三分之一的选票，同时大概率得到其他省份那三分之一选票，且有50%的可能得到中央的三分之一选票（得票率高于50%）。

5/ 当上面的政令完全错误时（不符合全国各省的实际）：该省长会拒绝执行或消极搁置。这样他会得到本省的三分之一的选票，也会大概率得到其他省份的三分之一选票，同时失去中央的选票。（得票率高于50%）

可以看出，在1、3、4、5这四种情况下，我们已经在省级层面防止了行政系统的致命缺陷——“决策失误”或“决策一刀切”，并保证了全国的整体利益；而在2的情况下，虽然无法保证在省级层面防止“一刀切”，却可以在该省下面的市级层面上防止“一刀切”。因为对该省各市市长来说， 他们有积极性拒绝省里下达（转达）的中央的“错误指令”，而省长对其下属——各市市长，也只有三分之一的任免权，而无完全的罢免权。某个市长如果拒绝执行省里下达（转达）的中央的“错误指令”，他将获得所辖各县的三分之一选票，并获得其他兄弟各市的三分之一选票，只是大概率失去省长的三分之一选票。（注：各级市长、县长的任免制度同省长的任免制度相同或类似。）另外，退一步讲，假设我们刚刚在省长的选举上实行了“两权共享”，而在市一级和县一级的选举上还没有实行“两权共享”，那么，即使在该省实行了错误的政策，导致该省产生灾难性后果，但对于全国来说，仅仅是一个省的局部问题，而绝不会再出现像过去那样的全国性灾难。

总之，我们从改革各级行政领导（一把手）的任免方式入手，用“三方共享”的体制，达到了“四两拨千斤”的效果——通过一种极低成本的“下级坚决执行上级正确决策、拒绝执行上级错误决策”的体制，防止了一个庞大的行政系统最容易出现的两大毛病（“决策失误”和“一刀切”）。也就是说，即使中央决策失误，也不会导致全国性的重大灾难。（注：在紧急状态下，我们可以恢复中央集权制。）

同样的道理，对一个干部的监察权，也应该采取上、下、左右，三方共享的方式，其中的道理这里我们就不赘述了。

最后再从在野社会力量的角度简单观察一下“两权共享”体制带来的好处。关于“司法独立”，我们上面已经有所提及，在各级官员有了相对的独立性（至少三分之一的独立性）之后，再配以其他一些简单措施（如异地任职，即A地的法官到B地审案；或某级法院院长由其上级法院院长、各下级法院院长、以及平级的行政官员来共同任命，等等），我们就可以实现司法的相对独立，或者说迈出了司法独立的第一步。

关于民主也是如此。各级官员有了部分的选举权，也就迈出了民主选举改革的第一步。不要小看这第一步，从某个官员的任免完全由其上级某一个人决定，变成了某一个官员的任免，由其上下左右几十个人来共同决定，这不能不说是一个巨大的民主方面的进步。有了这个第一步，后面的民主只会越来越多，越来越好。

再多说几句知识分子们最关心的言论自由问题。先从历史上考察，中国有两次言论最自由的时期：一次春秋战国，一次辛亥后的民国。显然，分裂会导致言论自由。但我们不能为了享受言论自由而去制造分裂、诱发战争啊。而一旦实行了“两权共享”，各个地方就有了至少三分之一的相对独立性，相对应地，各地的知识分子们至少会享受到三分之一的言论自由，也就是迈出了言论自由的第一步。再具体说，现在的集权体制是层层放大言论的管制。比如，中央说要宣传正能量、不要宣传负能量；省里为了保险起见，就会规定中间的、不正不负的文章也不要刊登；市里就会规定100%的中央认可（和中央的说法字面完全一致的文章）的文章才能刊登；再到了具体的执行部门，就变成了多一事不如少一事，除了传达中央的文章，其他文章一律不刊登；最后到了具体执行人员那里，就变成了所有带敏感词的文章一律删除。而当实行了“两权共享”之后，这种出于下级对上级的恐惧而产生的层层放大言论管制的现象就会消失，至少会大大减弱，我国的知识分子们就会得到相对的言论自由。对这一点，我深信不疑。

再说一下朝野双方都关心的腐败问题。要想防止某个官员腐败，不能光靠上面严惩，而应靠其直接下级监督。他腐败不腐败，上级不易查明；广大民众更无从知道；但他的直接下级心里最清楚。只要他不掌握其直接下级的全部任免权（全部命运），同时他的直接下级又掌握着他的三分之一命运（三分之一票权），那么他的直接下级就敢于监督他，从而能达到让他不敢腐败也不能腐败的效果。因为，现存的任何腐败官员在实施腐败时，都需要其某个下级的配合，而现存的集权体制又导致其下级不敢不配合。

最后再说一下“两权共享”方案的改革成本。首先，“两权共享”方案中，没有涉及现在的执政党所拒绝的多党制、普选制、三权分立等宪政民主制度；共享投票的三方都属于执政党的各级党员干部，因此在执政党所可能接受的范围之内（也可以视为党内民主的第一步）。其次，“两权共享”方案不损害任何一级中层干部的个人利益，也可以说反而增加了他们的利益（有了一定的发言权）；同时该方案不涉及全国最高领导人自身的任免，因此最高领导人即使不赞成，他也没有拼命反对试点的理由。再次，投票的范围很窄，只需几十个人关起门来投票，一个教室就足够，选举成本几乎为零；而且舆论媒体等并不参与，绝对不会产生民粹主义现象。最后，这个方案可以试点，省、市、县，任何一级都可以展开试点，风险为零（而开放党禁、开放报禁风险极大）。而且，“两权共享”方案真正试点实施的概率很大。现在的在野社会力量提出的宪政方案，若最高领导人不同意搞，底下的人谁也没办法搞。但若是“两权共享”改革方案，任何一个省长、市长、县长，都可以、也有权力在自己的辖区范围内进行局部试点。而全中国有几十个省长、几百个市长、几千个县长，这样，我们政治改革的第一步，其实施试点的机会、或可能性就增大了几十、几百、几千倍，这是何等的效率啊。

 

当然，我提出的政治改革第一步（两权共享），不一定就是最佳方案；肯定还存在更好的方案。抛砖引玉，欢迎大家反驳，更欢迎大家提出自己的方案来参加讨论。(也欢迎私下交流，我的邮箱：[e-mail])