加拿大省督的法律角色

加拿大的省督是由总督指派的。这个不起眼的橡皮图章角色，究竟是代表了女皇呢还是代表了联邦政府呢？这即象征了省政权的权力来源的合法性，也界定了省政府和联邦政府的法律关系。

 

在讨论抽象的法律关系问题之前，先看看现实中体验到的省政府和联邦政府权力管辖范围。这里讲一个笔者亲身经历的事例。那年在美国要去加拿大，就跑到加拿大纽约领事馆申请签证。申请表填好了，结果领事馆官员说我需要的签证领事馆不能办，得到相隔两个街区的魁北克省办事处办理，原因是我对目的地是魁北克省。即魁北克省有一定的移民和入境权限没有交给联邦政府。

 

话说1867年英属北美法案（BNA）奠定了加拿大国家的雏形。其形式上加拿大是联邦政府，是英国海外自治领地（Dominion）之一。加拿大总督是女皇的代表。总督对于加拿大有如公司法人对于公司一样，许多国事文件要这个法人签字才能生效。BNA保留了英帝国对加拿大立法的否决权，即加拿大国会立法，必须由英国君主或其委托的总督签字才能生效，但是，英国基本没有使用这个否决权力，即女皇只是一个橡皮图章，它对加拿大决定的事基本不过问。自1867年BNA在英国国会通过后，英国只在1873年否决过一个明显违宪的加拿大法案，之后就再也没有用过这个否决权了。20世纪20年代末期，英国宣布再也不使用这个否决权，并说以后再在宪法里作出相应的修正，但是，这个文字修正也从来没有做，而实际上，英国也没有使用这个否决权。从这个意义上来说，加拿大可以说是在1867年就独立了，但是，事情并不是这么简单。

 

按照1867年的宪法（BNA），加拿大修宪是英国国会的权力，不是加拿大国会的权力。但是，加拿大修宪好像从来没有走这条议会的道路，而是走司法的道路。即有关宪法的案件，加拿大最高法院机会没有权力过问，案件往往打到英国的最高法院上，由英国最高法院做出最后裁决，由于这些裁决而实际上逐步地修改了加拿大的宪法。这个惯例一直持续到1949年，即1949年之前，加拿大人打官司可以一直告到伦敦皇家最高法院（Judicial Committee of the Privy Council）。按照这个意义，加拿大独立在1949年，和新中国同龄。不过，加拿大独立不是一两个事件可以界定的，任何这些事件象征的都是藕断丝连的独立，加拿大和英国有说不清的暧昧关系。说到打官司，顺便提一下，就是刑事案件，在美国州法院立案是人民诉某某（People v. Joe），而在加拿大是女皇诉某某（Queen v. Joe）。即在法理上，美国是权力源自人民，而加拿大是权力源自女皇。

 

举一个例子，1867年宪法规定联邦政府有规范贸易与商业的权力，而省政府有规范财产和民事的权力。公民保险公司诉帕森斯（Citizens Insurance Co. v. Parsons）一案中涉及到安大略省规范火灾保险合同的权力，这即是商业问题也是民事财产问题，那么，对火险合同规范的权力究竟属于省政府还是联邦政府呢？ 告到伦敦的案件大多数是这种涉及联邦和省权力分配的案件，也就是解释宪法的案件。加拿大1875年成立的最高法院，在1949年之前只是虚名而已。

 

好，言归正传。按照1867年宪法，省督是联邦政府的代表，省政府是联邦政府的下属。即总督是女皇的代表，而省督是联邦在地方的代表。但是，这个政治架构没有实行多长就逐渐蜕化了。原本联邦政府对省立法有否决权，有如英国皇室对加拿大联邦立法有否决权一样，不同的是，英国君主基本没有使用这个权力，而联邦政府大量使用这个权力。造成这总现象的原因是这样一个常有的现象，即反对党往往占据省议会。如保守党执政期间，则省议会往往是自由党占多数席位，而自由党执政期间，往往是保守党占据省议会多数席位，这样一来党争就导致联邦议会否决省议会决议。如此一来，省立法决议大部分都被联邦议会否决了，你说这省议会烦不烦。从1867年至1891除了中间四年外都是保守党麦当劳当总理，而自由党在安大略省和魁北克省议会占多数，省议会对联邦否决的议案屡屡上告到伦敦。1896年自由党劳里尔当选总理，其后15年一直是自由度执政。自由党上台的竞选诺言就是争取省的权力。看官看到这里，对一个旨在分裂加拿大的魁人党能在联邦议会中占有举足轻重的席位数就不奇怪了。加拿大至今没有形成一个大多数人认同的加拿大人，所以，也难以有加拿大人民主权，而英国君主的国家法人形式是凝聚加拿大的法理纽带。原来代表联邦政府的省督后来变成代表英国君主的省督，这样一来联邦政府就没有否决省议会议案的权力了，省督签名生效，即否决权在省督，不在联邦议会。省政府也有了女皇的代表作为法人，和联邦政府就不是从属关系了，而是平起平坐的平级关系了。

 

1890年，曼尼托巴省议会通过决议把英语作为曼尼托巴省单一官方语言，这违反了联邦宪法。劳里尔联邦政府当然反对，因为这损害了法语弱势群体在曼尼托巴省的权利。但是，这样一个决议近百年后才被告到法院。作为对比，1871年曼尼托巴省通过议案要求所以纳税人都为公立学校纳税，要改变天主教徒只为天主教学校纳税的成规，结果马上被告到伦敦而被否决。这两个案子看出自由党上台后省政府权力大增。

 

由于联邦政府放弃了对省议会议案的否决权，劳里尔开创了联邦政府与省政府协商的政治先例，称为阳光法（sunnier way）。这样，省议会权力就上了一个台阶。按照宪法规定联邦议会还是有否决省议会决议的权力，到了1943年以后，这个权力就再也没有行使过了。而自1961年省督最后一次使用否决权（搁置不签字）以后，其否决权也被判为违宪，再也没有使用过了。所以，如今加拿大各省有很高的自治权。举例来说，原来安大略省和魁北克省之间的啤酒进出口是有关税的，直到加拿大加入了北美自由贸易区以后才被取消，因为国际之间都没有关税了，省际之间的关税就没有意义了。

 

70年代魁人党通过101法语法案，特鲁多总理极力反对，但联邦议会并没有行使宪法权力去否决这个法案。1988年魁北克通过178法案，要求公共告示牌只能使用单一的法语，马尔罗尼总理极力反对，但是也没有动用联邦议会否决的宪法权力，所以，你开车到魁北克省看到的交通“停“牌是法语写的。

 

主权，按照美国宪法，是源于人民，由下而上的主权结构。而在加拿大，由于没有形成人民，所以，主权是由上而下的结构，美国建国是按照哲学家洛克（John Locke）的社会契约理论来写宪法的，而加拿大建国是根据布尔科（Edmund Burke）的现实演化原则写的宪法。美国建立的是社会契约政府，而加拿大联邦是安大略与魁北克两省英裔与法裔族裔之间的契约，然后沿海（大西洋）诸省加入这个契约，再然后是西部诸省加入这个契约，而加拿大印地安人在这个契约之外由许多协约另行规定其权利。加拿大1867年宪法并没有主权，当时主权在英国君主手里，所以当时无论上加拿大还是下加拿大没有契约宪法的主权。现在加拿大又没有形成一个人民（Nation），加拿大国家里有印第安人民（First Nation）和魁北克人民（Quebec Nation），则难以形成主权归加拿大人民（Canadian Nation）之法理。

 

【1】Constitutional Odyssey by Peter H. Russell, Chap. 4: Provincial Right, University of Toronto Press, 1992