中评社╱题：关于“两制”台湾方案 涉军问题的若干思考 作者：郑剑（北京），全国台湾研究会理事、海峡两岸关系研究中心特约研究员
两岸军事安全关系问题一直是两岸关系中引人注目、十分敏感的问题，长期以来，海峡两岸及国际上有关方面都关心。进入21世纪，以两岸军事安全互信机制问题探索与研究为牵引，两岸军事安全关系问题一时成为焦点。以“和平统一、一国两制”方式解决台湾问题，必然涉及台湾地区军事力量设置、防务安排、两岸军事安全关系以及台湾地区海外安全利益维护等一系列具体问题。这是设计“两制”台湾方案所必须回答的。和平统一就是不打仗的统一，既然本来以相互为敌为天职的两支军队握手言和了，那么后面必须解决的核心问题之一自然是军队和军事问题的处理了，是所谓涉军问题，其中的核心自然是目前台湾地区这支军队保留与否。综观古今中外和平协定，多都直接或间接涉及这个问题。这个问题处理不好，也会影响和平进程和后续形势发展。
一、中共历代领导人对统一后台湾地区军队和军事问题的基本主张
关于和平统一后台湾地区军队去留问题，大陆方面早在毛泽东时代就有设想，也作为和平统一谈判条件多次向蒋介石当局提出。毛泽东讲过，台湾只要回归祖国，除外交统一于中央之外，所有军政大权、人事安排均由台湾掌握，所有军政建设费用不足之处，由中央拨付，国共双方不派人员做破坏对方之事。“他的军队可以保存，我们不压迫他裁兵，不要他简政，让他搞三民主义”①。当时，中共解决台湾问题的政策主张，由周恩来总理亲自归纳为“一纲四目”并于1963年1月通过张治中致函陈诚告知蒋介石当局。“一纲四目”第一条即申明：台湾回归祖国后，除外交必须统一于中央外，所有军政大权、人事安排等悉委于蒋（介石）……第二条讲：台湾所有军政及经济建设费用不足之数，悉由中央拨付②。其内涵很明确，就是台湾当局可以保留军队，而且保留方案还很宽松，比国共1945年10月、1946年2月分别达成的《国民政府与中共代表会谈纪要》（即《双十协定》）、《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》（即《整军方案》）更为宽松。其中，《双十协定》中“关于国家化问题”部分的含义比较明确，大体就是“一个国家、一支军队”军事体制。其上载明：“中共方面提出政府应公平合理地整编全国军队，确定分期实施计画，并重划军区，确定征补制度，以谋军令之统一。”③至于《整军方案》，其完整名称本身就说明问题了。
大陆改革开放后，在邓小平领导下，确立了“和平统一、一国两制”基本方针。其具体主张也可看做当时的“两制”台湾方案。从有关文献看，其涉军主要内容有：“两岸统一后，台湾作为特别行政区有高度的自治权……可以有自己的军队，党、政、军系统都由自己管理。中央政府不派军队、行政人员驻台……”④邓小平在多个场合明确表示，统一后台湾可以有条件保留军队。在著名的“邓六条”中，邓小平指出，祖国统一后，“台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁。”⑤叶剑英在“叶九条”中系统阐述了台湾回归祖国、实现和平统一的方针政策，其中清楚地承诺，国家统一后，台湾可保留军队。同时强调，统一后台湾作为特别行政区，可以有其他省市自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家和利益。
需要指出的是，在当时历史条件下，承诺台湾当局可以保留军队是有条件的，“条件论”是邓小平等中共老一辈领导人始终强调的。笔者理解，主要条件有四：第一，这是国家统一后的待遇，不是过渡时期的让步；第二，台湾地区这支军队属于中国军队，不是独树一帜；第三，这支军队不能因意识形态或统“独”等问题对抗大陆，否则就成了满清的藩镇军事割据了；第四，这支军队不能挟洋自重，不得与外部干涉势力联手反华。台湾地区军队作为整个中国国防力量的组成部分，应当与大陆军队各司其责、携手御外，共同捍卫包括台湾地区在内的整个中国的安全与发展权益。
李登辉上台后，逐步推行“台独”分裂政策，台湾岛内政治形势发生重大转折性变化，两岸统“独”矛盾骤升。形势决定任务，任务决定政策，政策决定安排。随着两岸关系主要矛盾转向“台独”与反“台独”，原本用于防御前苏联全面入侵的解放军数百万大军，被迫向台海方向转移战力。与此同时，大陆方面很少直接谈及统一后台湾军队去留等问题了，因为谈这样的问题失去了现实条件和意义，会显得不合时宜。当然，不直接谈这个问题并不等于直接否定过去的主张，端看未来两岸达成和平统一的内外环境条件了。此后相当长一段时期内，大陆方面在两岸军事安全问题上反复重申不承诺放弃使用武力，主要目的是震慑“台独”和干预势力。每当大陆领导人讲到这个承诺，人民大会堂总会响起经久不息的热烈掌声。这是中华儿女意志的体现。
不过，和平统一毕竟是解决台湾问题的最佳方式，争取台湾民众对统一的理解和认同始终是大陆方面从未放弃的主张。所以，即便在岛内“台独”猖獗的时候，大陆方面也多次强调，“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，这其中自然也包括涉军问题。主张“台独”的民进党首次执政、两岸关系陷入僵局后，2001年9月10日，时任副总理的钱其琛在《二十一世纪的中国与世界》国际论坛主旨讲话中再次系统阐述中国政府解决台湾问题的政策，明确表示，“‘一国两制’是两岸统一的最佳方式。在‘一国两制’框架下解决台湾问题，可以实行比港澳更宽的政策。比如：台湾可以……继续保留军队”⑥。这样的表态，显示了大陆方面博大的政治胸怀和深远的战略眼光。同时也有当时的历史背景，主要是民进党虽夺取了岛内政权，但陈水扁得票率仅39.3%，换言之，反对民进党上台的民意占据主流。
二、探索“两制”台湾方案涉军内容应把握和处理的若干基本问题
2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》40周年纪念会上发出两岸民主协商“两制”台湾方案的号召，在海内外引起热烈响应。其中，探索“两制”台湾方案涉军内容也成为关注的焦点之一。迄今，海内外各方发表了不少有关看法和研究成果，总的看，有关“两制”台湾方案的涉军设计争议较大，核心是统一后台湾还该不该保留军队。原本这不应该是个问题，因为自毛泽东时代起，大陆方面提出的解决台湾问题具体主张中，唯有同意台湾方面有条件保留军队这一条争议相对较小，这样的条件体现了极大的包容和担当。而现在之所以引发争议，根本原因是“台独”坐大，岛内相当部分民心受到深度误导，“台独”扎根到了社会深处，主张“台独”的民进党两次上台执政。试想，假如一方面两岸签订了和平统一协议，按照“两制”台湾方案实现了统一，另方面台湾社会却深埋着“台独”定时炸弹、主政当局随时可能与大陆武力翻脸，这样的统一是否有实质意义？这样的统一恐怕也不会被全中国的主流民意所接受。正因为当前台湾的政治、社会状况及两岸关系、国际环境都发生了巨大变化，研究、探讨、协商“两制”台湾方案，包括涉军内容，必须在继承以往有关主张、方案、设想的思想理念基础上，与时俱进，与现代社会、未来中国、变化世界等的实际情况相结合，才有生命力和现实意义。
习近平总书记提出的“两制”台湾方案民主协商，指的是“和平统一、一国两制”条件下的台湾方案，不是非和平统一条件下的台湾方案。非和平统一条件下也会有台湾方案，要有一整套安排台湾各项重要事务的方案，就像当年解放上海要安排好该市的治理、驻军、经济、社会、文化、外国机构与人员等等事项一样。假如将来两岸不幸是通过非和平手段实现统一的话，有关安排的推动的路径，就不是目前这种民主协商“两制”台湾方案了。当然，那个时候也会听取台湾有识之士、民众的想法，只不过“台独”分裂分子是没有发言权的。
“两制”台湾方案应当是解决台湾问题的全面安排，涉及政治、经济、民生、涉外、军事等方方面面，不会是简单的十条八条。方案可能会体现在一个复杂的全面协议之中，或许会有主件、附件，可能还会有备忘录，其中包括军事安全方面的安排。和平统一条件下，探讨“两制”台湾方案涉军内容可能触及的具体问题大致如下：
第一、台湾地区是否保留军队。前文已经梳理了大陆方面以往不同历史时期的一系列有关主张，其基本精神是一致的，紧紧围绕国家统一这一根本目的，有诚意、有胸怀、有原则、有底线。未来处理台湾地区是否保留军队的问题，依然要秉承这样的精神。台湾地区保留军队与否，主要看是否有利于实现两岸统一大业、是否有利于维护国家统一局面、是否有利于消除“缓兵之计”空间、是否有利于防止野心家阴谋家利用。当然，也有届时台湾人民的意愿问题，随着两岸社会不断融合和人民逐渐“心灵契合”，那时台湾人民的想法未必是现在可以简单揣测的。
第二、（假如台湾保留军队的话，下同）台湾地区保留什么性质的军队。主要是台湾地区军队在统一后中国的法律地位、使命任务为何。按照台湾地区现行所谓“中华民国宪法”及“国防法”规定，台军的使命任务是“保卫国家安全，维护世界和平”，其所谓“领土范围”就是“中华民国宪法”第四条规定的“中华民国”之“固有之疆域”。尤其要指出的是，台军法理上没有支持“台独”的使命。无论蓝营还是绿营执政期间，台军方迄今一直公开表示反对“台独”、不为“台独”而战。如民进党蔡英文当局的现任“国防部长”严德发在“立法院”答询时，多次表态台军“当然不会”为“台独”而战。笔者理解，这个“当然”是“依法”而来的，绝非严个人见解。这一点令人欣慰。抛开意识形态因素来看，关于台湾地区军队使命任务的中国观，符合统一后的有关状况，应当延续下去。统一后的中国，势必要求两岸中国军队共同捍卫整个中国的领土主权和权益，共同维护世界和平。具体而言，台湾地区军事力量就是要保卫台湾地区安全，抵御外国侵略；捍卫包括台湾同胞在内的全体中国人的海外利益，维护世界和平。岛内有人主张，把台湾保留军队作为统一的担保条件，一旦大陆方面违背承诺，台湾可以拥兵自重、“独立”出中国。这样的认识就不正确了。因为这样的主张等于宣告，至少岛内现有法律文件从来没有赋予支持“台独”使命的台湾军队，竟然因为两岸统一而堂而皇之地承担起以武谋“独”的责任了，岂不荒唐！假如抱着“分家”的想法去谈统一，对统一局面的达成及维系极为不利，两岸统一之日不能埋下随时分裂的种子，统一后两岸不应再相互为敌、相互设防、互留后手。况且中国共产党历来是讲信用的，假如在台湾问题上不讲信用的话，未来将难以维护大国信誉。所以，“武力担保”的想法的确是过虑了，也十分有害，除非有人心怀叵测。
第三、台湾地区保留多少军队。一般而言，军队的规模是根据面临威胁、军队使命任务、国家或地区的资源支撑能力等方面的要求和约束综合决定的，这是世界军事的普遍规律，将来台湾地区军队规模的确定也脱离不了这个军事规律。
第四、台湾地区军队的军费来源。无非四个：一个是台湾地区自身供给；第二个是台湾地区供给为主，中央政府补助为辅；第三个是中央政府供给为主，台湾地区补足其余；第四是完全由中央政府拨付。无论何种方式，只要符合国家统一原则和中华民族整体利益，都是可行的。统一后，假如台湾地区因自身经济能力、自然灾害、军队承担任务过于繁重等原因出现防务经费困难的话，中央政府当然可以补助不足。既然都是中国军队，就应该支持。
第五、台湾地区军队人事权力。可能的选择，一种是台湾地区自行决定；第二种是台湾地区自行决定，同时报中央政府备案；第三种是台湾地区拿出意见报中央政府批准，第四种是某层级以上官员经中央政府批准，其他由台湾地区自行决定；第五种是中央政府全权决定。毛泽东、邓小平时代讲人事权由台湾地区掌握，但没有阐明具体实施方案。
第六、台湾地区防务政策。防务政策主要包括从事防务建设和使用防务力量的目的、方针、重点、体制、途径等。目前可以肯定的是，两岸统一后，台湾地区相应政策要进行必要调整，由两岸内战体制向两岸共卫体制转变。台湾地区军队的主要使命应当是保卫台湾地区安全、维护中华民族领土主权和海洋权益。随着中国大国地位的提升、海峡两岸中国人利益的拓展、维护世界和平需求的增加，应该还可以探讨两岸军队共同维护中华民族海外利益、维护世界和平等问题。但无论如何，台湾地区的军事力量不能成为国家再分裂的筹码和工具，不能成为外国干预中国内政的助手。这是原则问题。一个国家如果存在两支潜在对立的军队，注定会成为不稳定因素。
第七、台湾战区军事战略。国家统一后，台湾当局以大陆为敌的军事战略必然根本转变，以契合新的使命任务和战略环境。这里面会涉及安全形势判断、军队任务、地区战略、军事力量发展、军事斗争准备及对外军事安全合作关系等内容的调整转变。由于“一国两制”体制及台湾地区安全环境的特殊性，届时台湾地区军事战略与大陆其他战区军事战略既会有相同点可以借鉴，也必然有区别点需要重建。
第八、台湾地区兵力部署。决定兵力部署的主要因素是面临威胁、军队使命任务和战略战术原则。随着防务政策、地区军事战略的转变，台湾地区军队的兵力部署必然随之转变，由以大陆为敌转向新的使命任务、由向西看为主转向大海大洋方向。
第九、台湾地区军队的政战（思想）教育。核心是“为谁而战、为何而战”问题。统一后台湾地区军队总不能继续以大陆为敌教育官兵吧，军事上、政治上，包括意识形态上，都不应该为敌。
第十、两岸军队联合及联络机制构建。统一后，尽管实行“一国两制两军（假如台湾保留军队的话）”，但这两支军队不可能相互孤立、泾渭分明、互不联合。比如，将来台湾地区军事安全面临外部威胁且单靠台湾地区军队难以应付时，就会有两岸中国军队联合作战的需求；海峡两岸同时遭受外敌威胁，需要两岸军队联合作战；台湾地区军队有其地理位置、力量结构、作战能力方面的特长，大陆方面也可能需要台军驰援；台湾地区军队在很多方面存在短板，如天基系统、后勤系统、装备系统、通信系统等缺乏完整性和后援基础，需要藉助大陆。随着国家统一和两军关系的密切，届时很难将这两岸的军队的所有组成要素都分得清清楚楚，战时不同程度合作或联合应当是常态，平时两军联合演习、训练、交流、合作更不可或缺，与外国军队之间可以做的事情在中国军队内部更可以做。同时，为防止意外事件，两岸军队也必须建立联络机制，这样的事情统一前就可以做，如结束敌对状态、签署和平协议之前、之中或之后，就建立两岸军事安全互信机制达成协议并推动实施。如何构建两岸军队联合及联络机制将是一个不小的工程，需要认真研究、实践完善。
第十一、台湾地区军队与两岸各级政府的基本关系。大陆地区主张人民战争，军队的宗旨是为人民服务；台湾地区主张全民防卫，军队也重视军民关系、为民解难。所以，将来两岸双方的政府、民间、行业、团体等等，都有个如何处理与彼此军方关系的问题，需要在法律上予以解决。“两制”台湾方案涉军内容不能忽视这些问题，《香港基本法》和《驻军法》的经验表明，这个问题是很重要的。
第十二、台湾地区涉军涉外关系。台湾地区军队以往是靠外国支撑才得以支撑下来的，与有关国家的军事关系密切，彼此签订了一系列协定，有常态化的联系机制。有关国家之所以愿意与台湾当局发生这样的关系，根本意图在维持两岸的分裂状态，因为他们的每一分钱都是为其国家利益服务的，或者说他们没有一分钱愿意花在两岸统一上。所以，两岸统一后，台湾地区涉军涉外关系就会面对这样四个问题：一是如何处理台湾地区涉军涉外关系才有利于维护国家统一；二是台湾地区有没有必要与外国保持军事合作交流关系；三是如果有必要的话可以保持什么样的军事合作交流关系；四是有关国家还愿不愿意与台湾地区保持军事合作交流关系及愿意保持什么样的关系等问题？从香港的情况看，香港纪律部队有武器装备需求，因装备体制原因，目前主要从西方国家购买。那么统一后的台湾呢？香港情况与届时台湾的情况不一样，香港纪律部队的主要任务是港内治安，没有军事作战任务和能力。台湾地区军队就不一样了，它是正规的作战部队，陆海空三军齐全，还能不能继续对外军购？这个问题需要处理。还有历史上台湾当局、台军与外国签订的军事协定怎么办，更要处置。
从广义上讲，“两制”台湾方案对上述十二个问题，应该有明确的答案，否则，就不是一个完整的方案，就会在实践中遇到这样那样的问题。但从狭义上看，届时签署的“两制”台湾方案总协议未必会很庞大、很复杂，这十二个问题中很多内容非常具体，未必都有必要系统完整地体现在总协议中，总协议可能列原则，具体操作层面内容或许会体现在附件、备忘录甚至统一后相关立法中。
与此密切相关的，当然还有解放军的相应调整问题。本文就不讨论了。总之，无论今后“两制”台湾方案涉军问题如何协商、谈判，基本的原则应当旗帜鲜明，就是是否有利于维护国家统一、是否有利于反对外来干涉、是否有利于形成联合力量、是否有利于维护整个中国的领土主权和海洋权益。
注释：
①《中国台湾问题》P33，九州出版社2015年3月第1版）
②《中国台湾问题》P34，九州出版社2015年3月第1版
③彭明主编《中国现代史资料选辑》第六册（补编）P13、14页，中国人民大学出版社1993年版
④《中国台湾问题》P41，九州出版社2015年3月第1版
⑤《邓小平文选》第三卷P30，人民出版社1993年10月第1版
⑥《在“二十一世纪的中国与世界”国际论坛上钱其琛副总理谈对台方针政策》 人民日报海外版2001年9月11日第三版
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年5月号，总第257期）
