中评智库：蔡英文赖清德，两岸路线如何选择

      中评社香港11月13日电/台湾佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊10月号发表专文《英德体制两岸路线选择：从台湾“独立”迈向维持现状？》，作者认为：“赖清德将会选择遵循重新表述蔡英文两岸政策说辞，包括主张维持现状、遵守‘中华民国’宪政体制、‘依据《“中华民国宪法”》、《两岸人民关系条例》处理两岸事务’、尊重九二会谈精神、九二历史事实、九二共同认知等。同时在‘阁揆’任内应不至于主张台湾“独立”、两岸关系就是国际关系。”“赖清德若有意争取‘总统’大位，强烈的‘台独’意识并不符合选票极大化目标，其两岸政策必须向中间路线靠拢。对赖最有利之两岸论述应是在蔡英文既有基础再迭加上去，越靠近‘中华民国’、越尊重宪政体制运作及‘宪法’，就越能赢得中间选民认同。同时，积极实践亲中爱台论，建立两岸良性交流互动平台，从两岸经济社会文化融合及和平发展出发，建构两岸未来统合愿景。”文章内容如下：

      前言

      蔡英文执政后以四面出击方式，展开近年以来台湾社会最大变革，无论是年金改革、一例一休、前瞻基础建设计划、能源政策皆是迫不及待解决难题。赖清德市长变成“阁揆”，从一个治理南台湾充满浓厚主体意识的地方诸侯到统整“国政”的最高行政首长，其个人强烈的“台独”意识形态，将受到宪政体制运作、两岸关系及“国际”框架的结构制约。

      赖清德上任后应尽速回应民众的民生、经济、社会需求，解决大变革中社会分裂与伤痕。治理环境变化也会调整政策思维，从低阶政治到高阶政治，从南台湾高本土意识到两岸民族主义冲撞，从派系利益到政党执政利益、再到国家利益，赖揆的“治国”理政必须超越赖市长的眼界与心胸格局。衡诸有志于争夺“总统”大位者，其两岸政策路线必然是中间温和路线，以利拓展中间选民实现选票极大化目标，无论是陈水扁的“新中间路线”、还是蔡英文的“维持现状说”，皆属之。

      赖揆上任是以内政治理及以选举为导向的行动“内阁”。赖在全台县市长中施政满意度为名列前茅、号称五星级市长，具有极高政策执行能力，利于提升民众对蔡政府施政满意度。当个人政治主张台湾“独立”的赖揆，公开表述依据《“中华民国宪法”》及《两岸人民关系条例》处理两岸事务时，同时追随蔡英文维持两岸现状主张，这是较为激进路线向温和中间路线靠拢。

      两岸政策的“天花板思维”：限制与突破

      值得注意的是，大陆涉台学界及官媒海外版对新任“阁揆”赖清德之“台独”立场强烈批判；然官方态度却仍相对克制冷静。近来大陆当局对蔡政府的立场似有软化，非政治性交流亦有微调整，但赖清德上台后已经停缓，既无释出正面善意；也无因其“台独”立场径予负评，此种无正负评价观望，尽管显示大陆当局对赖仍是不愿提早下定论，并持“听其言、观其行”态度。短期内，大陆当局因蔡英文不承认“九二共识”，原本就无法解开两岸政治僵局；现又任命独派人士担任“阁揆”，更是难以释放政治善意。

      无独有偶，9月17日“台湾民意基金会”民调显示，任用赖清德担任“阁揆”后，蔡英文声望急速上升至46.4%。然而，若蔡英文的声望上升，主要源自独派民众的支持回笼，短期之内民进党就会欠缺两岸政策实质转型的动力，难以期待蔡英文会突破两岸政策，甚至主动创新。同时，若大陆当局对台立场出现武统倾向或设定“两岸统一时间表”，则蔡英文两岸政策就会更往“倾独”方向调整，难以妥协及释放善意调整两岸政策。

      换言之，两岸当局的政策互动更难释放善意。赖所倡议的“亲中爱台论”，往往被解读为系在“一中一台”基础上，友善对待“中华人民共和国”；这与独派大老辜宽敏所持“兄弟之邦”之意相同。赖曾提出其个人主张台湾“独立”，两岸关系就是国际关系的说法；两德统一才是真正统一，分裂国家模式似乎又是呼之欲出。“亲中爱台论”有别于民进党传统两岸政策，后又激发民进党籍及泛绿执政县市长纷纷提出“知中爱台”、“友中爱台”、“和中爱台”之说，破除以往与大陆扩大交流就是卖台之说。“亲中爱台论”已经破解两岸交流意识形态藩篱，对两岸关系正常化发挥正向引导作用，避免污名化、标签化两岸关系紧密互动。

      大陆当局对台政策具有明确性与一致性，现采取“硬的更硬、软的更软”政策主轴，坚持“九二共识”及反对“台独”，提出两岸关系性质是“两岸一国”、“两岸一中”定位。若从十月中共十九大召开，政治报告涉台政策部分即将定调未来五年来说，任用具强烈“台独”意识的赖清德恐难被理解是一种政治善意，甚至可能被解读独派势力已经绑架蔡英文，中间路线已被“台独”激进路线所掣肘。但问题背后的问题，恐怕不是简单可以如此推论，需进一步分析。

      英德体制运作与两岸政策调适之分析

      近日台湾民意调查显示将近73%民众，赞成蔡英文政府应积极努力改善两岸关系。然蔡英文政府却选择在十月中共十九大即将定调重要五年对台政策之际，任用具有强烈“台独”意识形态的“阁揆”赖清德，这对两岸关系将产生何种效应呢？“总统”主张维持现状，“阁揆”未就任前曾表明坚定台湾“独立”立场，双方互动会如何影响两岸政策形成呢？各界立论观点主要呈现四种说法：有待观察说、结构限制说、激励促进说及政策冲突说。

      首先，有待观察说。赖清德持强烈“台独”意识形态，赖揆若仍然坚持两岸关系是“国际”关系，这将破坏蔡英文两岸政策的战略模糊性。两岸政策将受到独派压力、尤其深绿及基本教义派箝制，可能迫使温和中间路线转为激进路线，尤其“台独”大老背后支持赖清德竞选“总统”、蔡英文仅就任一任。但从民进党籍人士挑战“总统”大位能成功者，其两岸政策几乎是采取中间温和路线，无论是陈水扁为大选提出承认“中华民国”，或蔡英文以维持两岸现状为目标皆然。

      同时，从作为南台湾强烈本土意识区域的地方首长，到治理“国政”的“行政院长”，涉及更多高阶敏感政治，宪政体制、政党竞争及两岸关系、“国际”政经结构，皆会限缩其原来强烈僵化政策主张。赖清德既宣称坚定“台独”立场，两岸关系定位为“国际”关系；同时又倡议“亲中爱台论”，提出废除“台独党纲”、承认“九二共识”皆不是问题、德国统一是真正统一。赖揆究竟会往两岸统合或法理“独立”哪一方向发展，须视具体环境因应，目前据此论断言之过早。

      其次，结构限制说。根据宪政体制与惯例，制定两岸政策是“总统”权限，“行政院长”只是从技术层面执行政策。赖清德受到宪政体制规范、两岸及“国际”结构制约，难以“行政院长”政治思维挑战维持现状的两岸政策。尽管两岸、“外交”、“国防”政策领域皆属“总统”职权，但“行政院长”固然为“总统”的幕僚长或执行长，难以真正成为所谓双首长；但作为最高行政首长其两岸政策观点及说法，将会是蔡政府两岸政策的重要组成。

      对于两岸关系性质及两岸定位表述，赖清德受体制结构限制，宣称遵循蔡英文维持两岸现状目标，但采取搁置原“台独”立场尽量不表态，不表述两岸关系是“国际”关系，对两岸定位保持沈默。但此将遭致来自泛蓝联盟“立委”质询挑战，同时也可能遭受来自联盟阵线内部激进“台独”势力的质疑。

      换言之，赖揆严守分际不论，只提遵循蔡英文两岸关系政策表述。既不再提主张台湾“独立”、两岸关系是“国际”关系；也不会提依据“中华民国”宪政体制、《“中华民国宪法”》、《两岸人民关系条例》处理两岸事务，从而在两岸关系性质保持模糊立场。然而，由于赖清德为“阁揆”，各部会仍属“行政院”所管辖，加上“阁揆”亦属“国安会”成员，仍可透过法定职权施加政策影响。

      民进党两岸政策曾提出友善陆生、陆配及陆客的理念，赖揆亦可在政策面上大幅松绑属于较为技术性两岸政策，藉以推动“亲中爱台论”具体实践，对两岸关系紧张缓解应有所助益。例如适度放宽陆资入台审查标准、放宽对陆生“三限六不政策”、松绑陆配身份证六年改成四年的限制、支持和促进两岸民间经贸及文化交流等议题。从友善陆资、陆客、陆配及陆生具体政策执行出发，尽管暂时搁置两岸定位表述，也可逐步积累善意建立信任。并减少各部会被质疑一再推动“去中国化”政策，避免被批评从事“柔性“台独”、“文化“台独”及“渐进式“台独”，徒增两岸间不信任与紧张关系。

      再者，激励促进说。坚持“台独”的“阁揆”赖清德与主张“两国论”的蔡英文，所形成“台独”体制导致两岸关系更加治丝益棼，及和平发展前景更加黯淡。具浓厚“台独”色彩的英德体制，激励独派大佬迫不及待推动“法理“台独”，前“总统”李登辉宣布要推动“正名制宪”运动。赖接掌“阁揆”其两岸政策的主张，包括两岸关系是“国际”关系定位可能发展成现实的政策。尽管两岸、“国防”、“外交”和“国家安全”领域等属“总统”职权，但“行政院长”统辖其下的陆委会、“外交部”和“国防部”，仍可对前述部会进行政策指导。

      赖清德宣称遵循蔡英文维持两岸现状目标说法，宣称依据《“中华民国宪法”》及《两岸人民关系条例》处理两岸事务，甚至以“阁揆”身份表述两岸关系就是两岸关系，两岸协议不是“国际”协议，及两岸关系不是“外交”关系。但此将违背其未就任前两岸关系是“国际”关系说法，甚至遭遇来自联盟势力攻击斥责。赖揆若能在上述基础结合“亲中爱台”论，提出废除公投“台独党纲”、承认“九二共识”不是问题，这将促使英德体制的两岸政策的大跃进。

      最后，政策冲突说。英德体制并非所谓“命运共同体”，赖清德与蔡英文施政难以齐心，强势“总统”与强势“行政院长”结合是两人政治理性算计结果，彼此瞭解政治意图，双方欠缺互信难以紧密合作。赖清德藉登上“行政院长”延续其政治生命，避免转战新北市长耗损政治能量之困局。蔡英文需要赖清德拉高施政民意满意度，及与新潮流结盟打赢2018地方选举。

      然由于双首长制度设计、“行政院长”任期不稳定性，及两人政治性格皆属强势领导人，一旦重大政策观点冲突势将难以主动妥协。换言之，英德体制政治势力是既合作又冲突，结盟政治基础可能因政策改变及利益分配不均而瓦解，双方可能终止结盟关系，这样的体制运作其实是相当脆弱的。若是赖清德受到独派压力力主将“台独”意识融入体制，依然公开主张支持台湾“独立”及两岸是“国际”关系，势将冲撞蔡英文所建构模糊两岸政策论述，形成战略模糊与战略清晰的较劲，导致联盟关系的裂解。

      英德体制：“维持现状说”　限缩“台湾‘独立’说”？

      相对于强势蔡英文与弱势“阁揆”林全此英全执政组合，林全彻底是“总统”的执行长；无疑地，强势“总统”现在搭配的是强势“阁揆”，强强优势组合究竟是分进合击提高执政政绩呢？还是双头马车反弱化执政成效呢？赖清德接任“阁揆”以后，主要施政应会优先以经济、社会等内政领域为重心，应会尽量回避两岸关系及政策问题。外界或以为，林全是来自眷村的外省籍第二代，较具两岸统合思维；赖清德强烈诉求“台独”主张，毫无掩饰其“台独”立场。

      但这并不能表示蔡英文当局的两岸路线将因“阁揆”任命，而改弦易辙走向激进“台独”路线。从独派人士进入体制担任重要职位的经验显示，不仅难以产生激化作用，反而有框限制约“台独”论述与实践影响，这就是所谓受结构因素限制使然。

      首先，两岸、外交政策领域属于“总统”而非“阁揆”职权，对两岸关系冲击有限。大陆当局对这样的“阁揆”任命，可能会作负面解读，认为这是法理“独立”与文化“台独”的的汇合，及显性“台独”与隐性“台独”结盟，甚至是蔡英文已经滑向“台独”基本教义派。大陆当局若是如此认知，则不仅难释政治善意，反而会因认知误解，而强化对台政策的压制力度。然依据既有宪政运作惯例经验显示，虽然“行政院长”是最高行政首长，掌理各部会，理论上拥有各部会人事任命权。但实际上两岸、“外交”及“国防”政策领域决策与人事属于“总统”职权，尤其“阁揆”若是定位为“总统”执行长，当无超出“宪政惯例”之举。

      然若“阁揆”属于强势政策主导者与倡议者，在“立法院”接受“立委”政策质询时，这对两岸政策的回应可能产生“擦枪走火”效应。同时，赖清德主张坚定的“台独”立场及定位两岸关系是“国际”关系，目前陆委会与“外交部”“阁员”的政策表述皆去除“台湾‘独立’”及“两国论”言论。陆委会主委表达两岸协议不是国际协议，“外交部长”李大维言及两岸关系不是“外交”关系。目前两位“阁员”仍继续留任，体现蔡英文两岸政策的一致性。未来“阁揆”是否能接受其继续留任，将成为检视蔡英文政府两岸政策是否变化之观测站。

      其次，蔡英文的维持现状说限缩赖清德台湾“独立”说。若产生由独派人士取代具泛蓝色彩的部会首长，以执掌两岸与“外交”机构，无疑的这会增加大陆当局的疑虑，甚至视此为挑衅，势必冲击两岸关系和平与稳定。赖清德曾倡议“亲中爱台论”，访美时又提废除《公投“台独党纲”》、承认“九二共识”皆不是问题，问题是无法接受以“一国两制”为内涵的“九二共识”。然而，两岸与外交政策领域系属“总统”职权，“行政院长”难以介入，尤其在“总统”主外、“阁揆”主内政策领域的宪政惯例，以赖清德曾任“国民大会”代表、“立法委员”亦瞭解“国会”政治及政党政治运作。目前强势“总统”与强势“行政院长”互有所需形成合作关系，已然形成命运共同体，尚不致于在两岸政策主轴上，将维持现状目标转向“台独”主张。

      因此，“总统”与“行政院长”在分工上内外政策有别，蔡英文在政府政策层面所倡议主张“维持两岸现状”，反而是框限“阁揆”赖清德个人强烈主张“台湾‘独立’”的紧箍咒；且政府层面依据“宪政”体制、“宪法”、关系条例处理两岸事务，视两岸关系不是“外交”关系，也有框住赖揆“两岸关系是‘国际’关系”说法。在赖揆上任之前，陆委会特别声明不因人事变化改变两岸政策。换言之，依据“中华民国”宪政惯例运作经验显示，“行政院长”的两岸政策主张仅能遵循“总统”的大政方针。某种程度来说，是蔡英文的“维持现状论”绑架赖院长“台湾“‘独立’论”。若是这样运作逻辑，就不会产生“双太阳、双核心”问题；不会因为任命赖揆，而引发两岸关系恐陷入硬碰硬或者内外动荡困境。

      最后，“宪政”体制、“宪法”及两岸人民关系条例，“国家”利益认定，将限缩赖揆的个人政治主张。由于独派大佬吴澧培曾点名林全下台，另一大老辜宽敏则公开呼吁蔡英文仅任一届、并由赖清德代表民进党参选下一任“总统”。若仅从这些信息解读，难免就会产生蔡英文是否已经被基本教义派所绑架之判断。尤其在解读上更会认为在十月中共召开十九大以前，任命具有浓厚“独立”主张色彩的赖清德，岂是善意？

      其实只要仔细检视具独派色彩的“文化部长”、“司法院”院长及大法官人事任命可以发现，“国际”结构、两岸关系及“中华民国”宪政体制具有限缩独派政治主张之作用，反而主张“台独”声浪下滑，必须从两岸和平稳定及“国家安全”的大局思考。从民调结果来看，蔡英文执政台湾“独立”声浪反而下降，泛中国人认同增加。独派人士进入体制反而因结构限制，调适原来较为激进“台独”政策，以确保两岸和平及台湾安全。

      “台湾民意基金会”民调显示：自蔡英文执政后，原本预料应上升的“台湾人认同”反而下降，“中国人认同”却上升。与2016年5月调查比较，“台湾人认同”下降8.8%，而“中国人认同”上升2.5%，“台湾人中国人双重认同”上升4.5%。政治大学选举研究中心的民调也显示，“台湾人认同”在蔡英文上任后竟创5年新低。李登辉执政时期“台湾人认同”平均年增3.14%，马英九时期年平均上升1.72%，但在陈水扁时期仅升0.51%，蔡英文上任后实则每年平均下降1.75%。

      换言之，在被质疑具有“台独”色彩的民进党执政下，“台湾人认同”反而连降2年，且每次下降幅度都超过马英九时期。这可以解释为什么民进党执政，反而“中国人认同”比例上升，“台湾人认同”却下降。其理由是民进党执政受到宪政体制、两岸关系及“国际”结构所制约影响，从而限缩“台独”话语权与其政治实践。形成民进党执政，反而不利于“台独”意识、“国族”建构的发展的矛盾现象。

      从某种政治意义来说，质疑“中华民国”已亡者，视“台湾认同”提升与“中华民国”存在为一种矛盾背离关系，台湾与“中华民国”成为一种“借壳占住”的复合体，批评这是运用“‘中华民国’台湾化”推动“台独”。但从辩证角度观之，这更是“台湾被‘中华民国’化”过程，民进党从认为“台湾定位未定论”、批评“中华民国”政府是外来政权、公投建立“台湾共和国”，转型到承认“中华民国”及提出维持两岸现状说，正突显其“被‘中华民国’化”结果。这种“被‘中华民国’化”即是与中国产生连结关系。若其两岸政策具有统合论方向，就可完成体制内政党及两岸政策的实质转型。

      结论

      赖清德将会选择遵循重新表述蔡英文两岸政策说辞，包括主张维持现状、遵守“中华民国”宪政体制、“依据《“中华民国宪法”》、《两岸人民关系条例》处理两岸事务”、尊重九二会谈精神、九二历史事实、九二共同认知等。同时在“阁揆”任内应不至于主张台湾“独立”、两岸关系就是“国际”关系。依照民进党政治人物掌理大政传统经验，除非两岸关系走向对抗，始会出现冲突性两岸政策论述，例如“总统”陈水扁、“阁揆”游锡堃在连续外交挫败后，始出现主张“一边一国论”、公投制新宪、以台湾名义参与联合国及国际组织。一般情形，无论是陈水扁执政初期、现任蔡英文执政，皆是采取两岸政策中间路线。

      例如陈水扁为争取“总统”大位，力主通过《台湾前途决议文》承认“中华民国”、建立两岸特殊关系、提出“四不一没有”政策、两岸政治统合新框架、共同建构“未来一中”、以“宪法”回应一中等等。蔡英文为争取“总统”大位，亦主张回归到“宪政”体制处理两岸事务、主张维持两岸现状。陈、蔡为获取选票极大化目标，并未再提出类似《公投“台独党纲”》主张“独立建国”、“中华民国”是外来政权的说法，反而呼吁大陆当局要正视“中华民国”存在事实。

      就此而论，赖清德若有意争取“总统”大位，强烈的“台独”意识并不符合选票极大化目标，其两岸政策必须向中间路线靠拢。对赖最有利之两岸论述应是在蔡英文既有基础再迭加上去，越靠近“中华民国”、越尊重“宪政”体制运作及“宪法”，就越能赢得中间选民认同。同时，积极实践亲中爱台论，建立两岸良性交流互动平台，从两岸经济社会文化融合及和平发展出发，建构两岸未来统合愿景。