台湾对外签订FTA的权力、可能性与路径

台湾只能作为中国单独关税区的身份成为WTO的成员

??中评社　题∶“台湾对外签订FTA的权力、可能性与路径”，作者∶唐永红（厦门），厦门大学台湾研究院经济研究所副所长、副教授、博士

??长期以来，出於政治经济等方面的种种动机与目的，台湾朝野各界致力於与世界各经济体签订FTA。但又因政治经济等种种原因，迄今除了与其所谓“邦交国”签订了5个几乎没有经济价值的FTA之外，在与祖国大陆有正式外交关系的WTO成员且是台湾的主要经贸夥伴洽签FTA的努力迄今没有任何进展。长期以来，台湾各界都将此种结果简单归咎於大陆对其国际空间的打压。台湾各界近来声称台湾作为WTO的成员就自然拥有与WTO其他成员签订FTA的权力。事实果真如此吗？笔者认为，台湾谋求与其他经济体签订FTA以拓展台湾的国际经济空间可以理解，但在论述对外签订FTA的权力来源方面有违国际法相关规范，在归结拓展国际经济空间无果的原因方面简单归咎於大陆方面的打压有违法理与事实。

??两岸加入WTO的身份与资格不同

??众所周知，祖国大陆与台湾先後於2001年底、2002年初加入WTO，但双方加入WTO的身份是根本不同的，并因此在加入程式方面也有所差异。

??根据GATT1947第26、32、33条的规定，主权国家并不是GATT缔约方资格的必要条件；任何经济体，无论是否是主权国家，只要构成一个关税区，就可按照一定的条件与程式成为GATT的缔约方。WTO沿袭了GATT有关缔约方资格的规定。根据《WTO协定》第11、12条（WTO关於成员资格的规定），任何主权国家或单独关税区都可按照与WTO议定的条件与程式成为WTO成员。

??加入身份方面，由於主流的国际社会都承认中华人民共和国，并承认中华人民共和国在领土与主权方面对台湾地区有管辖权，因此，大陆是以中华人民共和国主权国家的身份加入WTO的，而台湾地区只能以作为中华人民共和国的一个单独关税区的身份成为WTO的成员。

??在加入程式方面，1990年1月1日，台湾当局以“台、澎、金、马”关税区（简称“中华台北”）名义申请加入GATT。1992年10月，中华人民共和国大陆与GATT代表理事会达成共识，在大陆先“恢复”GATT席位後，台湾以“台、澎、金、马”单独关税区（简称“中华人民共和国台北”）名义，按GATT1947第33条加入GATT。1993年9月29日GATT理事会通过成立台湾加入工作小组决议时，首先郑重引用联合国第2758号决议，声明支持“一个中华人民共和国”的原则，并以“中华人民共和国台北”名义通称台湾，将其定位为中华人民共和国的一个单独关税区（与香港、澳门一样）。1995年WTO成立後，按照《WTO协定》第12条规定，并遵循GATT下的共识，在大陆以主权国家身份成为WTO成员後，台湾以“台、澎、金、马单独关税区”（简称“中华人民共和国台北”）的名义加入WTO。在大陆加入WTO之後的2002年1月1日，台湾成为WTO的正式成员。

??两岸作为国际法主体的身份与权力来源不同

??由於两岸四地作为WTO成员的身份与资格如上所述是不一样的，因此，两岸四地作为国际法主体的身份与权力也是不能等同的。

??从WTO成员资格看，《WTO协定》第12条的“国家”与“单独关税区”是并列的两类主体概念。这既表明WTO本身并不是主权国家政府间国际组织，也排除了单独关税区等於国家的可能性，从而既赋予了两岸四地都可以成为WTO成员的法律前提，并使得WTO下两岸四地经贸关系成为WTO平等成员方之间的经贸关系，又不仅不影响两岸四地隶属一个主权国家的客观事实与国际社会普遍承认的“一个中华人民共和国原则”，而且以“一国四席”这一客观事实本身明确反映和强化了WTO各成员和国际社会对“一个中华人民共和国原则”的共识，表明了WTO下两岸四地经贸关系是作为同一主权国家内部不同关税区之间的经贸关系，而不是国家间经贸关系。

??此外，WTO中“一国四席”的形成，并不意味著同为WTO成员的两岸四地因此具有同等的对外签订国际经贸关系条约、参加国际经济组织的权力，也并不意味著香港、澳门、台湾不仅相互间可以自由地与WTO其他成员签订FTA之类的协议。因为，从国际法主体身份看，非主权国家实体虽然可以作为国际法主体，但其主体资格与权力是受到严格限制的。例如，作为非主权主体的国际组织的权力与权利是成立该组织的成员授予的，不能超出授权的范围。单独关税区通常是一个主权国家的组成部分，或是若干主权国家通过让渡对外经济关系权力而结成的在其对外经济关系上享有自主权的经济共同体。由於单独关税区不是主权国家，作为有限的国际法主体，它本身没有缔约权，对外签订国际经贸关系条约、参加国际经济组织的资格必须得到其所属主权国家的授权或确认，并且其行为与活动要受到一定的限制。事实上，GATT1947第26条第5款(c)在规定单独关税区被视为GATT缔约方的条件时，就强调该单独关税区需要经对其负国际责任的缔约方提议并发表声明证实该单独关税区“在其对外贸易关系和本协定中规定的其他事项上”享有完全自主权。

??正是基於此认识，WTO下的香港、澳门、台湾并不天然具有独立的与其他主权国家或单独关税区签订FTA之类协定的权利，而需要得到中华人民共和国政府的授权或确认。事实上，关於这一方面，香港、澳门已分别在《中英联合声明》及《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中葡联合声明》及《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》中得到了中华人民共和国政府的授权。但由於两岸政治关系僵局的障碍，两岸当局尚未就此问题进行磋商，中华人民共和国政府也没有就此问题发表声明，台湾还没有得到中华人民共和国政府的授权。所以，当前，台湾是不能与任何其他WTO成员签署FTA之类的协议的，除非得到中华人民共和国政府的授权或确认。

??最後，必须指出的是，尽管中华人民共和国政府当初同意台湾以单独关税区身份加入GATT/WTO，但这并不意味著中华人民共和国政府就已间接同意或授权台湾可以单独关税区身份加入其他国际经济组织或对外签订FTA了。即便两岸签订了ECFA，也并不意味著中华人民共和国政府就已间接同意或授权台湾可以对外签订FTA了。因为，中华人民共和国政府在处理台湾的国际空间问题方面至今都是根据具体情况以个案方式进行的，从未采取通案方式。另一方面，台湾以单独关税区成为WTO成员，也并不意味著台湾就可以单独关税区身份对外签订FTA了。因为，WTO并没有明确规定单独关税区一旦成为WTO成员就具有了与其他成员签订FTA之类协议的权力。

??台湾对外签订FTA的可能性与路径

??台湾方面谋求对外签订FTA之类的协议，既出於拓展国际经济空间以发展经济的动机，也出於拓展国际政治空间、服务於岛内选举的目的。因此，以中华人民共和国为代表的主流国际社会向来谨慎以待。台湾对外签订的FTA可能性包含两个层面的意涵∶一是如上所述首先是在GATT/WTO法理层面上可能性；二是在追求自身利益最大化的国际经济社会中的现实可能性。

??就法理层面上的可能性而言，“台、澎、金、马”单独关税区必须面对GATT/WTO相关规范，并接受作为非主权国家实体的国际法主体在对外关系权力上具有局限性这一学理及其规范。换言之，台湾只能以适当方式取得主流国际社会认可的在领土与主权上对台湾地区有管辖权的中华人民共和国政府的同意的基础上，以“台、澎、金、马”单独关税区名义与身份寻求与WTO其他成员及与同中华人民共和国建立有外交关系的国家签订FTA之类的协议。而中华人民共和国政府同意“台、澎、金、马”单独关税区对外签订ＦＴＡ之类的协定，既可以声明授权的方式也可以默许方式来表达。

??在法理可能性的基础上，就现实可能性而言，在追求自身利益最大化的国际经济社会中，“台、澎、金、马”单独关税区能否与WTO其他成员及与同中华人民共和国建立有外交关系的国家成功签订FTA之类的协定，也并非台湾方面可以完全掌控的。其他国家经济体或单独关税区是否愿意与台湾签订FTA之类的协定，是基於追求自身利益最大化为目的的，这所考虑的利益既可能是经济利益，也可能是政治利益，而且是超越单一双边关系的在全球视野中研判的利益。当这些经济体研判与台湾经济体签订FTA之类协定无益於或有损於自身利益最大化目标，或者意义不大，台湾方面将难以实现其愿望。

??可以预期，为了对外成功签订FTA之类的协定，台湾方面会选择那些有较大意愿与台湾签订FTA之类的协定的国家或经济体，如新加坡、菲律宾、越南等。因为这些国家经济比台湾经济更加依赖於双边经贸关系发展。当然，台湾方面与这些国家签订FTA之类的协定，显然不完全是而且主要不是基於经济动机与利益的考虑。出於政治动机与目的，台湾方面还可以选择那些可以带给台湾较高政治效用的国家，通过以经济利益换取政治利益的方式实现协定的签订。

??（全文刊载於《中国评论》月刊2010年9月号，总第153期）