随着俄罗斯入侵乌克兰进入第二年，一些关键的发展正在发生。中国正在增加核弹头储备，可能旨在到 2035 年成为美国核实力的对手。1欧洲指责美国重商主义，玩世不恭地利用战争牟利，同时要求美国更多地参与以补贴其国防。2最新的两党综合法案包括另外 450 亿美元用于支持乌克兰，这证实了乌克兰战争的成本现在正在持续消耗美国预算，而美国继续在本质上是其后院的战争上花费超过欧洲。3尽管从大多数合理的指标来看，俄罗斯已不再是欧洲的霸权挑战，但情况仍然如此。4面对中国崛起的挑战和俄罗斯对欧洲的威胁减弱，美国是时候将国家安全重点从欧洲大陆转移出去了。?
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本政策简报探讨了美国在欧洲的大战略应该优先考虑什么。本文重点介绍了关于北约承诺的辩论历史，概述了华盛顿当前的前沿存在战略，并论证了在变化的环境下这一战略为何存在缺陷。本文最后提出了“休眠北约”的替代政策，其中欧洲是欧洲前线和侧翼的主要安全提供者。与此同时，美国是一个“离岸平衡者”，主要关注全球海上和贸易安全以及亚太战区。?
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美国对北约的过度承诺是意识形态超越利益的例子。?
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第二次世界大战后，英国和法国无法平衡苏联这样的扩张主义大国的威胁。莫斯科占领或影响整个欧洲大陆的威胁对美国的大战略构成了重大挑战。欧洲遭到重创，而苏联在 1949 年的生产力和人力方面是最大的战备军事力量，事实上控制着欧洲的一半地区。如果美国不挑战苏联在当时最重要的大陆上的霸权，那么它就有可能让苏联成为历史上最强大的超级大国，并导致共产主义在全球传播，这对美国的生活方式构成直接威胁。因此，通过北约平衡苏联的扩张主义野心不仅是道义上的需要，而且是政治、经济和战略上的需要。?
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冷战的结束和俄罗斯战略威胁的减弱导致美国在欧洲的军队大幅减少，但并没有减少欧洲对美国的依赖。随后的美国大战略确保欧洲仍然有动力避免承担自己的防务负担。这种萎缩在西欧最为明显，尤其是在德国，1989 年德国仅能部署大约 12 个师。?
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尽管有人多次声称相反，但冷战后的北约扩张首先是由欧洲人推动的，然后是由克林顿政府推动的。5最初的推动者是波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克等中欧国家，他们担心俄罗斯的复仇主义，这是有道理的。但北约扩张的最强烈推动者是德国，由德国国防部长沃尔克·鲁赫领导。6但最终，克林顿政府还是致力于扩大北约并促进民主和平。7 1994 年1??月，比尔·克林顿在布拉格表示：“问题不再是北约是否会吸收新成员，而是何时和如何吸收新成员。”?8??克林顿国家安全委员会 (NSC) 演讲稿撰写人杰里米·罗斯纳领导着北约扩大批准办公室，并与未来的国务卿玛德琳·奥尔布赖特一起游说参议院批准北约的地理扩张，称之为“扩大”而不是听起来更具侵略性的“扩张”。?
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20 世纪 90 年代中期，仍有一些谨慎的反对声音，反对无节制地扩大军事承诺，甚至五角大楼最初也反对。9值得注意的是，时任国务卿顾问的斯特罗布·塔尔博特警告说：“在我看来，关键原则是……一个将俄罗斯排除在外的扩大后的北约，不会遏制俄罗斯的倒退扩张冲动；恰恰相反，它将进一步激起这种冲动。” 在外交政策机构内部，人们明确反对北约持续扩张，这是狭隘现实主义的表现，因为在道德承诺仍服从于国家利益的时代。例如，乔治·凯南在 1997 年 2 月表示，这是“整个后冷战时代美国政策中最致命的错误”。?
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然而，单极世界和所谓的“历史的终结”在政治上令人陶醉。除此之外，还有一种有缺陷的世界观，即以促进民主的名义建立超国家官僚机构和扩大北约（主要是防御联盟）来制度化和平。其结果是，这种战略态势削弱了当地盟友，并产生了与部落和民族不满交织在一起的道貌岸然的保护国。与同盟国和罗马一样，这些保护国往往比霸权国家本身更狂热、更有改革精神，并将霸权国家视为实现其安全目标的一种手段。例如，从上世纪 90 年代末到现在，波罗的海国家的每一份国家安全战略文件都主张将美国与东欧的安全和这些国家的生存紧密联系起来。简而言之，欧洲的利益过去和现在都主要是欧洲的。?
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北约当前的态势和有缺陷的战略。
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2022 年 6 月，即俄罗斯入侵乌克兰仅几个月后，北约发布了一份战略文件，首次将中国列为战略威胁。当时正值中国举行军事演习，时任众议院议长南希·佩洛西访问台湾。10该文件指出，“中华人民共和国（PRC）公开宣称的野心和胁迫性政策挑战了我们的利益、安全和价值观。PRC 使用各种政治、经济和军事手段来增加其全球影响力和投射力量，同时对其战略、意图和军事建设保持不透明。PRC 的恶意混合和网络行动及其对抗性言论和虚假信息针对盟国并损害联盟安全。”?
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文件指出，北约的核心任务是“威慑与防御；危机预防与处理；合作安全；北约的核能力是为了维护和平、防止胁迫和遏制侵略”。?
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然而，该战略文件的其余部分却变得前后矛盾，声称俄罗斯入侵乌克兰是从根本上违反稳定的欧洲秩序的规范和原则，并称“莫斯科的行为反映了俄罗斯对其邻国和更广泛的跨大西洋社区采取的侵略行动模式”。?
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如果威胁是意愿加能力，那么迄今为止没有证据表明俄罗斯有意愿或能力向欧洲其他地区发起扩张主义攻势，鉴于他们迄今为止在乌克兰东部的表现。虽然入侵违反了禁止国家之间为争夺领土而发动战争的薄弱规范，但尚不清楚为什么发生在欧洲远东地区的外围战争会影响美国的核心战略利益。?
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该文件进一步指出，北约面临“各种形式和表现的持续恐怖主义威胁。普遍的不稳定、日益加剧的战略竞争和日益高涨的威权主义挑战着北约的利益和价值观。”然而，北约的本意并不是要威慑非国家行为者，大多数欧洲恐怖主义要么来自已经生活在欧盟内部的势力，要么来自非洲不受控制的移民，北约在结构上没有资格应对这些问题，在法律上也不适合应对这些问题。此外，北约声称“日益高涨的威权主义”对北约构成威胁，这引发了一些重大问题。谁来定义什么是“威权主义”？在这个任何偏离政治自由国际主义的行为都被一些人视为威权主义的时代，北约现在是否有兴趣在其境内针对本国公民采取警务措施来应对威权主义威胁？如果有，它愿意采取什么措施来应对这种定义模糊的威胁？?
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最后，北约认为，气候变化是我们这个时代的决定性威胁，是一种危机和威胁倍增器，因为它会加剧不稳定性。?
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简而言之，上述诸多担忧与北约“威慑与防御”的使命没有明确的联系。相反，北约是一个需要对手的联盟，与每个官僚组织一样，它专注于自身的发展和维持。自第二阶段扩张开始以来，北约成员国数量持续增长，目前约为 30 个，而冷战时期的高峰期只有 16 个成员国。?
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北约扩张的直接后果是西欧国家实力的下降，它们没有（正确地）预见到东方会出现任何重大战略或霸权威胁。俄罗斯已今非昔比，尽管它已经占领了乌克兰的部分地区，但这次失败的代价是惨重的。俄罗斯不太可能在短期内成为欧洲大陆的威胁。另一方面，美国的人力和后勤保障着东部国家。大多数东部国家，尤其是波罗的海国家，反对任何形式的欧洲自治，正是因为他们认为北约是其主权和官僚保护的最终保障，以防止美国转向过于狭隘的民族主义。11与其他官僚组织一样，北约越来越关注包括阿富汗和利比亚在内的区域外行动。?
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美国一直难以迫使欧洲盟友增加国防支出，而欧洲人和美国跨大西洋主义者的游说阻止了美国向欧洲下达最后通牒或设定时间表以将负担转移给欧洲的一切努力。期望北约承担与中国有关的任何足够负担也是不明智的。欧洲公众不愿与中国发生冲突。例如，在《金融时报》最近的一篇报道中，一位欧洲军事战略家表示：“台海潜在冲突对北约最重要的影响是，如果美国不得不将部分军事资产重新部署到印度洋-太平洋地区，欧洲军队可能需要补充美国在北大西洋的军事资产。北约不太可能直接卷入台湾危机或战争。”?12?
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欧美的能力差距。?
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如下图所示，欧盟、北约和俄罗斯之间的综合实力差异压倒性地有利于欧洲。与欧洲人本身相比，美国对欧洲的贡献表明美国正在被剥削。13?
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上述图表支持了三项具体评估。首先，美国对乌克兰的相对贡献和援助远远超过欧洲。虽然可以理解美国作为霸权国家决心分担更多负担，但不清楚为什么欧洲在提供援助方面总体上没有处于平等地位。其次，由于地理决定利益，只要美国的力量、金钱和人力守卫着西欧的东部边境，西欧就永远不会推动分担更多负担。第三，欧洲可以自卫，俄罗斯的能力也相形见绌。部分原因是，他们所揭示的偏好表明，西欧并不认为俄罗斯是战略威胁，而认为武装起??来的东欧是西欧与俄罗斯之间的缓冲。只要美国的力量在加强这些地区，西欧就没有必要做更多的事情。?
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最后一点反映了北约内部的不同利益。东欧国家更希望美国承担他们的安全负担和北约扩张。而西欧国家则希望北约边界有限，并希望搭美国的便车。因此，美国目前的态势是不可持续的。?
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走向休眠的北约。?
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此前的 CRA 简报认为，美国需要一个新的欧洲大战略，以促成欧洲的自然平衡，鼓励欧洲自然平衡者的崛起和有限的北约集团，而不会进一步扩张。14本简报主张制定一项由两大支柱组成的休眠北约框架的补充战略。第一大支柱是在欧洲大幅缩减和转移负担，承诺有限的北约边界，不再进一步扩张领土。第二大支柱是促进建立框架，让欧洲人力成为欧洲边境的主要防御力量，而美国则是最后的平衡者，而不是永久的美国前沿存在。?
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如上所述，北约扩张是冷战后单极世界巅峰时期的意识形态决定，从长远来看注定是不可持续的。像大多数官僚机构一样，这个超国家组织为了生存而发展。它从一个军事联盟演变成一个意识形态和政治团体，在寻找新任务以维持其存在的同时，破坏了其成员国的民族主义或独立战略思想。最后，北约的扩张在两个主要方面阻碍了欧洲的负担分担。它导致西方列强永远搭便车，因为它们看不到任何威胁。它还导致了一些东方保护国，它们不可持续地依赖外国大国生存。然而，他们往往是意识形态上的自由国际主义者，极其道貌岸然，偏向于在外国大国赞助者的国内辩论中站队。?
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在此背景下，必须记住，欧洲的负担转移比强制分担更容易管理。负担分担是一个合作过程，但欧洲根深蒂固的地区保护国和北约官僚机构可能会破坏这一过程。负担转移是美国利益驱动下的单方面权力行使。它提供了快速而坚定的时间表，迫使欧洲规划资源和替代方案。欧洲面临的威胁与冷战期间的威胁不同，欧洲的综合实力远远超过俄罗斯。保卫有限的欧洲边界符合欧洲的利益。?
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休眠北约的框架：?
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美国负担转移的时间表。?
美国应该开始在北约内部确定一个转移负担的时间表，并采取更加超然的“离岸平衡”方法。?
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海上平衡战略要求美国充当最后的后勤供应者，华盛顿则成为自由海上通道和贸易路线的最终保证者。这意味着美国将在欧洲部署有限的海军和空军来支持这些任务。此外，由于英国和法国是历史上拥有独立核威慑力量的盟友，与这些国家保持比欧洲其他国家更密切的安全关系符合美国的利益。北约的休眠意味着所有其他组织和当地防御成本都将由欧洲人承担。?
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例如，美国不得不弥补 2011 年北约在利比亚执行任务期间的弹药损失，原因与美国在乌克兰的弹药生产和供应仍然超过北约和欧盟国家的原因相同。这不是能力差距，而是欧洲蓄意搭便车的策略。除非美国在突然发生火灾时不来帮忙，否则欧洲人永远不会认真对待他们的负担。?
因此，欧洲人的利益不仅在于扩大军火生产规模，还在于与美国军火保持一致。这将使美国成为最后有效的后勤供应者，并为欧洲保留从美国生产商购买武器弹药的机会。?
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北约的官僚机构是美国减少承诺的障碍。它自我维持，倾向于推动超出北约核心职责的任务，有时甚至与美国的国内利益相悖。彻底减少北约的官僚机构应该是主要目标。?
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美国是北约最大的资助国，因为它拥有最大的国民生产总值。该基金通常分为民事预算、军事预算和投资。目前，北约内部有超过一千名民事国际工作人员，北约经常在成员国建立非营利机构，旨在维持对北约成员国的支持。北约官员经常就政治问题发表意见，无论是关于对手还是关于盟国的国内政策。美国——特别是通过拨款程序的美国国会——应该停止资助所有这些经常损害美国国家利益的政治哗众取宠行为。?
北约处于休眠状态意味着完全暂停不属于严格军事职责范围的活动，仅保留在发生大规模战争时需要和启动的组织结构。?
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北约还应停止一切扩张。一个不断变化和扩张的集团不可能拥有连贯的大战略。北约并不服务于集团的整体防御。它通过不断扩张的自我维持的苏联式官僚机构和外国游说团体破坏了国家利益（即使是温和形式的仁慈民族主义和成员国优先），尤其是在霸权国家。它鼓励保护国影响大国的国内外政策。它导致了搭便车和战略混乱。北约从一个防御联盟转变为一个意识形态官僚机构的趋势需要紧急扭转，而集团的有限边界是首要前提。?
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最终，各地方大国和平衡者之间可能达成的小型协约可能会完全消除建立类似北约的跨大西洋联盟的必要性。因此，美国政府永远不应放弃全面退出北约的想法。决策者也应该准备好行使这一选择——尤其是如果北约的欧洲成员国不采取实质性行动实现负担转移的话。?
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守卫欧洲边境的欧洲人。
欧洲大国完全有能力守卫欧洲边境。北约快速反应部队正在扩充。不过，明智的做法是，让这支部队完全由欧洲步兵和后勤人员组成，并由北约内部的欧洲部队指挥。?
北约应立即放弃区域外行动，北约的欧洲成员国应守卫欧洲边境和陆地。德国或荷兰偶尔向太平洋派遣护卫舰绝不会增强亚洲安全，也不会表明更明智的分担负担。在波罗的海巡逻的欧洲护卫舰是对稀缺资源的更好利用。?
斯堪的纳维亚国家完全有能力提供北极安全、信号情报 (SIGINT) 以及巡逻白令海、地中海和波罗的海。瑞典海军的水下作战能力在世界同类国家中名列前茅。法国和希腊已经根据双边防御协议签署了地中海防御管理协议。同样，波兰和英国也达成了安全协议，并就德国军队永久驻扎在立陶宛展开谈判。虽然为时过早，但这些都为美国部分撤军提供了机会。?
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随着俄罗斯常规部队的退化，美国没有必要向东欧部署任何装甲步兵或作战支援部队。所有永久部署在东欧的步兵旅和后勤部队都应由欧洲组成并由欧洲指挥。波兰正在成为继土耳其之后最大的欧洲北约部队。同时，芬兰拥有庞大的步兵后备力量，德国可以恢复其冷战时期作为北约装甲骨干的角色。?
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结论?
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历史上没有一个大国同时迅速发展进攻能力（这里指的是中国人民解放军海军）和威慑能力（这里指的是中国的核弹头）；因此，可以合理地推测他们正在为战争做准备。人们可能对遏制中国或推卸安全负担的战略持不同意见，但不将中国视为需要优先分配资源的大战略挑战，是规划中的战略失败。美国情报报告还得出结论，出于各种实际目的，北京正在为未来几十年左右的某种冲突做准备。战略战区的优先排序是大战略的关键，不可避免地会导致权衡。?
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有两种合理的方法可以抵消中国威胁。首先，欧洲-大西洋地区转向亚洲，北约在太平洋巡逻；其次，欧洲相对自给自足，转移负担，这样美国及其太平洋盟友（如日本和澳大利亚）就可以集中精力平衡中国的崛起。第一种情况不会发生。尽管偶尔会有德国护卫舰单独出现在印度太平洋地区以示团结，但以这种方式分配资源是愚蠢的。西欧人的利益与东方不同，他们将继续利用美国在欧洲的参与搭便车，偶尔会表现出口头上的团结。一个更为谨慎的策略是，迫使欧洲人只用美国海军来保卫欧洲，并让美国成为最后的后勤供应者，而美国则重新转向亚洲。只要山姆大叔在火灾中打破玻璃，西欧就不会认真对待欧洲大陆的防御。?
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尽管屡遭警告和挫折，但做出相反决定是出于政治考虑，而非实质性或结构性考虑。允许美国迅速将安全负担转移到欧洲的“休眠北约”战略必须成为最高优先事项之一。
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结束语
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1?“五角大楼发现，中国不断膨胀的核储备使其成为美国日益增长的竞争对手”，《华尔街日报》，2022 年 11 月 29 日；“战略稀缺：在华盛顿分配武器和注意力”，《国家利益》，2022 年 11 月 5 日。
2?“欧洲指责美国从战争中获利”，Politico，2022 年 11 月 24 日?
3数据来自乌克兰支持追踪系统 – IFW-Kiel，可访问?
https://www.ifw-kiel.de/topics/war-against-ukraine/ukraine-support-tracker/；另见《美国向乌克兰政府提供‘数十亿美元’资金》，美国之音新闻，2022 年 7 月 9 日，以及《美国考虑定期向乌克兰提供援助，敦促欧盟采取更多行动》，彭博社，2022 年 10 月 2 日?
4有关俄罗斯入侵失败的详细探讨，请阅读《俄罗斯入侵乌克兰在常规战争中的初步教训》，皇家联合服务研究所，2022 年 11 月 30 日，网址：?
https://rusi.org/explore-our-research/publications/special-resources/preliminary-lessons-conventional-warfightin g-russias-invasion-ukraine-february-july-2022
5《北约扩张：戈尔巴乔夫听到了什么》，S Savranskaya 和 T Blanton，2017 年 12 月，可在乔治华盛顿大学国家安全档案馆查阅（http://nsarchive.gwu.edu）：https://nsarchive.gwu.edu/briefing-book/russia-programs/2017-12-12/nato-expansion-what-gorbachev-heard-we stern-leaders-early；此外，RD Asmus、RL Kugler 和 FS Larrabee，（1993 年）《建立新的北约》，《外交事务》，72/4，第 28-40 页。
6?MR Gordon，（1994 年）“美国反对迅速扩大北约成员国地位的举动”，（1994 年 1 月 2 日）纽约时报。?
7?ME Sarotte (2019) “如何扩大北约：克林顿政府内部的辩论，1993-95”，国际安全，44/1，第 7-41 页；以及 D Brinkley，（1997）“民主扩张：克林顿主义”，外交政策，106：110-27?
8?JM Goldgeier, (1999) 不是是否而是何时：美国决定扩大北约华盛顿特区：布鲁金斯学会。?
9有关美国国内反对北约扩张的更多信息，请参阅 ME Brown, (1995) “北约扩张的错误逻辑”， 《生存：全球政治与战略》，37/1，第 34-52 页；D Reiter, (2001) “为什么北约扩张不会传播民主”，《国际安全》，25/4：41-67；KN Waltz, (2000) “北约扩张：一个现实主义者的观点”， 《当代安全政策》，21/2，第 23-38 页；JJ Mearsheimer, (1994/1995) “国际机构的虚假承诺”，《国际安全》，19/3，第 5-49 页；5 月 3 日写给塔尔博特的信，发表于 Richard T. Davies 的《北约应该扩大吗？一种异议》，《纽约书评》（1995 年 9 月 21 日）；MR Gordon，（1994 年）“美国反对迅速扩大北约成员国地位的举动”，（1994 年 1 月 2 日）《纽约时报》。
10战略概念，北约，2022 年。网址：https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf
?11请参阅 S Maitra，“政策简报：寻求东欧均衡：波罗的海国家的负担转移”，2022 年 9 月，CRA，网址：?
https://americarenewing.com/issues/policy-brief-seeking-equilibrium-in-east-europe-burden-shifting-in-the-balti cs/
12?“北约首次就中国对台湾的威胁举行专门会谈”，《金融时报》，2022 年 11 月 29 日?
13欧洲和俄罗斯综合实力图表由国防优先事项提供。乌克兰开支图表由 IFW-Kiel、乌克兰战争追踪器提供。
14?S Maitra，“政策简报：寻求东欧平衡：波罗的海国家的负担转移”，2022 年 9 月，CRA，网址：https://americarenewing.com/issues/policy-brief-seeking-equilibrium-in-east-europe-burden-shifting-in-the-baltics/；以及 S Maitra，“北约对芬兰和瑞典的扩张：对美国利益的危险和不必要的干扰”，2022 年 5 月，网址：?
