我的政治改革设想（上）

试论“两权分解，三方共享”

 ——一个成本低、阻力小、风险几为零的政改方案

     简短说明：我的改革方案，从全球横向比照来看，它一没有“三权分立”和“多党制”，二没有“普选制”和“宪政民主”，三没有“司法独立”及“军队国家化”；从中国历史纵向比照来看，它一不是“周制”，二不是“秦制”。

序言

目前，无论是政府层面，还是民间层面，亦或是知识界层面，都在对如何实现国家治理体系和治理能力现代化（政治改革）进行探索，并且出现了各种各样的具体方案。但我觉得，无论是何种具体方案，都必须考虑以下几个因素：

首先，改革的阻力必须尽可能小。只有赞成改革的力量远远大于反对改革的力量，改革才有可能进行。改革的成本必须尽可能低。即使改革派的力量远远大于反对派的力量，但若改革成本太高，也是不行的。

举一个具体例子吧。比如有人提出这样一个方案：把全国的省级、市级行政机构都取消，全国2000多个县压缩成1000个左右的大县；然后这1000多个大县实现自治；中央只负责国防、外交。我们这里不去说这个方案本身好不好，我们只说这个改革方案的阻力太大了，根本就无法实施。须知，这个方案将直接导致全国所有的省市级干部和一半的县级干部下岗，他们能愿意吗？这个阻力简直是天文数字了。

其次，任何改革方案都不能照搬他人（包括古人和外国人），而只能借鉴他人。天下没有包医百病的神药，适合当代中国的改革方案只能靠我们自己去摸索、去发现。也举一个具体例子吧。许多人看到现在西方一人一票的普选制很成功，就想照搬的中国来。可他们忽视了，西方的一人一票的普选制不是一下就蹦出来的，而是经过漫长的历史发展。一开始是大富人有投票权，然后是中富人也有投票权，再后是小富人也获得投票权，最后才是普通人获得投票权。也许有人会说，既然这样，那么，我们把西方整个发展过程都照搬过来行不行呢？我们也先给中国的那些大款们投票权，再给小款们投票权……我的回答是“更不行！”须知，西方是市场系统占主导地位，谁有钱谁就有话语权。中国自古就是行政系统占主导地位，谁的行政级别高，谁的话语权就大。因此，真要借鉴西方的话，我们也只能尝试、摸索一下，先给省部级干部选举权，再给地市级干部选举权，再给县级干部选举权……

最后，改革必须是可试点、可操控的，否则不能贸然实施。原因很简单，万一失败了呢？

好了，下面我们进入正题。

• 我们的改革要解决哪些问题？

做任何事情，都要首先明确我们做这件事情的目的是什么。那么，在当代中国进行政治改革、实现国家治理体系和治理能力现代化，我们的具体目的是什么呢？显然，我们的具体目的是要解决当代中国在国家治理方面所存在的重大问题。

那么，在当代中国，在国家治理方面都存在哪些或明显或潜伏的重大问题呢？对此，不同的人会有不同的回答。我个人认为，要想正确回答这个问题，首先必须弄明白当代中国的具体情况，也就是所谓的国情。

那么，当代中国又是一个怎样的国情呢？首先，中国是一个行政系统（通俗的说法就是“政府”）在社会中占主导地位的国家，它完全不同于那些市场系统占主导地位的欧美国家以及教俗系统（通俗说法就是“宗教”）占主导地位的中东阿拉伯国家和南亚印度等国家。其次，中国是一个幅员辽阔、有着14亿人口的大国，它和那些同样行政系统占主导地位的俄罗斯（1.5亿）、古巴（1200万）、朝鲜（2600万）、新加坡（560万）等国也完全不同。再其次，中国有着长达四五千年的、基本未中断（行政系统始终在社会中占主导地位）的悠久历史，这在全世界是唯一的。最后，中华人民共和国是由中国共产党在经过了长期的武装斗争后于1949年创建的，建国后它基本上实行了一种中央集权和中枢集权的体制，到目前已经有了71年的历史。以上四点，就是当代中国的国情，我们在考察中国所存在的问题，以及考虑各种改革方案时，必须清醒地认识到这点。

总之一句话，中国存在的问题，是由中国的国情决定的。搞清楚了当代中国的国情，那么，我们就可以进一步来讨论中国所存在的或不久的将来有可能出现的重大问题了。

1. 首先，由于中国是行政系统占据主导地位，且大致上实行的是中央集权和中枢集权的体制，因此，最容易出现的问题（也是最危险的问题），就是最高领导层的决策出现重大失误。道理很简单，高度集权的行政系统的原则是一切行动听指挥，中央发布了命令，全国各地都得执行。如果命令错了，尤其是带有方向性的命令错了，损失不可估量。（古代的秦朝和隋朝之所以短命，就是因为秦始皇和隋炀帝的重大决策失误。当代中国则有“大跃进”和“文革”两次重大决策失误。）
2. 其次，由于中国地域广阔，人口众多，各地情况千差万别，但行政指挥非常讲究统一号令，因此极易出现“全国一刀切”现象。即使基本正确的国策，在一刀切的情况下，也会导致局部地区或局部行业的重大损失。
3. 同样由于国家过于庞大，为防止分裂，不得不推行中央集权和中枢集权的体制，由此不断导致行政系统内部纵向的上下猜疑和横向的派系（山头）纷争，产生巨大的内耗。中国古代皇帝绝大部分精力都用在防止其下属不忠上面，而行政官员们的绝大部分精力，也都用在如何搞好和上面的关系、以及如何和其他同级的官吏明争暗斗上了（明争主要源于分歧，暗斗主要源于争宠）。
4. 腐败严重。我们这里所说的腐败是广义的，它不仅包括以权谋私、贪污受贿、官僚主义，还包括出于私心的瞒上欺下以及有意的不作为和有意的过度作为。

解决以上四个方面的问题，就是我们进行政治改革和建立现代化的国家治理体系的根本目的。

第二章：如何解决“决策失误”和“一刀切”？——前人的思路

在中国行政系统的这四个重大问题中，“决策失误”和“一刀切”主要与人的能力有关，而“内斗”和“腐败”则主要与人的品德有关。我们先来讨论与人的能力有关的“决策失误”和“一刀切”。

我们先来看一下前人的思路。

由于谁也不是神，自然免不了决策失误，于是有人想到了多党制——你这个党决策错了，过几年改选，换一个党上台执政，就会把你犯的错误改过来。与之类似的另一个设想是，共产党内公开分成两个派系，一个派系在台上执政，另一个派系在台下监督，过几年再改选一次。还有一个类似的设想是，实行普选制，每人一票；你犯了错误，过几年一改选，就把你选下去，换另一个人来执政。最后还有一个办法，就是实行“任期制”，做一个死规定，最高领导的任期为多少年，不管你干的好不好，到期换人。

以上主要是从“换人”的角度来考虑的，还有一些设想是从“拒绝服从”的角度来考虑。比如有人主张实行联邦制，地方的事情地方自己做主，拒绝中央干涉。中国有几十个省，不可能每个省都决策失误，因此避免了“一着不慎，满盘皆输”。同时，联邦制也能有效地防止“一刀切”现象。与联邦制类似的制度，还有欧洲中世纪实行过的封建制和我国历史上夏商周实行过的分封制，以及在当代中国时常尝试的“属地管理”规则。最后，即使在秦制中，也允许并存某些我们所十分熟悉的“将在外，君命有所不受”以及“先斩后奏”的规则。

还有一种思路是从程序设计的角度出发，把行政系统的指挥过程细分为决策、执行、监察三个阶段，每个阶段由不同的部门（或不同的人员）来掌控，彼此相互协调，相互监督（有些类似欧美的三权分立，相互制衡），以避免决策失误和一刀切。它的具体设想是，决策者做出决策后，交给地方或具体的部委去执行（落实）；由于具体的执行者不是该决策的制定者，因此当他们在实践中发现该决策不对时，可以暂停执行或迅速向上级反馈情况，而不会有什么心理障碍（政策非我制定，责任不在我），从而帮助上级迅速做出恰当的取舍。与之类似的还有这样一种程序设计，也是中国历史上曾尝试过的，即，一个部门起草诏令，另一个部门审核诏令，最后一个部门（皇帝）批准诏令。总之，任何一个部门都不能单独下达命令。当然，在这个程序设计的思路中还包括我们所熟知的那个“集体领导”和“少数服从多数”的决策规则。

以上前人的各种改革设想和改革方案，或者成本太高，或者阻力太大，或者风险太大，或者实施的时机不具备，或者实施的条件不具备，或者不符合中国国情，等等。总之，最终或者得不到实施的机会，或者得到了实施机会但实际效果不佳。受篇幅限制，我们这里就不做一一的具体分析了。

• 如何避免“决策失误”和“一刀切”——我的设想

下面谈一下我的改革方案。总体上来说，我的方案借鉴、综合了前人的所有三条思路，但具体办法则与前人完全不同。简单说，我设想的改革方案，是通过一种极低成本的“下级坚决执行上级正确决策、拒绝执行上级错误决策”，来达到防止“决策失误”和避免“一刀切”的效果。下面详细阐述一下。

我们知道，现在的某一级领导是由其上一级的领导来任免，这样的好处是可以保证政令畅通，坏处是一旦上面的政令错了，下面也不敢不执行，因为拒绝执行的后果往往是被上级罢免。但如果简单地改为，某一级的领导由其下面的人来任免（无论是由下一级的中层干部们还是由最底层的全体群众来选举），则会造成上级领导或中央的政令即使正确也会无人听，各级干部都拼命讨好下面。在行政系统占优势的社会，这显然会造成“分裂”或本位主义（民粹主义）。

那么，怎么办才能摆脱这种左右为难的局面呢？我觉得，要做到这一点，可以尝试把某一级的干部的任免权拆分开，由那些在工作中和这一级干部有最直接关系的三个方面的人来共享。也就是说，由三方面的人来共同任免某一级的干部——可简称为：“提拔任命，三方共享”。

我们先来看一下，某一级的领导都和哪些方面的人发生工作上的直接关系。我们拿省长（或省委第一书记）来做例子。和省长发生直接工作关系的有：1、他的顶头上司——中央（国务院），且关系十分紧密；2、他的直属下级——本省的各市市长（纵向看）及省政府各部门的厅（局）长（横向看），且关系十分紧密；3、他的友邻单位——和他平级的其他各省的省长，但关系不如前两方紧密。

假如某个省长的任免，由1.中央、2.该省所辖的各市市长及该省政府所辖的各厅厅长、3.其他各省的省长这三方来共同投票决定，而这三方各自所占的票权大致相同（例如各占三分之一左右），且省长当选需50%以上的选票，那么推测一下，大致会产生如下效果：

1. 当上面的政令基本正确（符合全国大多数省份实际）且符合本省实际时：该省长会坚决执行，因为这样他会得到中央的那三分之一选票；也会得到本省直属下级的三分之一选票；同时也会得到外省或多或少的选票。（得票率远高于50%。）
2. 当上面的政令基本正确（符合全国大多数省份实际）但不符合本省实际情况时：A、该省长坚决执行（概率很大），这样他会失去本省的三分之一选票，但他会获得中央的三分之一选票和其他多数省份的选票。（得票率很可能高于50%，但承受良心压力。）B、该省长拒绝执行（概率很小），并向中央和其他各省说明情况，这样他会得到本省直属下级三分之一的选票以及和自己情况类似的其他少数省份的选票，同时有可能失去中央的三分之一选票和其他多数省份的选票。（得票率很可能低于50%，但无良心压力。）
3. 当上面的政令基本错误（不符合全国大多数省份的实际），但却符合本省实际情况时：该省长会坚决执行。因为这样他可以得到中央的三分之一选票及本省的三分之一选票，同时失去其他各省的三分之一选票（得票率大于50%）
4. 当上面的政令半对半错时：该省长会执行对的部分而搁置错的部分，这样他会得到本省的三分之一的选票，同时大概率得到其他省份那三分之一选票，且有50%的可能得到中央的三分之一选票。（得票率高于50%）
5. 当上面的政令完全错误时（不符合全国各省的实际）：该省长会拒绝执行或消极搁置。这样他会得到本省的三分之一的选票，也会大概率得到其他省份的三分之一选票，同时失去中央的选票。（得票率高于50%）

（注：当全国面临某种紧急状态时，例如战争或巨大的自然灾害，我们可以临时恢复中央集权制，而暂时取消“三方共享”制。）

可以看出，在1、3、4、5这四种情况下，我们已经在省级层面防止了“决策失误”或“一刀切”，并保证了全国的整体利益；而在2的情况下，虽然无法保证在省级层面防止“一刀切”，却可以在该省下面的市级层面上防止“一刀切”（因为对该省各市市长来说， 他们有积极性拒绝省里下达（转达）的中央的“错误指令”，而省长对其下属——各市市长，也只有三分之一的任免权，而无完全的罢免权）。

总之，我们从改革各级行政领导（一把手）的任免方式入手，用“三方共享”的体制，达到了“四两拨千斤”的效果——从根本上防止了重大的“决策失误”和“一刀切”。也就是说，即使中央决策失误，也不会导致全国的重大灾难。（待续）