阎锡山统治下的山西为何没有黑砖窑？

 作者:燕王王皓  

1. 阎锡山主政山西时，在农村基层民主上有什么特色呢？  

1. 变安民政治为用民政治

 

阎锡山指出：中国的传统政治“止求安民，不求用民。其善者，以无事不扰民为主；其不善者，则与民为智谋，愚之柔之。故其民知依人而不知自立，知守旧而不知进取，知爱身家而不知爱群。”专 制政府的愚民政策造成了“人民的守旧而不爱群，专 制国家不能用民众，民众的积极性调动不起来。”对此，阎锡山猛呼“中国今日可谓大睡半醒之时代。何以言之？中国采取愚民政策久已！人民处于专 制之下，习以固然。” 

而用民政治是“借着民力的集合与发动，切实推行各项建设”，“政治之用民，是为保障人民之安全，增进人民之幸福，实即民自用。”（《阎伯川言论辑要》）

 

 

2. 村本政治

 

阎锡山提出了“把政治放在民间”的主张，“说到办法一方面，放在民间这句话，究竟是放在县对呢？还是放在道对呢？我以为县、道都不对，放在村顶对（很对），所以我名之曰“村本政治”。“ 村者，人民聚集之所也，为政不达诸村，则政乃粉饰，自治不本于村，则治无根蒂，舍村而言政治，终非彻底之论也”。以一村为单位，组织成有机的活体，使人民有自动的能力。因为在阎锡山看来，“一省以内，依土地之区划，与人民之集合，而天然形成政治单位者，村而已也。村以下家族主义失之狭，村以上之地方团体失之泛，唯村则有人群共同之关系，又为切身生活之根据，行政之村舍此莫由。”（《阎伯川言论辑要》）

 

 

3.“行政网”

 

 在阎锡山看来，“大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好、愈进步”，“故欲期政治得良好之结果，须先从极密之行政网起。鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人,网能密到此处，方有政治可言”。 （《山西村政纲要》）

基于这种理念，阎锡山便着手整顿行政编制，建立以村为单位的行政网，强化基层行政组织的作用和力量，以便进行有效管理。1917年10月，山西省署颁布《各县村制简章》，进行户口调查，编行村制，划定村界。具体方法是，一村村民300户者设村长1人，村副1人。多于300户者酌增村副，便至多不得超过4人，少于三百户者只设村长1人。后来在编村的基础上又设立了闾和邻：每5家为一邻，设邻长一名；每25家为一闾，设闾长一名，闾长在村长副之下，受其指挥。“村长副职务如左：一、承行政官之委托，办理传布及进行事项。二、本村民之公意陈述利弊事项；三、办理职务内应行报告及特别发生事项。”“村长副系名誉职均不支薪，并且酌量事之繁简给予车马费。办公费用均得依照旧日惯例，由知事酌定数目，令村民摊认支付，并随时列款宣示，以昭公实。”至此，建立了村—闾—邻—农户四级的村级组织管理体系。村制的推行，使得山西建立了上下贯通、应用自如的行政网络，为其政策法令的贯彻执行奠定了组织基础。

其次，“把政治放在民间”，村治主体由政府转向村民，村治也就发展到村民自办村政阶段。

 

4.宣传，教育与选举

为了配合村民自办村政的开展，阎锡山先后编写《人民须知》和《家庭须知》，省政府还出版发行村治方面的书刊，广为印发。为了动员更多的社会力量投入村治建设，阎锡山一方面下派负责村治的工作人员入村向村民讲解村治的好处，另一方面集合城内的官绅商学、男女老少甚至各村的小学生动员讲演巡游，目的是消除人民对村治的疑虑和障碍。

阎锡山有言：“对于坏人，与其排除于选举之后，何如慎重于选举之前，凡此种种，务须先期晓谕村民，参加村民会议投票选举，并由县区派员，分往各村认真监选，如发现把持运动情弊，应从严惩处。”（《村政实务》）

 

5.村民议事机构－村民会议

“村民会议”是阎锡山设计的村中民意机关。在他看来，实行“民治”是现代政治的必由之路，但就当时农民的“程度”而言，尚达不到参与政治的程度。怎么办呢？这就需要进行“民治之练习”，“民治之练习”不能只局限于少数人中，而“欲使村中全民练习”，非实行村民会议不可。是故，“村民会议”就成了实现“把政治放在民间”的首要一环。于是在“村民会议”制度下，各村先后设立了“村民会议”。

根据有关法规，“村民会议”的职权如下：

 

（1）.选举村长副及村监察委员、息讼会公断员；

（2）.县法令规定应议事项；

（3）.行政处厅交议事项；

（4）.村监察委员会提交事项；

（5）.议定和修改村禁约及一切村规事项；

（6）.村长副请议事项；

（7）.本村兴利除弊事项；

（8）.村民20人以上提议事项。

关于“村民会议”的具体实施办法，阎锡山说，“村民会议，如何办理？应先由各村自行规定试办；或一家出一人，或按成年男子全数到会。何项事件必须村民会议通过才行；何项事件由村长副闾邻长议定就算；以及会议时如何取决，均听各村先自定办法。遇有争执，区长或知事为之解决”。

 

史学家吕振羽指出，山西村治开创了中国下层政治重心先河，其“可备训政之楷模，而为宪政之基础”，对山西“由政治力量提倡民治”，以及其“村民自觉之精神”和“村民负担平均”的做法都极为欣赏。村民会议的目的在于选举村长村副和各委员，不识字的村民可以举手表决，多数村民都认为村民应自己办理自己的事，而村民会议是办理自己事的机关，因为有村民会议，使得官吏不能随便压迫村民，而村中均系好人办事，坏人亦不敢作坏事。吕振羽针对山西各村村民会议之事说：“此即小社会全民之精神，而行使选举官吏罢免官吏之权也”（ 《村治月刊》第一卷第一期，1929年1月15日出版。）

 

6.村政的执行机关－村公所

 

村公所是执行村务的行政机关，一般由7人组成，包括村长副及闾长。根据有关规定，村公所在村务决策时，实行合议制，即“必须以合议制多数议决以执行”；但在执行村务时则采用分权制，由闾邻长互选数人，分司村款、保卫团、积谷、学务等各项事务。这种制度设计对于我们当前村委会的决策与执行机构都有一定的借鉴意义，也就是说，我们也可以借鉴山西村治的做法，将决策与执行分开，采用不同的原则。

 

7.村禁约—村之“宪法”

 

 ?村禁约是“保障好人，制裁坏人”的自治方法，阎锡山称之为“村宪法”，由村民会议制定，“乃全村共守之信条”。凡是妨害公共安宁秩序、妨害公共事务、交通卫生以及他人财产身体，以及按照一村风俗应禁止的事，由县区人员根据村禁约的规定以及执行简章，帮助各村召开村民会议。各村的村禁约没有统一的定法，“议定禁约，要在适合其村情，及能使人人共守，故各村村禁约，大纲相同，纲目各异。但求适合村情，不取统一之定法也。”凡是违反禁约者，就要受到制裁，但制裁的执行过程不能由村长副自行决定，必须由村闾长7人以上合议处理。如果闾长不足7人，必须加入邻长共同商量。对于因违犯村禁约而所罚之款项将作为村费，纳入村财政，以维护村公所的正常开支。

 

8.村财政

村财政是一村命脉。根据当时的规定，村民会议选出2人，专门管理村款，其中一人管账，一人管钱。凡是村里的开支，必须经管理村款人员之手。管账人员必须对于村款的收支随时登记，注明日期，每月结算一次，如村款过于简单，可三月结算一次，至年终时再总结一次。村长副对于村款的开支，是村财政的主要内容，也是村监察委员会监督的主要内容之一。村长副在每年春节20天内将上年村款的帐簿，送交监察员检查。监察员检查完毕后，会同村长副“开列清单，连名公布”。如果发现村长副有贪污舞弊的情况，上报县区，进行查办。村财务公开的制度使村长副对村款的开支受到强有力的监督与审查。

二十世纪二十年代，阎锡山就开始进行财务公开和监督工作，今人看来，未免“震惊”。

 

9.村监察委员会

监察委员会是村民行使监察权的机关。为了能正确公正地行使监察权，由村民会议选出5-7个“公正廉明之监察员”，采用“多数会议之制”，处理会内事务。监察员的职务是“专司清理村公款，有无浮滥，纠察执行村务人员能否尽职”。为了使监察员充分了解并正确行使其职权，山西各县的村监察员在每年改选后的一个月内，由各县分区（或段）进行训练。

阎锡山有言：“地球之光明，惟赖太阳；民主政治之光明，全赖人民之监政。”（《阎锡山日记》）

最后谈谈当下农村的贿选问题。造成贿选成风的原因固然是多方面的，但值得注意的一个主要原因是：贿选者希望选上去后，得到非法利益，将贿选投入加倍捞回来。这与村长这个职务集权过甚，选上去容易，弹劾下来难；选前听其承诺容易，选后监督落实难；选前大张旗鼓，选后暗箱操作，存在很大关系。而在阎锡山的制度设计下，贿选者即使成为村长也难以得到非法利益，贿选无必要，反而赔本。

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附：当下谈论乡村治理，阎锡山可以给我们很多启示。

中国自古以来就是个农业大国。但因为“天高皇帝远”，某些时候，一些县以下广大农村往往会堕落成供一些人胡作非为的小天地，土围子；或者是被国家治理边缘化，成为充斥脏乱差，黄赌毒的大粪坑。清末以来，由于社会的发展，兴办实业、修筑交通、兴办社会教育等社会事业，都要进入农村，因而需要设立各种组织，开展各种工作。自清末以所谓“地方自治”为名开展农村社会建设以来，各地已经取得了不少实际经验和效果。但总的来讲，所谓的“地方自治”很不规范，很乱。阎锡山认为：“自强是今日救国的唯一要图建设是自强精神的详细表现；而乡村建设又是全般建设的中央工作改善人民生活最有效的实施办法”。阎锡山欲将自己的施政重点放在村一级组织上在讲话中他强调：“乡村占整个社会的主要部分”“为人民政治组织的最小单位团体经济生活的基本组织”，“社会最下层的社会基础。假如此种最下层的社会基础不能建立起来所有以此为基础的一切上层设施将尽入空虚不着实际的状态”。“吾国行政，向系疏阔不精散漫无纪，政治无可循之轨道，机关乏完密之组织，偶有政策亦不能下逮于民间”。假如要完成、推行自己的施政方案必须以村为施政之本。只有将完备的行政组织建设在村一级才能稳定广大的乡村社会乡村社会秩序良好有助于乡村建设方案的推行。阎锡山还指出:“经济建设之基点在于村”。“乡村建设为全般建设的中央惟有乡村建设才是贴合人民生活的真正建设；惟有贴合人民生活的真正建设才能达到我们预期；振起自强精神发展造产能力以完成救国的使命”。

1917年9月——1922年3月，阎锡山称之为“官治提倡村制之时代”，在这一阶段的五年间，乡村建设推行以“六政三事”为中心的“村制”与“用民政治”。从整理村制、用民政治、六政三事上开展乡村建设。

何为整理村制？阎锡山发现，乡村治理混乱的最大症结就在于基层组织不良。在阎锡山的主持下，政治上，编行、完善村制，使行政权力普遍实施。由山西省政府编行村制，划定村界，并建立了“村—闾—邻—农户”四级组织管理体系。在这一阶段，山西省政府颁布一系列关于编建行政村的章程。1917年9月，山西颁布《村制通行简章》，规定建立具有行政功能的编村。编村分为独立编村和联合编村，联合编村由主村和联合村组成，比如“襄垣第二区第九编村，主村为花岩岭，联合村为何家庄和赵家岭。”编村的方法：将百户为一编村，设村长一人，村副（副村长）按户数多少设置，不得超过四人。不满一百户之村庄，几村联合组成联合村，择定距离适中、户口最多之村为主村，其余联合小村称为附村，附村由主村管辖。联合村在主村设村长一名，附村酌量情形配置村副，村副不得超过四名；若有特别情形，不便联合他村者,亦得自成一编村，设村长一名。村长副（就是村长及副村长）负责办理编村内的一切行政委托事务和村自治事务。从此，山西将编村作为国家行政最基本的政治单位，即行政村。村制实施后，阎锡山在实践中发现了两个问题：一是县、村之间缺乏有效的联系。大县有数百村，小县有数十村，如此多的村长，县知事一人很难指挥周到。“非于知事以下，街村长副以上，设一补助行政之机关，不足以促进行”。为了解决以上问题，阎锡山于1918年12月对村制进行修改，在县与村之间设区，并拟定公布《县地方设区暂行条例》，规定每县设区三到六个，每区设区公所，置区长一人，兼任警务，必要时得设临时助理员三到五人。二是由村到户的困难。各县编村中联合村居其大半，村长副之设多则事权不一，少则管理不周，最后规定最多不得超过五人。但户口过多，举办一切，村长副很难考虑周到。1918年4月，颁布《村编制现行条例》，规定在村长副之下添设闾长，并设办公机构“村公所”。从此，山西在村一级建立了“村—闾—邻—农户”四级组织管理体系，进一步加强了对乡村社会的管理。

何为用民政治？阎锡山发明了阎锡山三民主义：民德，民智和民财。民德是指信、实、进取、爱群。民智是指国民教育（以普及为主。）

职业教育（以发展国民经济为主）。人才教育（以供给适应时代之行政自治及社会高等事业之用为主）。社会教育（以改良风俗开启民众普通常识为主）。民财是指农业（以增加生产为主）。工业（以制熟土货仿造外货为主）。商业（以提倡输出限制输入发展金融为主）。矿业（以开发地宝、利用投资为主）。

何为六政三事？所谓“六政”，是指水利、种树、蚕桑、禁烟、剪辫、天足（禁止妇女裹足），其中前三项为“兴三利”，后三项为“除三弊”。所谓“三事”是指种棉、造林、牧畜，合称“六政三事”。 六政三事的重点还在于根除封建陋俗、移风易俗，一扫清朝末年以来山西农村的穷困破败愚昧落后的面貌。开始时，阎锡山禁烟的决心很大，措施也比较严肃。曾有人警告说，今吸食洋烟者遍布各地，人数众多，硬性戒烟，惹起众怒，怕是不好收拾。阎锡山表明：洋烟对人的毒害太大，不戒不足以振民气，就是冒再大的风险也要戒了它。他派出大批警察到各地检查，并规定查获抽大烟者可以从罚金中大比例提取“奖赏”。所谓重赏之下有勇夫，警察查烟的积极性高涨，大抓大扣大罚，一时间各县的看管所中塞满了被查罚的烟鬼。山西的鸦片主要从陕西、绥远等种植地运进，而洋烟金丹料面，则主要通过正太铁路从天津租界运进。为了打击运销的毒贩，对这两条通道也进行了严肃的查禁。阎锡山本人不吸食大烟，在他的家训中也把不准子弟吸食大烟作为重要家规。

1922年3月——1928年6月，阎锡山称为“村民自办村政时期”。这一时期的乡村建设推行以“改进村政”为中心的“村本政治”，这一时期主要注重于进一步推进村民经济事业的发展，提倡村民自治，以实现村村无讼，家家有余为目的。1922年春，山西省公署提出“做好人有饭吃”为主旨的“改进村政”，号召人民“主张公道，热心爱群”。阎锡山认为，“欲达此目的，不但非普通之官治所能及，亦非形式之自治所能成”，必须使人民成为自治的主体，“使村制组织完全，俨成有机活体。凡村中所能自了之事，即获有自了之权。庶几好人团结，处常足以自治，遇变亦足以自防”。为实现这一目的，阎锡山制定了改进村政的制度设施，即整理村范、召开村民会议、设立村公所、监察委员会、制定村禁约、村财政、建立息讼会和保卫团。下面，我们来重点谈谈村民会议，监察委员会和息讼会这三项。

村民会议村民议事机构一家出一人，所议事项的决策权由村民会议或村长副决定选举村长副及村监察员、息讼会公断员；议决县区政府交办的各种事项；议定和修改村禁约及村规。监察委员会是村民行使监察权的机关，由村民会议选出5-7个监察员，采用多数会议之制，处理会内事务监督村务人员和清查村款收支情况，独立设置于村民会议和村公所之外，对村公所人员进行有效监督，保证村民会议通过决议得到切实执行，及村民的合法权益。息讼会是平息诉讼的专门性调节机构，由村民会议推举出来的公断员5-7人组成，互推会长一人。处理事件时，由多数公断员决定。如票数相等，则由会长决定。两村发生争执时，由两村的公断员组成临时公断会，共同处理。

1917—1928年的山西乡村建设可以总结为三点:

1.求真务实，实而不华。

2.身心双重改造，经济发展与教育熏陶并重。即得富裕，也得好风俗。在当时，整理村风的主要帮教对象是贩卖金丹洋烟者，吸食金丹洋烟者，窝娼者，窝赌博及赌博者，盗窃者，平素好与人斗殴或持刀行凶者，壮年男子游手好闲者，家庭有残忍情形者（现代人称之为家庭暴力），忤逆不孝者，失学儿童者。

3.村民自治。“欲达此目的，不但非普通之官治所能及，亦非形式之自治所能成”，必须使人民成为自治的主体，“使村制组织完全，俨成有机活体。凡村中所能自了之事，即获有自了之权。庶几好人团结，处常足以自治，遇变亦足以自防”。

民国初期，河南、山东、河北等邻省的灾民大量涌入山西，寻求安居乐业之所。山西曾获得了“模范省”的称号，被视为乡村建设的典范。1928年6月，南京国民政府更是以山西乡村自治模式为楷模推行全国。

附录：

《整理村范歌》

作者：阎锡山

 

督军教人学好，定下村范一篇。

巴望人民程度（现代人称之为人民素质），一天高于一天（哈哈，在阎锡山看来，提高自己治下的人民素质，乃是自己的责任，他才不会说“中国人素质低，只配得口饭吃”）。

没有开场聚赌，没有窃谷偷田。

没有窩赃聚盗，没有金丹洋烟。

没有持刀行凶，没有打架挥拳。

没有男子不孝，没有女子不贤。

没有儿童失学，没有游手少年。

没有家庭不睦，没有残忍可怜。

这样模范村子，大家住得安全。

做好人有饭吃，快乐好比神仙。

从前乡下涣散，遇事没人向前。

如今村闾邻长，都有管事的权。

这个整理责任，就在你们双肩。

爱家必爱家乡，千万不要推延。

机会且莫错过，别人着了先鞭。

奉劝诸君努力，荣誉流传万年。