中国少数民族政策的问题到底在哪里？
（2009-07-21）
郑永年
继去年西藏骚乱之后，新疆乌鲁木齐又发生了骚乱。尽管这些骚乱都有很复杂的海外背景，但不管怎样，这些都表明中国的民族矛盾的凸现。在西藏骚乱和新疆骚乱之后，有关方面都纷纷指向海外藏独和疆独力量。这并没有错。在全球化时代，主权国家内部所发生的越来越多的重大事情都可以和主权国家之外的因素相关联。西藏问题和新疆问题更是如此。多年来，这两个问题因为海外藏独和疆独力量的兴起，加上西方一些视中国为敌人的政治力量的配合，已经被大大国际化了。海外因素已经大大超出中国政府可控的范围之内，不管政府作怎样的努力，也不会得到根本的改变。
接受这样一个事实并不表明中国政府可以对国内民族问题无动于衷。事实上，不管海外的因素有多么重要，最主要的因素还在内部。现在民族冲突发生了，就要反思内部的民族政策。要达到民族和谐，就要从反思建国以后所确立的民族政策做起。
民族自治制度的由来
建国后，中国的民族政策是列宁和斯大林版本的，尤其是斯大林版本。列宁主义的民族政策实际上包括着很多自由主义的因素。西方自由主义典型的民族政策就是“一族一国”（one nation, one state），这种理想最终表达在美国总统威尔逊所提倡的民族自决（national self-determination）原则上。列宁所提倡的民族自决和自由主义具有很大的相关性。斯大林后来把列宁的民族自决原则有了更为具体的表述，并对何谓民族作了规定。
中国共产党在革命时代完全接受了列宁和斯大林的民族理论。毛泽东等领导人在革命的早期就非常信仰“民族自决论”，认为各个民族可以独立。在和国民党的斗争过程中，毛泽东更多强调的是阶级冲突，认为民族冲突的本质是阶级冲突。他因此认为，汉族和少数民族都受国民党政权的压迫，两者可以联合起来和国民党政权进行斗争。这既是毛泽东的认识，也逐渐成为非常有效的政治策略。随后，共产党不断调整政策。解放以后，不再提“民族自决”的概念，而代之以“民族自治”制度，从理想转向现实。
另一方面，为了切实保障少数民族的利益，中国政府机械地根据斯大林的民族定义进行大规模的民族鉴别运动，很多民族的人口尽管非常之少，但也具有了自己独特的民族认同。在西方，民族更多的是和宗教和种族联系在一起的，但在中国很多只是在文化和生活习惯上表现出差异的社会群体也变成了民族。这就是我们今天所看到的五十六个民族。
经验表明，即使是民族自治制度仍然过于理想。过于理想式的民族政策不仅不利于国家的整合和民族的融合，反而经常会演变成民族分离的制度基础。更严重的是，过于理想的政策也没有能力在实践层面保障少数民族的权利。民族自治原则给各民族之间的融合关系和民族的治理设置了组织和结构上的困难。民族自治有名无实。
道理很简单，如果完全实现自治，就和自决并没有多大的差别，而自决又和独立可以等同起来。在完全的自治、自决和独立之间没有明确的界限。即使在理论上可以理出一些界线，操作起来也会很困难。
正因为如此，无论是前苏联还是中国，都没有具有实质性的民族自治。理论上的民族自治依靠的是基于暴力机器之上的政治统治。有些时候，为了消化民族矛盾，进行不同形式的民族同化政策，所谓的民族同化就是少数民族向主要民族靠近。从世界史来看，很多国家的政府（无论是民主还是非民主的）都曾经尝试过民族同化政策，但迄今为止并没有成功的例子；相反，经常导致民族冲突。
民族自治今日面临更大挑战
到今天，民族自治面临更大的挑战。严格意义上的民族自治在传统非流动社会比较现实。当代的很多因素包括工业化、城市化、商业化、全球化和区域化，都促成了各民族处于一个高度流动状态。没有人可以阻止少数族群的人流动到汉族地区，同样也很难阻止汉族人口流动到少数民族地区。西方对中国的很大一个指责就是大量汉族人口进入少数民族地区。但是他们忘记了这种流动并非政治力所推动，而是上述各种因素自然推动的结果。这些因素本来可以成为促进民族融合的因素，但自治制度反而阻碍着民族的融合。（应当指出的是，如果不容许各民族之间的自由流动，很可能会演变成民族隔离制度。）
在民族自治制度下，政治控制不可避免。另一方面，为了政治控制的合法性，中国政府在经济上大力扶持少数民族。这一政策非常重要。很多经验研究表明，在民族问题上，经济发展水平对于民族稳定至关重要。人太穷了，就容易激进，甚至体现出暴力的特点。无论在什么国家，穷人很容易被动员起来，如果加上宗教信仰因素，更会走向极端，甚至恐怖主义。中东一些国家的经验就说明了这一点，尽管动员者大都是受高等教育者，但被动员起来搞暴力、牺牲自己的则是穷人。
但同时也不能想当然地认为，只要经济发展了，就会走向民族和谐。也有丰富的经验表明，经济发展往往导致民族矛盾的激化。随着经济发展，教育水平的提高，少数民族的民族意识也会随着提高和强化。
此外，经济发展的好处在不同民族之间的分布是不一样的，在同一个民族的不同社会群体中也是不一样的。在当今的中国社会，民族之间的和民族内部的收入分化是民族矛盾的其中一个主要原因。用马克思的话语来说，这里其实有“阶级矛盾”的成分，只不过当阶级矛盾遇上了民族和宗教时，表达方式更为激烈甚至暴力罢了。不要忘记了，当代中国社会本身就处于群体性事件高发期。
优惠政策引发更多不满
除经济因素之外，中央政府还给予一系列优惠政策来安抚少数民族，例如计划生育、教育、政府工程，甚至法律等方面。但这些政策并没有导致非常积极的效果，有时反而增加当地汉族人口和少数民族之间的矛盾。在很多问题上，汉族和少数民族同样对中央的政策感觉到不满。如果把这些优惠政策解读成为中央政府给少数民族的“好处”，但控制分配这些“好处”的就往往不是少数民族本身。这里既滋生了分配者的腐败，也催生了少数族群的不公平感。
因为民族问题的重要性至高无上，中国的决策机制高度集权。这有积极的一面，较之地方政府，中央政府的决策经常表现为更加理性。但也有负面的效应，不仅在少数民族地区，而且也是在少数民族人口比较多的汉人地区，地方政府往往缺少足够的信息和专业水准来处理民族问题。因为民族问题很少在他们的管辖领域，地方政府没有动力。他们更多的只是执行，而非决策。也是因为这个因素，一些地方政府往往视“民族问题”为大敌，不敢自己作主。甚至在执法方面，都会特殊“优待”少数族群。例如如果一个汉人和少数民族成员作了同样一件非法的事情，地方执法部门往往会惩罚汉人，而不敢去处理少数民族成员。这经常带来很多社会问题。法律面前的不平等不容易催生民族的融合，很多汉人远避少数群，视他们为异类。同样，少数民族也视汉人为异类。
民族共和与权力共享
如果说“民族自治”的概念过于理想，反而不利于民族的融合，那么还存在着其他的选择吗？很多人在讨论如何学习各国的经验，这当然很重要。但中国更应当结合自己的情况来创新。人们可以回到孙中山，从他的“五族共和”的概念延伸出“民族共和”的概念和政策。“民族共和”可以解决自治制度下一系列所不能解决的结构性问题。“民族共和”意味着民族平等和权力分享，要比“民族整合”的概念更符合现代性。民族整合更多地意味着一个较小民族向大民族靠近，或者大民族融合小民族。但在民族共和下，民族融合并不是要把新疆人和西藏人变成汉人，而是让不同民族的人和平共处。在这个意义上，“民族共和”类似于现代人们所说的文化（宗教信仰）多元主义体制，就是说，在同一个体制下，各种文化和宗教和平共处。文化多元主义的本质不是让各种文化的载体（民族或者族群成员）居住在特定的空间，而是在同一空间里，各种民族或者族群共同生活和互动。各民族之间的日常互动会发展出一系列的行为规范，有助于和谐状态的达成。
民族共和也意味着各民族的权力共享。在很多国家，多数民族和少数民族之间，无论是共识的达成还是矛盾的解决，都是通过各民族精英之间的协商，即所谓的协商民主。西方的选举民主往往在这样的过程中扮演负面的作用。如果政党政治和选举是以民族为单位，那么势必导致民族的政治纷争，甚至国家的解体。
在任何国家，不管是民主国家还是非民主国家，民族问题一直都是非常棘手的，也并不存在一个完美的模式来解决和消除民族问题。中国必须结合古今中外的经验，创造性地创建一套新的民族政策和制度。既然民族冲突发生了，就表明必须把建立民族和谐提到议事日程上来。从长远看，如果不正视问题，只能掩盖问题，民族冲突会随时爆发出来。
作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点
