清末新政：中国的政治革命

清末新政：中国的政治革命

清末新政的伟大和成就，在海外史学界已经得到承认，参见相关的综述论文，但是，在中国。或者在整个华人历史界，清末新政依旧没有得到很好的研究，可以说是一片空白。这是一个非常离奇的景象，但这类事并不是孤立的，比如，海峡两岸的个别历史学家引用中国第一档案馆的史料，无可辩驳的证明了所谓康有为和梁起超的“公车上书”是一个彻头彻尾的谎言，但是，绝大多数华人历史学者依旧在散布谎言，有的在相关专著中继续扯谎。造成这个现象的原因有两个，一是文化上，华人历史学者基本是儒教传人，而儒教华夷之分侵入骨髓，明明在撒谎也在所不惜，这是儒教的老传统了，儒教弟子们撒谎不认为是可耻的，而是认为在维护儒教的神圣，比如，孔子删诗，孟子就说“尽信书不如无书”，意思是书上说的不一定是真的，也就是儒教把持的“历史”撰写很多是假的，但儒教弟子不脸红。二是政治上的，民国的建立，以摧捧明朝贬低清朝为其基本论调，而我党是几个阶段，旧民主主义，新民主主义等等，也就是继承了孙文的革命。台湾和香港的更是维护民国的中国历史“定义”。因此，从文化和政治两方面看。今天的华人历史学界基本是在否定和丑化清代为目标。

清末新政是中国自春秋战国之后，最伟大的事件。百年后的今天，我们不过是进行了经济改革，政治改革还没开始呢。

清末新政在中国政治史上的意义超过以前多数人们的估计。它通过一系列的改革措施彻底而迅速地对中国政治系统加以改造，在体制和思想两个方面引起了革命性的变化。这种变化从传统向现代转移，从中国转向西方模式，造就了新旧两个中国的分野。

1840年，列强的坚船利炮打开了清帝国紧闭的大门，将中国带入了以欧洲为中心的世界历史，160年来，中国屡经变革，愈挫愈勇。政治体制，君主专制、君主立宪、民主共和、社会主义，凡是曾在历史上出现过的几乎无不试验过，中国成了各派政治理论的试验田。政权组织形式，是总统制还是内阁制？是单一制还是联邦制？是中央集权还是地方分权？是一党专政还是轮流坐庄？是虚君共和还是开明专制？等等，都经过实践的检验。

清末新政之前的中国政治与清末新政之后的中国政治有着根本意义上的区别，清末新政成为了中国近现代历史的分水岭，它标志着中国政治在西汉至今两千多年的历史长河中唯一的一次典范转移。
　　

一、典范及典范转移
　　典范（paradigm）是由美国科学史学家托马斯·库恩（Thomas.S.Kuhn）赋予的。1962年他的杰出著作《科学革命的结构》（The Structure of Scientific Revolutions），对人类历史本身引入到了一个新的领域。Paradigm源于希腊语，原来包含“共同显示”的意思，由此引出模式、模型、范例等义。它常见的汉译有“规范” ，“范式” ，“典范”。“典范”已经成为较常用而渐至于约定俗成的译法。

中国政治史是各国政治史中最完备最连续的。可能是政治典范转移的历史时刻，有三次。周公制礼作乐，多出诸传说，不可考。秦始皇帝扫六合，创立了全新的统治方式，“千载犹行秦法政”，影响了整个君主专制时代；西汉黜百家，尊儒术，为两千年的政治文化定下了基调。最近的一次，资料也比较完备的，就是清末新政。它在中国开创了宪政的新时代，播下了现代政治文明的种子，后此任何一次“革命”所代表的变革的意义，都不如清末新政来得深刻，来得剧烈。

　　

二、新政概况及有关评价
甲午战后，中国面临三千年未有之大变局，空前的危机感笼罩在每一个有识之士的心头。1898年，清廷进行了一次维持了103天的变法运动，即百日维新。1900年义和团起，八国联军攻入北京，“两宫西狩”，亡命西安。1901年1月29日（光绪二十六年十二月十日），尚在西安的清廷颁布上谕，申明要变法革新：“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政……各举所知，各抒所见。” 是当国者讲求新政的开端。1901年4月，上谕成立“督办政务处”，“于一切因革事宜，务当和衷商榷，悉心评议，次第奏闻。” 其后，政治方面略有改革，如裁撤詹事府和通政司、废除刑讯等。经济上，中央政府设立了商部，开办大清银行，并颁布了在省会及大城市成立工商两局的章程等，后有五大臣出洋考察政治之事。
　　

1905年7月16日上谕：“特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西各洋，考求一切政治，以期择善而从。” 7月27日，又增派商部右丞绍英随同考察。五大臣未出都门，即遭革命党人吴樾炸弹行刺，载泽、绍英受轻伤。

10月26日，上谕以尚其亨、李盛铎替代徐世昌、绍英出洋 。1906年7、8月间，五大臣先后回京，“痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利。”

1903年11月柳亚子在《江苏》第6期发表《中国立宪问题》一文，说当今“遍四万万人中所谓开通志士者，莫不喘且走以呼吁于海内外曰：立宪！立宪！！立宪！！！”

1904年2月日俄战争爆发，俄国战败，一时哄传立宪政体战胜了专制政体。人们对于宪政的热情之高，几至于认为一行宪政，则百病全消了。五大臣出洋归来，更坚定了统治者立宪的决心。载泽《请定国是以安大计折》历数宪政三大利：一曰“皇位永固”，二曰“外患较轻”，三曰“内乱可弭”。 五大臣奏报完毕，慈禧即令各王公大臣将奏折传阅讨论，结果公议立宪有利，应该实行，只是在时限缓急上各有分歧。

1906年8月29日，庆亲王奕劻等“面奏两宫，请行宪政” 。

1906年9月1日，上谕“仿行宪政”。距五大臣回国仅1个月。
　　

“预备立宪诏”的上谕说：“我国政令积久相仍……上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望”，决定“详细甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。” 颁布“预备立宪诏”的第二天，即有上谕改革官制，“饬令先行厘定官制”。 钦定的编制官制大臣们一个多月后拟制出改革中央官制的草案，送达朝廷的第二天即得到答复，除裁撤军机处、设内阁总理大臣外全部批准，并立刻进行了相应的人事调整和安排，同时令奕劻等与各省督抚会商地方官制 。一时全国哄动，士大夫无不以改官制为言，内外大臣更是奏章迭上，倡言自己的看法。1907年7月7日地方官制方案上报朝廷，当天即得到上谕“著由东三省先行开办”，“直隶、江苏两省，风气渐开，亦应择地先行试办，俟著有成效，逐渐推广。”
　　

1907年8月13日，上谕设立宪政编查馆，负责调查各国宪法，编订宪法草案，并搜求编辑各国法典、统计表等 。

1908年7月，清廷公布《各省咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。

1908年8月27日，宪政编查馆进呈宪法大纲，当日得到批准。同时批准公布的还有《议院要领》、《选举法要领》和《议院未开以前逐年筹备事宜清单》（因立宪预备期为九年，故又称为《九年筹备清单》）。

1908年11月光绪皇帝与慈禧太后相继去世。两宫遗诏皆重申立宪进程应该遵循以前的计划。

1908年12月2日，宣统皇帝即位，载沣摄政。第二天即有上谕：“严饬内外臣工务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏各等谕。”
　　

根据《九年筹备清单》，1909年2月17日，清政府发出上谕：“本年各省均应咨议局选举及筹办各州县地方自治，设立自治研究所，选用公正明慎之员绅，一律依限成立。” 10月，各省咨议局成立。11月，以溥伦及载泽为纂拟宪法大臣，陕甘总督升允因奏阻立宪而开缺。
　　

1909年下半年至1910年初，各省咨议局选出代表齐赴北京，请愿速开国会。清廷以“筹备既未完全，国民智识程度又未划一，如一时遽开议院，恐反致纷扰不安，适足为宪政前景之累” 为由予以拒绝。

1910年5月，请愿代表及一些商会代表再次伏阙上书，请求速开国会，又以同样的理由未获批准。

1910年10月，原先的请愿代表联合北京各界人士，第三次上书请愿，至有剜肉血书者 。各刊物报纸、各社会团体也争相鼓吹开议院、定宪法，声势十分浩大，又有各省督抚大半来电奏请速开国会并设立责任内阁。适逢其会的是，在预备立宪的计划之中作为议会之基础的资政院第一次年常会在10月3日召开，按章程会期为三个月。请愿代表上书资政院，资政院代表本大多来源于各省咨议局，自然引起同情与共鸣，遂决议上奏请速开国会。

其时国内局势已经极度动荡不安，革命渐有山雨欲来风满楼之势。清政府为了平息骚乱，控制局面，经过紧急会议，就于11月4日发布上谕，宣布提前于宣统五年召开国会，比原定计划提早了三年。

1911年1月17日，清政府批准颁布了《修正逐年筹备事宜清单》，将立宪各项准备工作按照新的年限进行了压缩裁减。
　　

1911年5月8日，清政府批准颁布《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》，设立责任内阁，任命奕劻为内阁总理大臣，那桐、徐世昌为内阁协理大臣。因奕劻内阁13人中共有皇族6人，多称之为皇族内阁。同时建立弼德院，由顾问大臣充实之，拥有“宪法及附属法令之审议及解释”等权 。

5个月之后的10月10日，武昌起义的枪声就打响了，为了挽回大势，争取人心，清廷于10月30日接受了奕劻的辞职，取消了皇族内阁，并宣布开党禁，允许革命党人依法组成政党。

11月5日又下诏“一俟议员选定，即行召集国会” 。

11月3日颁布《宪法重大信条十九条》，模仿英国体制，实行虚君共和。

然而，随着各省先后宣布独立，大清的图强之梦也随着帝国本身的土崩瓦解而烟消云散了。
　　

清末新政不断地有各社会阶层的人士发表意见 。这三种评论：
　　

1．新政，特别是预备立宪的宣示，纯属骗局，是统治者玩弄手腕，妄图苟延残喘的卑劣伎俩。章太炎发表的《代议然否论》，1993年出版的《清末宪政史》亦持此论，并对新政所有事宜几乎都予以质疑批驳。例如《钦定宪法大纲》附有《九年预备清单》，该书指出这个清单有六个特点，一是凑篇幅，二是拖延时间，三是绕开难题，避重就轻，四是残缺不全，五是本末倒置，法理不通。 对光绪《预备立宪诏》，该书认为它的问题有：一，清廷宣布仿行立宪是为了表明立宪是自上而下的决策，维护了朝廷的尊严；二，全文贯彻了拖延政策；三，关键在“大权统于朝廷”；四，要求国民“尊崇秩序，保守和平”，捆住人民的手脚；五，为了换取一个转危为安的缓冲时期 。如此等等，代表传统的看法。
　　

2．假维新中有真改革。预备立宪本质上是一场骗局，是为了延长清王朝的寿命和巩固皇室的统治，但是在新政实行的过程中也确实进行了一系列的实际改革。如陈旭麓《近代中国社会的新陈代谢》一书中写道：“然而，真实常常存在于矛盾之中。在假维新的过程中又实现过一部分真改革，教育制度的变化就是其尤为显著者。” 侯宜杰《二十世纪初中国改革风潮》等也都持此论。
　　

3．清末新政是中国现代化进程中极其重要的一环，具有革命性的历史意义。美国汉学家任达的《新政革命与日本——中国，1898－1912》。书中说：“晚清时期不仅有推翻政府的政治革命，而且有更具深远影响的思想和体制的转变” ， “我们所认识的今日（而且在可以预见未来的）中国，正是完全以新政年代的思想和体制为基础，离开新政革命，20世纪的中国是不可想象的。” 作者直接将新政称呼为“新政革命”（Xingzheng Revolution）。这里所使用的“革命”概念，正相似于库恩《科学革命的结构》中的革命一词的含义，即“相对新的典范全部或部分取代旧的典范”。
　　

综观清末新政的研究概况，它的积极意义正逐渐凸现出来并越来越为人们所接受。新政的开端距今已有百年，当时人已不在，人们慢慢开始对这一历史事件作出比较客观的评价，近年来新政研究的趋势是在逐渐抬高它在中国近代史上的位置。
　　

三、新政的政治成就：体制革命
　　

对一个历史事件的评价，单看当事人的主观意图和时论是远远不够的，某些行为对人类的影响永远不会停止。

“新政”以政治上的革新为主，实际拟定和实行的改革措施以政治为多，改革所影响最深的领域也是政治。

新政的开始起因于帝国的危机，但它又刺激引入了新的思想和新的价值观，反而又加剧了帝国的危机，促进了清朝的灭亡，然而新政所带来的新思想、新概念、新制度，却保留了下来。
　　

新政所规划的改革措施，很大一部分没有来得及推行，已经明令实施的计划也有相当一部分由于各种原因而举步维艰。但是，清末新政是一系列历史事件链条中的一环，它受到了以前历史环境的影响和限制，也影响和限制了后来的历史环境，不仅要注意它的“实际意义”，更要注意它的“符号意义”。清末新政的实际内容。
　　

1．新政催生了中国有史以来第一部宪法，标志着中国政治翻天覆地的变化。
　　

1908年8月27日，清廷颁布《宪法大纲》，共有君上大权和臣民权利义务两部分，计23条。这个“宪法大纲”是纲领性的、原则性的预备宪法。

宪法是国家的根本大法，一国拥有宪法，即意味着该国的根本制度被以法律的形式予以固定。宪法享有至高的尊严，虽然各国宪法的修改权限及程序略有不同，但在所有的立宪国家之内，修宪都是政治上的一件大事，一定会引起全体国民的注意，因此，宪法的形式限制了绝对的权力，宪法面前，不存在任意行事的人。这与秦汉以来的专制传统是直接对立的。在中国古代政治思维和政治设计中，没有任何对君权的强制性限制。对君权的限制只有两种软约束：一是道德约束，通过道德教化，希望君主将儒家论理内化为自觉行为，从而减少君主有意识危害社会的可能性。

朱元璋读《孟子》至“君视臣如草芥，则臣视君如寇雠”，大怒说：“使此老在今日，宁得免乎？”命撤去文庙孟子牌位。 明朝后期，又大肆杀戮言官。可见君主专制发展到明清时代已经达到顶峰。

但是晚清居然仿照外国，拟出宪法，将君主所享权力逐条列出，且云：“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。” 君主权力大小暂且不论，“君权法定”的观念与事实有史以来第一次出现在中国，不能不说是政治系统的革命性转变。
　　

从内容上来看，《宪法大纲》第一、二两条规定：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯。”君主的至尊地位是一切君主立宪国家的共通点，如果据此指斥它“把中国历代帝王曾奢望而不可得的万世一系也写入了宪法” ，不免失之刻薄。

《宪法大纲》没有玩弄“天命”、“天子”的旧把戏，而是直接了当地规定了皇帝的地位至高无上，这就意味着皇帝的尊严和地位来源于宪法，即宪法替代了天命而成为统治者合法性的源泉，毫无声息地完成了韦伯所谓从“传统型”向“法理型”权威的转变。直至今日，执政党的合法性来源除了宪法外，还要向“历史”和“国情”中寻找依据，远不如这部准宪法来得彻底。
　　

《宪法大纲》在臣民权利义务一项中，规定了臣民拥有言论、著作、出版、集会、结社和私有财产权等基本人权，这在中国历史上是空前的。

专制政体之下，人民享有哪些权利是不明确的，随时可能会被以合乎社会规则的理由予以侵害甚至剥夺，历代的法律也仅仅是惩治性的，没有任何保护人民政治权利的条文。作为专制统治者，对于人民拥有过多的权利当然是不情愿的。“首列大权事项，以明君为臣纲之义，次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义，虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷，虽兼采列邦之良规，而仍不悖本国之成宪。” 臣民权利自由“实不过徒饰宪法上之外观，聊备体裁，以慰民望耳。” 但是宪法首先是朝廷制定颁布的，它当然不可能尽悖“本国之成宪”，完整彻底地确定人民权利，其次，这也反映出宪法形式的巨大意义：既然宣布立宪，名之曰“立宪政体”，就不得不采“列邦之良规”，在宪法当中列举出臣民权利依符合“宪法”的名称了。臣民权利的规定，将专制制度打开了一个很大的缺口，从这个缺口出发，很可能发展出近代的民主政治。
　　

《宪法大纲》虽然只是一个纲领性文件，但一经颁布，就立刻被当作准宪法来使用，中国也破天荒地出现了以宪法为标准处分政事的事件。例如，宣统三年（1911年）六月初九日，各省咨议局议长议员上奏认为：“皇族组织内阁不合君主立宪公例，失臣民立宪之希望，仍请明将谕旨另行组织，以重宪政而固国本”，“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则。世界各国号称立宪，即无一不求与此原则相吻合。今中国之改设内阁……而第一次组织内阁之总理，适于立宪国之原则相违反”，要求清廷“于皇族外另简大臣，组织责任内阁，以符合君主立宪之公例，以厌臣民立宪之希望”。

这是社会舆论不满皇族内阁的一次大规模的联名上书。疏入第二日而诏下。诏书全文如下：
　　

都察院代奏，直省咨议局议员呈请另行组织内阁一折。黜陟百司，系君上大权，载在先朝钦定宪法大纲，并注明议员不得干预。值兹预备立宪之时，凡我君民上下，何得稍出乎大纲范围之外？乃议员等一再陈请，议论渐近嚣张，若不亟为申明，日久恐滋流弊。朝廷用人，审时度势，一秉大公，尔臣民等皆当懔遵钦定宪法大纲，不得率行干请，以符合君主立宪之本旨。钦此。
　　

这一折一谕，应当载入中国政治发展的史册。

这件事的请求和拒绝的双方都是以“各国立宪本旨”为论据，上谕更搬出《宪法大纲》的具体条文为理由，为中国政治现代化的里程碑。

自此而后，政治论争终于有了法理上的依据，有了一个保持相对稳定的标准。
　　

2．新政设立了资政院和各省咨议局，开中国代议政治的先声。

1907年10月19日，上谕：“前经将旨于京师设立资政院以树议院基础，但各省亦应有采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储才之阶。” 所谓“前经将旨于京师设立资政院”指同年8月13日（阴历）上谕：“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设立资政院以立议院基础。” 可见，资政院为议院之基础，各省咨议局又为资政院之基础。
　　

中国自有史以来，向无正式的代议机关。孟子曰：“左右皆曰不可，勿听，诸大夫皆曰不可，勿听，国人皆曰不可，然后察之，见不可焉，然后去之。” 不仅没有成为政治现实，而且他也没有作出相应的制度设计。在一种贤人执政的政治文化笼罩之下，并没有出现过代议制民主的理论与实践。

新政时期因为要向外国学习政治，搞君主立宪，也公然订出具体规划，允诺九年之后开议院了。在议会制度的发源地，英国和法国都是有“庶政公诸舆论”的渊源的，英国议会源于贵族会议，法国议会源于三级会议，而中国在没有任何制度准备的前提下，居然在短短九年之内就要开设议院，这使得我们不能不承认清廷新政的决心之大和变革之剧。
　　

资政院和咨议局虽然只是预备机关，还不是正式的代议机构，但是从它们的章程和实际运作进程来看，已经具备了现代代议机关的主要要素。

据1909年8月23日公布的《资政院院章》，资政院应行议决事件为：

一、国家岁入预算事件；二、国家岁出决算事件；三、税法及公债事件；四、新定法典及嗣后修改事件；五、其余奉特旨交办事件 。资政院拥有立法与财政等项大权，除选官用人操之君主外，它已经拥有了现代代议机关的基本权力。咨议局的权力有：一、议决本省应兴应革事件；二、议决本省岁出入预算事件；三、议决本省岁出入决算事件；四、议决本省税法及公债事件；五、议决本省担任义务之增加事件；六、议决本省单行规则之增删修改事件；七、议决本省权利之存废事件；八、选举资政院议员事件；九、申覆资政院咨询事件；十、申覆督抚咨询事件；十一、公断和解本省自治会之争议事件；十二、收受本省自治会或人民陈请建议事件 。

虽然咨议局并不能作出最终决定，它与地方督抚如果争执不下时，尚须将“全案咨送资政院核议” ，但是，又有哪个国家的地方议会不与行政机关相互牵制呢？章程如此规定，不仅不是“局限性”的表现，反而是政治上成熟的象征。