支农资金倒底支到哪去了?

中央财政支农资金漏洞百出

未编入县级预算的比例高达95%，挤占挪用严重；诸多支农项目中，当年完成的仅占21%，未实施的项目占43%

《财经网》专稿

由于现有中央支农资金部门分割严重、名目繁多、交叉重叠严重，存在使用效率低下、挤占挪用、难以形成合力等突出问题。

7月25日，审计署在其官方网站上公布了16个省共50个县中央支农专项资金审计调查结果的公告（下称《公告》）。由审计署财政审计司于2007年组织进行的此次审计，对象为黑龙江、吉林、河北、山西等16个省（区）2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况，其中重点抽查了 50个县。
　　
据不完全统计，16个省（自治区）有关部门和项目单位共挤占挪用中央支农专项资金6亿多元，在支农项目实施过程中，还存在变相增加农民负担、损害农民利益等问题。

多头管理　效率低下
　　
近年来，中央支农专款逐年增加。2006年中央财政拨付到16个省（区）的支农专项资金总计1264亿元，占当年这些省份中央专项转移支付总额的46%。虽然总量并不少，但由于支农资金由多个部门掌握，相关的支农项目点多面广，资金使用严重分散，效益低下。 
　　
据《财经》记者了解，中央财政现有直接支持“三农”的资金共分15大类，包括基本建设投资（国债资金）、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。每一大类还分为多种项目，可谓“名目繁多”。
　　
国务院发展研究中心之前的调查也表明，政府对农业的投入渠道多而且乱，大约涉及26块。比如农业基本建设投资主要由国家发展和改革委员会系统掌握，农业科研费用主要由财政部门和科技部门掌握，或科技部门与农业部门共同掌控；农业综合开发资金由财政部门独家掌握，支援农村生产支出、农林水气等部门事业费，则由财政部门与相关专业部门共同掌握。农产品补贴资金由财政部门管理，或财政部门与流通主管部门共同管理。
　　
审计署有关负责人在答记者问时指出，据审计调查，目前全国看，财政支农款项达160个左右，这些名目不同的项目资金，从中央到省、市、县，都有20个左右的部门参与资金管理。无论在中央还是地方，目前都没有一个对上述诸多支农资金实行统筹管理的部门，这是中国支农资金低效使用的重要原因。 
　　
由于部门间职能交叉、信息沟通不通畅，导致负责资金分配的部门间在项目选择、资金投向上很难协调，项目设置重复，政策目标及内容交叉。这必然会影响资金的使用效率。
　　
审计署抽查16个省50个县中，中央投入支农专项资金总额为23.87亿元，但却分散投向了4.55万个实施项目，平均每个项目只有5.25万元。
　　
经审计调查，2006年中央支农专项资金支付1.02亿元，用于黑龙江桦川县悦来灌区项目建设，但真正用于灌区的资金仅为815万元。其余按项目管理的资金被分散到2148个具体项目。每个项目平均只有1.97万元，最少的只有1200元。
　　
与此同时，对中央支农项目投入，基层政府并未按要求拨付相应的配套资金。据《公告》，接受审计的50个县中有16个县（市）存在农村基础设施建设项目（如农村公路、沼气建设、农村安全饮水等）和扶贫等项目的配套资金落实不到位问题。
　　
事实上，这使得中央的支农项目变成了失败的“钓鱼工程”：中央拿出的资金本来计划作为“诱饵”，意在让地方政府增加配套资金，共同完成相应的支农项目建设。但基层政府迫于财政拮据，“跑部钱进”后就不再拨付配套资金，中央部门因鞭长莫及，难以监督，只能听之任之。
　　
审计调查发现，2006年，黑龙江省水稻大县——桦川县收到中央支农专项资金1.02亿元，其中按项目管理的专项资金5045万元，是该县一般预算收入的2.34倍。但该县概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目，立项后八年没有任何投入。

“跑部钱进”　管理失控
　　
《公告》显示，中央支农资金分配层次多、链条长，项目执行滞后和资金滞拨，也是影响资金使用效率的原因。
　　
审计抽查的50个县，共申报了四万多个项目，从项目申报到批复，时间在六个月以上的占总项目数39%；从项目批复到资金到位，时间在六个月以上的占总项目数32%。由于设置专款的决定权在中央有关部门，对专款多“一竿子插到底”，地方特别是基层政府要争取到中央补助资金，就必须逐级申请，“跑部钱进”势在难免。
　　
从支农资金拨付看，16个省（区）2006年下半年收到的专款占支农专款总额的65%，其中四季度收到的资金占支农资金总额的近三成。与此同时，还有4.57亿元资金未能当年支付给项目县。从项目执行结果看，这些极为分散的支农项目中，当年组织实施的占57%，按要求当年完成的仅占21%，未实施的项目占43%。
　　
以发改委系统掌握的农村沼气建设项目为例，2005年4月，安徽省农业委员会对太湖县2003年度沼气建设国债项目的验收结论是“建池率、建池成功率、国债补助资金到户率均为100％”，并决定“验收合格”。但审计抽查其验收检查的太湖县九田乡兰家村后发现，该村的沼气建池完成率不足50%。
　　
审计调查发现，在财政支农资金的使用管理上，一些主管部门（单位）受部门利益驱动，在支农项目实施中，存在挪用专项资金、截留、克扣农民应得补助、借支农项目乱收费、损害农民利益等问题。
　　
审计发现，有八个省（自治区）的十个县（市）存在此类问题。审计署《公告》称，湖北省农业大县——监利县，2005年就擅自截留、扣发21.25万户农民的中央专项水稻良种补贴362.62万元，直至2007年7月经审计调查发现后，才陆续发给当地农民。
　　
审计署《公告》称，据不完全统计，16个省（自治区）有关部门和项目单位共挤占挪用中央支农专项资金6亿多元，其中重点审计调查的50个县，2006年共挤占挪用中央支农专项资金1.25亿元，用于平衡预算、弥补行政经费不足和发放补贴等。
　　
《公告》还指出， 现有中央财政支农资金，拨付地方后大多未纳入预算管理。审计调查发现，2007年，16个省（自治区）有77%的中央支农专项资金未按照财政部的规定编入省本级预算；审计调查的50个县中，未将中央支农专项资金编入县级预算的比例高达95%，中央支农资金在县级完全脱离了财政监督。
　　
专家指出，在中国缺乏人大监督的大背景下，如果缺乏财政部门的监督，支农资金的使用事实上处于“空白地带”，相关部门和机构就有机会挤占挪用。对此次审计发现的问题，必须从推进行政管理体制改革的高度，削减中央和省级部门的微观审批，有效撤并众多支农资金，才能更好地发挥财政资金的效益。