政令不出中南海

● 叶鹏飞　　山西省洪洞县黑砖窑非法存在于官方眼皮底下超过10年，在媒体揭发禁锢奴隶工及虐待童工后举国哗然，国际媒体也竞相报道。中国政府面对庞大的政治压力，决定展开全国性的劳动雇佣大检查，山西省长于幼军也代表省政府作了检讨。　　此前，投入百亿耗时16年整治的江苏省太湖爆发蓝藻污染，导致百万无锡市民无水可用，官方开始还试图以“天灾”开脱，直到民情沸腾，舆论挞伐后还只是处分五个地方小吏，最终才正视“人祸”，决定提前关闭无锡市的772家中小型化工企业。专家表示，化工企业排污造成太湖80%以上水体富营养化，显然是罪魁祸首。　　中共中央下令党政机关全面清理官家的豪华楼堂馆所，结果由中纪委等七个部委联合发起的行动收效甚微，不但是“干打雷不下雨”，还可能形成另一股“越反越腐”的歪风。　　这几个新闻事件几乎都透露着一个相同主题：把政治改革焦点放在提升治理能力的中共中央，不但推动不了“良政善治”的政改目标，反而还面临着地方政府统治失效的危机。　　中国教育部前副部长张保庆在2005年说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗？”　　民间的顺口溜也反映了“政令不出中南海”的窘境：“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院；国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”　　这个现象并非近日才有。毛泽东在1972年对到访的美国总统尼克逊说：“（我）没有改变世界，只改变了北京附近几个地方。”中国史上权力最大的领导人尚且有此遗憾，可见如何有效统治这么庞大的国家，一直是困扰中国政府的根本问题。基层治理软政权化　　政治观察者莫之许在评论黑砖窑事件时说，一个威权社会出现基层治理的“软政权化”现象，原因是改革开放后新兴的经济社会力量壮大，而原来党政主导一切的极权政体依旧维持从最高层一直到村支书的直接动员体系。在体系末梢的基层党组织利用政治优势，掌握地方经济和社会主导权，并通过完成直接体系所交办的任务，换取了对在地生活的控制。　　莫之许认为，独立于直接体系之外的社会和经济力量越壮大，直接体系对此的管理就会越无力；当直接体系的末端蜕化沦落为作奸犯科的主角时，整个社会管理体制就会凸现出无能为力的荒谬场景。　　北京应对的办法依然采取传统的直接管理方式，不是加强对官员升迁的评估标准，就是从中央派遣“钦差”督察组调查，或把特定利益领域如土地审批、生态保护纳入中央垂直管理。这种方式或许能雷厉风行取得短暂效果，但一阵风过去后仍然不能治本；而且成本高昂，扩充对官员监督的人力，最终不过导致官僚体系持续膨胀的恶性结果，并且难以为继。　　把“良政善治”落实到地方不但需要突破现有的惯性思维，也必须改变目前的一些做法。　　财经学者肖文东与蔡春霞指出，中央政府只担负整体预算开支的30%，余下的由地方政府分担，其中55%是省以下各级政府的开支；而在支出占全国财政支出比例几乎没有改变的情况下，县乡财政收入占全国财政收入的比例却不断递减，从1993年的32%下降到2003年的17%。　　于是，“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡级财政没爹没娘”的现象相当普遍。　　地方财政破产，只好诉诸“预算外”手段，法律外的乱收费只会更加削弱政府的威信。香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光说，2004年全国的非税收入有1万多个亿，相当于同期财政收入的近40%。省及省以下各级政府非税收入相当于本级财政收入的74.8%。　　财政分配或许只能部分解释地方治理失效的现象，解决“政令不出中南海”的窘境还需要更大刀阔斧的手段，如提升地方民间自治能力来应对官员有权无责的弊端。　　中国社会矛盾复杂化虽然还没有到动摇稳定的程度，可地方治理的无效却会增加失序的风险。黑砖窑的教训固然不少，有效落实“良政善治”却是其中关键。