施化：什么人才是公民？

人在路上的评论  May 27th, 2008 

施老板的这篇写得真好，我忍不住又要发出盛赞。

这篇堪与毛先生当年的那篇《中国社会各阶级的分析》平起平坐了。
这么说绝非有意溢美，而是我确实这么认为。

毛的那篇，当年为共产党划清了自己闹革命时可以依靠的中坚力量，点明了他们的对面，并同时指出哪些人是他们可以并且应该争取的中间势力。可以说在很大程度上解决了当年革命的首要问题。
施化兄的这篇，所论领域不同，着眼点也不同。当年讲的是革命造反和破坏，现在说的是改革维新和修正。一个相信暴力和推翻，一个笃守和平与发展。但是，我认为今天每一个要想中国强大发展的人们如果明了这些，则与当年共产党人们明了革命于中国当时各阶级各阶层人们的利益是一种什么关系一样，具有把握中枢和触及命脉的含义。

公民社会的确立是宪政能够得以实现的基本保证，是与文明相关的政治理念能够得以推行的基础，是所有关于人权和民主有可能实践的基本条件，是一个国家走向以人为本告别封建人身依附关系的始点，也是自此以后生成所有继生进步的强大保证。

施化这篇有理论有实际，既有对公民概念的纵向对比又有对公民实践的横向联系，真正好文。

我这里除了盛赞二字之外似乎再找不出更好的语言来表达我对它的喜爱。

这几天的期待等来了这样的一篇好文章，值得值得！

什么人才是公民？
作者：施化  
转自：http://blog.dwnews.com/?p=37737&ci=229453#comment-229453
 
2008年还未过半，就已经被证明是进入21世纪以来中国最多难的一年。旧历新年间，中南多省的冻雪灾害，食品价格的持续攀升，接着“3.14”西藏拉萨的骚乱，随后奥运圣火传递在西方数国受到”藏独”支持者的干扰，然后是列车相撞，公车爆炸，手足口疫蔓延，直至数十年未见的四川大地震。可以预见的下半年，即便不发生新的灾难，这些已经发生的难以承受之痛也已足矣。一国总理温家宝积千言万语说出一句：“多难兴邦”。在这里，“难”是已经确定了的，“兴”却还毫无头绪。
 
毫无疑问，中国需要兴邦。毫无疑问，这不靠某个英明的个人，某个开明的党派或政治力量。兴邦靠的是每一个中国公民。一个国家，只有当生活在里面的每一个公民都有足够的体力智力和能力，独立创造出一份属于自己的富足家业，国家才能谈得上兴旺。家旺则国兴，家难则国衰。否则，国家任其平时聚积多少财富，到了灾难当头的时候，经不起几次散撒，也就见底了。尤其是这个十几亿人口的大国。大自然做事情是不和人商量的，计划得再周密也没有用。可是，只要有公民，公民们多少都有些家底，不靠救济残喘一辈子，国家就几乎无忧虑。
 
公民是一个中国人较为陌生的概念，近代从西方引进。虽然引进了多年，可是伴随着无数曲解。公民不仅仅是简单的“某国公民”这样的国籍身份，而具有更深刻含义。（参见：《公民概念在我国的发展》），用一句话概括，公民是参与公权力行使，影响公共决策，关注公共利益，富有公共责任感的那部分人。公民不是国家的附属物，而是与国家权力对等的独立人。用亚里士多德的话，“……那些人们如果一旦参加城邦政体，享有了政治权利，他们就的确是公民了”。
 
中国有这样的公民吗？有多少？
 
鉴于目前的制度，中国现在生活得最安逸最稳定的，是拿国家津贴吃国家财政的人，主要是国家公务员和国营企事业管理者，还有一些靠国家包养下来科研学术文化界的成功人士，也许再加上待遇优厚的离休干部。这些人严格讲，算不上公民，因为他们不独立，如离开国家就一天也生存不下去。这些人随国家的鼻息而俯仰，虽然牢固地维护国家权威，但是只会掏空国家钱库，不会创造财富。
 
还有一些非常有钱的人，大多借改革开放的机遇，捞到了第一桶金。这些人比吃国家饭的人要独立一些，他们多拥有自己名下的房地产，企业事业或各种证券，但是和国家还没有建立契约关系。由于中国坚持社会主义特色，任一个再有钱的人，也跳不出如来佛的手掌心。他们的几乎所有好处都是国家政策给的，也会随着国家改变政策失去。当他们的利益和国家发生冲突时，没有别的选择，只有认输，再打官司也没用。所以，国家说一就说就是一，说二就说是二。如果无力和国家对等协商，帮助国家出谋划策，这样的人算不得公民。
 
那么，那些几乎一无所有的农民和艰难度日的底层工薪阶层就是公民了？他们很有可能成为公民，只取决于是不是放开他们的手脚，给他们自由，包括思想上的自由和物业上的自由。如果不，他们中间很可能出现两种极端，一种是毫无主心骨，完全乞赖于国家的准难民；另一种是极端仇视现存制度的潜在暴民。前者虽然平时供养着国家，灾难的时候情形会很悲惨，无法自我生存；后者则是政权的心病，国家花大量财力人力组成的公安武警，主要是用来防范他们的。
 
现代国家的概念不同于封建制的天下国家。现代国家必须具有的要素，第一位是公民。公民是独立于国家存在的人，他们有自己的精神世界和权利范围，用不着靠谁的恩赐就成功地创造出自己喜爱的一切。国家是根据他们的需要组建起来的管理机构，平衡协调他们之间的矛盾冲突。国家本身不创造任何物质或精神财富，但是公民创造。公民的创造动力或者说创造基础在于公民的独立性和自由意愿。
 
如果一个国家或者说代表国家的这一群人，拒绝公民社会的出现、形成和壮大，这个国家就是一个空洞。一个没有公民存在的国家是假国家，名义上的国家。这样的“国家”可以叫江湖，圈子，青帮红帮，黑社会，就是不符合国家的条件，称不上国家。即便有一统天下，只是封建帝王的家天下，不是现代意义上的国家。现代国家不养奴才，只集合众多不同才华，不同志趣，不同利益的独立公民。
 
只要社会由公民组成，国家机器就自然处于被监督、被改进的状态，几乎用不着讨论要不要三权分立的民主制度问题，公民就自然参预政治，着手改良一切不利于公民生存和发展的弊端，建立公正合理的制度。难道国家的管理者自己不会建立制度，非要请公民来建立吗？的确不会。孙悟空的紧箍咒不会被他自己主动套到头上，这个原理适用于法力无边的国家机构。美国的华盛顿林肯杰佛逊们，为什么能设立出一套相对成功的制度，因为他们首先不是国家代表，而是独立公民的佼佼者。
 
很多人承认，权势者只有在受到极大压力的环境下，才会思过从善，他们永远不会在一片赞扬声中反思自己。可是也有人担心，万一给当局施加的压力过大，很有可能激出民变。更有一些人利用这种担心，用尽浑身解数，随时随刻站出来给政权解围当说客，也不在乎说的歪理有没有人相信。
 
比如四川大地震以后，有不止一个民间传闻，披露地震在不同程度上实际被预测到，但是没有受到有关政府部门的注意，也有可能被故意隐瞒。有的政府部门在地震前几天还严正辟谣，然后又悄悄把辟谣的网页删掉。这些披露一出现，立刻就引来了大量口水，不但把同样是传闻的东西当成确证，还诬蔑所有披露都是“造谣”，“没良心”。
 
稍有辨别能力的人不用多想都会明白，尽管地震预测是一个未知的领域，但是对任何形式早期预警的重视和无视，两者的是非如黑白一样分明。对政府的无视行为提出追问，比帮政府打圆场开脱责任，远远有利于百姓，有利于国家，有利于将来得多。即便当事者逃过了这一次，也不敢侥幸下一次。恶狠狠把质疑的声音统统打消，实际上就是为无视地震预警的人帮凶卸责，把国家的命运交给撒旦，把自己送上千古罪人的审判台。
 
这些帮凶邦闲们是不是公民呢?一定不是。公民从来不和政府穿连裆裤，只会毫不留情地驳政府的面子。这不是造反吗？恰恰相反，这是在防止造反。一个天天挨批的政府，一定比一个天天受表扬的政府更谨慎，更敬业，更有作为。一个天天挨批的政府，永远不会激出民变，因为民愤从不积压。而一个被捧到天上去的政府，才最有可能忘乎所以，一不当心从高处摔下来，就摔出一个乱世。中央高层不是天天担心，腐败要亡党亡国吗？把各级领导交给公民就可以了，保证比中央的腐败管制有效一万倍。
 
2003年萨斯袭击中国之后，我写过一篇《中国，发展到哪里去？》（原文在此），不久，就有人提出“科学发展观”，这也许是巧合。希望今天在大地震后所写的这篇《什么人才是公民?》，也能引起某种注意，将会有人提出建设中国的公民社会。这是一个真正的世纪工程。一旦完成，中国就正式进入现代化了。

附一、《中国，发展到哪里去？》
作者：施化
转自：http://www.ah.xinhuanet.com/xinwen/2003-05/15/content_495185.htm

在中国，应该有数以亿计的人知道邓小平总设计师的一句话：“发展是硬道理”。这话没错，可是如果再深问一句：“发展到哪里去？”每个人的回答可能就不一样了，各种回答取决于不同的发展观。

俗话说，差之毫厘，失之千里。今天的国人已经到了搞清楚中国发展的最终目标的时候。不然的话，闭着眼睛不看方向地高速发展，哪天一头撞上南墙或跌进深渊，后悔可就大了去了。

眼下正流行的萨斯恰恰是对中国现行发展观的一个验证。中国应当借萨斯之冷水浇浇自己，好好清醒一下头脑，检讨一下自己的发展观，以便在萨斯过後，发展得更健康，避免类似萨斯的天灾人祸再频繁地出现。

30年前，中国是以解救世界四分之三的劳苦大众为己任的。那时也有过“十五年超英赶美”的口号，大踏步地跨进“共产主义”。后来经过大跃进和文革的教训，发展观就变实际了一些。“拨乱反正”以后的发展目标是“翻两番”，建设有中国特色的社会主义。说白一点，就是要快快富起来。现在沿海城市已经很富了，也算提早达到发展目标。可是今年的十届人大似乎又有所后退，打算在若干年以后才实现小康社会。其实，小康了又怎么样，中国几百年上千年前就出现过不止一个盛世了，小康算什么？

问一个没人爱听的问题，难道一个民族或国家的长远发展目标，必须是以财富或者钱为优先项来选择的吗？

虽然不明说，骨子里中国正朝着这样的目标发展。最简单的事实，中国的各级官员的政绩，是以该地创造财政收入的多寡来衡定的。中国政府自己的对外宣传，重点也放在经济发展速度有多快，国家外汇储备有多高上，好象舍此就不能证明自己的正确和伟大。

对于中国的发展，民间有一句非常经典的话来评价：“改革开放二十年，一夜回到解放前。”意思就是说，中国是在逆向发展，目标是五十年前的价值观。打一个不很恰当的比方，在发展理念上，中国政府脑子里想的和中国传统社会里的土财主脑子里想的并没有很大不同。并且，这种发展理念已经象萨斯一样，蔓延到全社会。钱，就是从精英到大众，几乎每一人心中唯一的追求目标。怎样来钱快就怎样来，牺牲所有普世的理念价值观都在所不惜。

当然，比起解放前的国民党，共产党是阔多了。他有原子弹，人造卫星，世界第一的GDP。他有能力在三峡水坝，悬浮磁列车，国家大剧院等等地方大把花银子而毫不心疼。然而这一切都建立在牺牲某些目标的基础上。这些目标直到今天萨斯出现，才觉得不是可有可无。这些原先被看作拖累经济的发展目标有哪些呢？资讯开放，文明意识，环境保护，卫生健康，教育文化，社区服务，社会保障，科研创造……

就拿教育体系和医疗体系来说。这两个体系是最基本用来保障人的。而人，才是保证社会持续稳定发展的唯一财富。这些年来，教育系统为了多收银子，几乎把世界普及的义务教育制度摧垮了。教师可以向一个换到前排座位的学生收费，更别说农村越来越多的失学儿童。公费医疗或医疗保险的范围在渐渐缩小。在农村，现行的医疗体制连“赤脚医生”制度还不如，真正回到了解放前。据报道，有一位萨斯患者因为交不出5000元医疗保证金，只好离开医院。

不过，从所有的新闻和官方文件上看，政府的发展计划是面面俱到的。上述的问题好象也正在解决之中。“听其言，观其行”，言不可不听，行才决定一切。

如果有两种发展观供选择：为了增加财富而牺牲文明，或以发展文明来增加财富。你选择什么？记得有一位很有智慧的朋友告诉我，中国现在有些现象是不很合理，但别国的资本主义都是从这条血淋淋的原始积累的路上过来的。我部分同意。可是他没有注意到这一历史，如果没有民主制度的保证，原始资本主义积累的直接结果就是瘟疫和战乱。

我们没有权力决定中国政府选择什么，可是有义务把自己的思考说出来，让今后更多的人在选择的时候不盲目。
 
附二、《公民概念在我国的发展》
转自：http://www.chinalawedu.com/news/15300/157/2004/7/ma445143834157400286088_122314.htm
 
摘要：从“公民”的缺失，到公民概念的确立和普遍使用，公民概念几乎伴随着中国追求宪政的每一步进程。公民概念在一个国家发展的特殊历史影响着公民意识的培养以及公民社会的建立。中国百年历部宪法性文件在臣民、国民、人民、公民的使用上的发展变化及其背景折射出政治话语的变迁和政治文明的转型。在国人孜孜以求的宪政建设中，公民实质上是指具有国家国籍并有权参与国家公共权力行使与监督的人。但长期以来“公民”的习惯用义与文本含义之间的落差，说明公民概念到了亟需澄清的时候。

今天，公民概念几乎是一个国际社会通用的概念，但这并不是意味着每个国家都在同一意涵上使用公民概念。公民概念在一个国家发展的特殊历史影响着人们对公民概念的理解和运用。公民概念被中国接受的历史并不长，但公民观念却是一个足以影响中国社会生活的过去及未来发展的重要因素。在我国，公民概念始终伴随着国人追求宪政的历程。本文主要从法律文件的角度考察公民在我国的历史，并认为公民概念到了亟需澄清的时候。

一、近代 以前：“公民”的缺失

从汉字词源学角度考证，“公”和“民”分别有着丰富的含义。

“公”是一个会意字。小篆字形，上面是“八”，表示相背，下面是“厶”（“私”的本字）。合起来表示“与私相背”，即“公正无私”的意思。本义：公正，无私。以下8种解释都能从一定角度说明“公”的含义如①公，平分也-《说文》。背厶谓之公，或说，分其厶以与人为公-《韩非子。五蠹》。公之为言公正无私也-《春秋。元命苞》。兼覆无私谓之公-《贾子。道术》。举公义，辟私怨-《墨子。尚贤上》。屈平疾王听之不聪也，谗谄之蔽明也，邪曲之害公也，方正之不容也-《史记。屈原贾生列传》。②公气（正大，公正）；公素（公正质朴）；公洁（公正廉洁）；公慎（公正谨慎）；公诚（公正诚实）。③共，共同：如天下有公利而莫或兴之，有公害而莫或除之-清。黄宗羲《原君》。今黄生贫类予，其借书亦类予，惟予之公书与张氏之吝书若不相类-清。袁枚《黄生借书说》。④公患（共同的忧患，共同的祸患）；公拟（共同拟定）；公律（公认的规律）。⑤公共，公家，公众的。与“私”相对，如：汉之为汉，凡四十年矣，公私之积，犹可哀痛。-汉。贾谊《论积贮疏》。⑥公中（公众；大伙儿；公家；公有的。引申为谁也不管的）；公揖（向众人所作的一个揖礼）；公本（公众的奏本）；公欲（公众的欲望）；公饯（公众举行的饯行宴）。⑦属于国际间的问题。如：公海；公元；公尺，公里。⑧雄的，雄性的。如：公畜。

“民”也有多解：①从古文之象。古文从母，取蕃育意。古代指黎民百姓，平民，与君、官对称。如：民，众萌也。从古文之象-《说文》，“萌”表示精神上的黑暗和无知。民，氓也-《广雅》（土著者曰民，外来者曰氓。）古者有四民，有士民，有商民，有农民，有工民-《谷梁传。成公元年》。夫民神之主也-《左传。桓公六年》。天子曰兆民，诸侯曰万民-《左传。闵公元年》。黎民阻饥-《书。舜典》。民不适有居-《书。盘庚上》。哀我征夫，独为匪民-《诗。小雅。何草不黄》。民可使由之，不可使知之-《论语。泰伯》。吾入关，秋毫不敢有所近，籍吏民，封府库，而待将军-《史记。项羽本纪》。民为贵，社稷次之，君为轻-《孟子。尽心下》。②泛指人。如民受无地之中以生-《左传。成公十三年》。食者，民之本也-《淮南子》。石斧之民-〔英〕赫胥黎著、严复译《天演论》。

“公”和“民”连在一起组成一个新的词，是近代以后才出现的，在中国传统文化中并不存在“公民”这一概念。马克斯。韦伯曾就此指出：“在西方之外，从来就不存在城市公民的概念。”

没有民主政治、没有独立个人的地位、森严的封建等级是造成近代中国以前公民概念缺失的主要原因。于君，传统中国一直是实行皇帝专制，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，民主政治无从产生。偶有圣贤明君重视人民，也只是民本思想的流露。于民，公民无需享有和行使政治权利，无需做自己的主人，只需做一个安分的守法主体、一个顺从的义务主体即可。

同时，个人没有独立的人格，更不能享有独立的公民地位。在传统中国，国家实际上是一个扩大了的家族组织，而与之相对应的西方，社会的原子是个人而非家族。因此，西方人富于个性主义的人格意识构成了西方文化中自由主义的基础；而东方的政治社会则是以家族结构为本位的家国同构，个人自由依附于家族才能生存，才能有地位。在这种制度背景下，“公民”个人难以生成。

另外，强烈的封建等级制严格固定了所有人的身份，公民无从产生。中国古代社会，一贯奉行君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲。奴婢、奴才、臣子、臣民等等都遵循严格的等级界限，每一等级不可逾越。三纲五常的长期教化侵蚀了人的心灵，使得民众安于这种等级划分，并习惯成为顺民。

二、近代中国：从臣民、国民到人民、公民

1、“臣民”到“国民”

我国的立宪运动是从清朝末年开始的，标志性的事件便是以颁布《钦定宪法大纲》作为预备立宪的纲领，但该文件仍未脱离几千年来的君臣关系的影响。文件最后专章规定“臣民的权利”，所有的“民”均被称作臣民， 仍需要接受旧时的三纲五常的约束。随后清王朝在辛亥革命的革命压力之下，企图力挽颓势，于1911年10月30日仓促出台了《重大十九信条》。无论这部宪法性文件是否可信，有意思的是当时的摄政王载沣“还装模作样去太庙宣誓拥护” .《重大十九信条》不再出现“臣民”，而采用了“国民”的提法，但也仅在第7条规定：“上院议员由国民于法定特别资格中公选之。”除此，通篇不提人民或国民的权利和义务。

尽管在近代立宪运动史上，《钦定宪法大纲》、《重大十九信条》一直被视作清王朝“假借立宪之名，行抵革命之实”的作品，但法律文件从“臣民”到“国民”的转变却是在这一过程中悄然完成的。这种明文表达至少说明清王朝意识到形式平等的重要性，显示了一定的积极意义。

当然法律文件上采用这一词，并不代表它在中国的最早使用，可以推测，近代中国的文人志士在呼吁立宪、设议院时，在传播西方宪法思想和著作的时候，就已经使用了“国民”一词。学术人物的宪法用语被官方接受，说明清王朝深感立宪之必要，只是为时已晚。两千多年前，我们的祖先发明了君臣、君民、官民以及君子与小人等概念，并且以此规范人们之间的政治关系。而当我们接受外来词“国民”时，也就意味着我们对政治关系产生了崭新的认识。

2、“国民”与“人民”同时使用

辛亥革命胜利后，以孙中山先生为首的国民党在南京成立了中华民国临时政府。临时政府为了光扬辛亥革命之胜利成果，以及限制日后上台的袁世凯，于1912年颁布了《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）。《临时约法》庄严宣布：“中华民国之主权，属于国民全体。”令人颇感意外的是，除该条之外，在规定基本权利和义务的时候全部使用的却是“人民”一词。人民究竟何指，语焉不详。而在随后出台的《选举法》中亦规定了种种限制人民选举权利的条件，如“只有具备年纳直接税二元以上和价值五百元以上的不动产，在选区内居住二年以上，并具有小学毕业文化水准，才能享有选举权。”至于被选举权更是设置了种种限制，印证了“人民”是对有产者的称谓。因此，有学者对《临时约法》所使用的人民概念作阶级分析，认为“实际上它所指的只限于资产阶级本身，而不包括广大劳动人民在内。”

1913年由当时所谓的“中华民国国会宪法起草委员会”拟定的《天坛宪法草案》，则更加明确地规定：“凡依法律所定属中华民国国籍者，为中华民国国民”，首次提及国民资格的认定。在基本权利义务的规定上则沿袭前文件使用的“人民”。自此，1914年《中华民国约法》（又称袁记约法）、1923年的《中华民国宪法》（史称贿选宪法）皆依此作出规定。

此后，1931年的《中华民国训政时期约法》以及民国政府后来拟定的《中华民国宪法草案》（史称“五五宪草”）、制定的《中华民国宪法》（1946年）大同小异，皆以“国民”指称国家权力的归属主体的每一分子，以“人民”概称权利义务主体。但《训政时期约法》增加了两条规定，如第6条：“中华民国国民，无男女种族宗教阶级之区别，在法律上一律平等。”第7条：“中华民国国民，依建国大纲第八条之规定，在完全之自治县，享有建国大纲第九条所定选举、罢免、创制、复决之权”。对比国民党第一次代表大会的宣言中的一句话：“盖民国之民权，为民国之国民乃能享之，必不亲授此权于反对民国之人，使得借以破坏民国。” 似乎已经说明，民国时期国民的整体范围与人民的范围是一致的，只是国民表现的是个体，而人民表现的是集体。这为公民一词的接受埋下了“伏笔”。

3、“公民”的引入

公民概念所隐含的国民意识初发端于近代中国，一些学者亦较早在公民的意义上使用国民一词。如陈独秀认为国民政治觉悟大体有三个阶段：首先是国民必须有“国家为人民之公产，人类为政治动物”之意识，此为觉醒第一步：“弃数千年相传之官僚的专制的个人政治，而易以自由的自治的国民政治也”，此为觉醒的第二步：“自觉其居于主人的主动的地位”为觉醒的第三步。

“公民”一词是舶来品。它最初进入中国人的政治语汇的时间应该是在20世纪初，大致是出现在近代文人志士介绍西方宪法的著作中，如康有为就曾发表《公民自治篇》。康有为是较早提出近代意义的“公民”概念的人，也是最早主张“立公民”的人。 上海预备立宪公会也曾引发《公民必读初编》小册子。 有学者认为公民一词引进自近代的日本，其原意指的是作为行使参政权等公权的主体 .我国民国时代正是在此意义上使用公民。近代著名的宪法学教材之一《比较宪法》专辟有“公民团体”一编，其中认为：“公民这个名词，系指享有参政权的人民而言。因为某一国公民所享有的参政权，其范围或与另一国公民的参政权不同。所以公民这个名词，在一国有一国的涵义。” 并阐述公民团体的三种情形：（1）在有些国家，政权完全操诸政府，甚或操诸政府中一个独裁君主，国民并无任何机会去参加国家政策的决定，如1905年以前的俄国等。在这类国家中，公民团体直可谓全不存在。（2）在另有些国家，公民团体是存在的，但公民的职权限于选举，如现今的英法两国。此时公民可与选民混称。（3）在还有些国家，公民团体不独享选举权，并且享有直接立法与直接罢免官吏议员等权，如瑞士及美国各邦等。此时，选民不能代替公民这个词。

孙中山早在《中华革命党总章》中规定了“革命时期”党员的享受不同待遇的三种身份（等级身份），并把党员和非党员的区别限定为公民和非公民的区别：“（1）凡于革命军未起义之前进党者，名为首义党员；首义党员悉隶为元勋公民，得一切参政、执政之优先权。（2）凡于革命军起义之后，革命政府成立以前进党者，名为协助党员；协助党员得隶为有功公民，能得选举及被选举权利。（3）凡于革命政府成立之后进党者，名曰普通党员；普通党员得隶为先进公民，享有选举权利。”至于“非党员，在革命时期内，不得有公民资格，必待宪法颁布之后，始得从宪法而获得之。” 孙中山关于革命党人身份的认识与共和公民身份有着极大的差异，他所强调的是政治等级和特权，而公民身份强调的则是同等形式的平等民权和人权。但这种缺乏民主平等观念的等级国民思想在当时却被用作了“训政党治的重要根据”。由此可以窥见“公民”的特殊地位以及与其相关的政治权利内涵。

国民政府于1929年颁布的《乡镇自治施行法》规定，中华民国人民在本乡镇区域内居住1年，或有住所达2年以上，年满20岁，经宣誓登记后，为乡镇公民，有出席乡镇区民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。惟消极之限制：（1）有反革命行为经判决确定者；（2）贪官污吏土豪劣绅经判决确定者；（3）褫夺公权尚未复权者；（4）禁治产者；（5）吸用鸦片或其它代用品者。强调某些国民并不能登记为公民，没有选举权。 该自治施行法还取消了以前的自治法规对选民各种性别、财产、资历和文化条件的限定，如年纳直接税2元以上者；有动产或不动产500元者；曾任或现任公职或教员者；曾在高等小学以上学校毕业或有相当资格者等等。此时公民与国民之间存在的区别主要在于是否能够行使参与政治的权利。

“公民”一词首次出现在新民主主义的法律文件上，却是1934年第二次全国苏维埃代表大会修改通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其中第4条写道：“在苏维埃政权领域，工人、农民、红色战士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、种族、宗教，在苏维埃法律面前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民。为使工农兵劳苦民众真正掌握着自己的政权，苏维埃选举法特规定：凡上属苏维埃公民，在十六岁以上者皆有苏维埃选举权和被选举权，直接派代表参加各级工农兵苏维埃的大会。”并在第13条中再次使用“公民”一词：“一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才能许其存在。”该文件通篇表明“苏维埃政权属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众”，仅在规定选举权和“政权公共利益”的场合使用公民概念。这与近代宪法理论的阐述是一致的。制定文件者并未意识到该问题，或许这只是一个单纯借鉴、仿效苏联文件的一个做法，因为在此后颁行的《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区宪法原则》里则完全看不到“公民”一词的影子，同时也不再使用“国民”一词，一律采用“人民”作为基本权利义务的主体。

政治话语的变迁透视着政治文明的转型。近代中国“臣民”到“国民”是一大进步。“国民”到“公民”则是悄然的一大变化。而“人民”一词作为基本权利享有主体的用语以《临时约法》为肇端，后来几乎没有什么变化。

三、新中国：“公民”与“人民”

1、《共同纲领》：国民一词的悄然变化

新中国诞生之际所制定的《共同纲领》不仅继续沿用“人民”作为基本权利的享有主体，而且在主权归属者上也同样使用“人民”，如第12条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民”，几乎抛弃“国民”一词的运用。但《共同纲领》并没有完全弃而不用，而是在其有关义务的条款中使用“国民”这一用语。 如第4、5条在规定各项权利时，主体采用的是“人民”一词，而在第8条 规定义务时主体却分明采用“国民”一词，其次是在第42条提倡公德时，再次采用了“国民”。这是一个非常有意思的微妙变化。在近代，特别是中华民国的宪法性文件几乎都是将国民作为主权的归属者的，而新中国后第一部宪法性文件即将国民作为义务主体使用。难道真的是因为“敌人用之，我便否之”的心态吗？

实际上，关于“人民”和“国民”之间的分别，在周恩来所做的《关于〈共同纲领草案起草经过和纲领的特点〉的报告》中作了辨析。“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。“而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们的中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属于人民范围，但仍是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。” 并强调这就是人民民主专政的一个体现。可见，作为“人民”内部的国民与“非人民”的国民在享受权利上存在天壤之别。

2、公民概念的正式使用

新中国最早使用“公民”的规范性文件被公认为是1953年公布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，其第4条写到：“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权”。但通篇除此一处外，竟难再见到公民一词。立法机关对选举法正式使用“公民”代替“国民”并没有做出解释，  而当年邓小平同志所作的关于该选举法草案的说明中，也丝毫没有提及采用“公民”一词的理由和意义。同期的相关杂志期刊也没有对此做出说明。

窃推测 ，如果在当时以“公民”代替“国民”不是一个非常令人注目的问题，那么就一定存在人们认为理所当然的理解和运用。进一步追问下去，人们理所当然的理由又是什么呢？有些学者认为此举一方面表示出新中国对国民党旧的法统的彻底摒弃，另一方面也体现出与世界在使用词语上的一致。这两点理由虽未见于各种著述，但有一定的道理。因为废除国民党政府的六法传统，一并抛弃他们的惯常用语，是符合我们当时的阶级斗争情绪的。但也不是完全不用“国民”这个词，如《共同纲领》即将之作为义务主体来使用的。影响我们采用公民的另一因素，主要是1918年《俄罗斯苏维埃社会主义联邦共和国宪法》（以下简称《苏俄宪法》）的影响，如其中关于选举法的一篇，规定：“但是凡年满18周岁的俄罗斯公民，不问信仰、民族、居住情况如何，都有各级苏维埃的选举权和被选举权。 ”

谁影响了我们使用公民一词？有理由相信来自于前苏联的影响超过了世界上其他任何一个国家对我们的影响。首次出现公民一词的1934年《中华苏维埃共和国宪法大纲》，在“公民”的使用似乎显得很不经意，只是由于我们在革命斗争初期需要以苏联老大哥为榜样和方向，所以不仅在“苏维埃”名称上我们照搬了，而且在某些具体款项上，我们也保持着与苏联宪法性文件的高度一致。如1918年《苏俄宪法》第64条规定：“凡俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的下列男女，不问其信仰、民族、居住情况等等情况如何，凡在选举日前已满18岁者，均享有各级苏维埃的选举权及被选举权。”第20条规定：“俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国鉴于各民族劳动者的一致性，对于居住俄罗斯共和国境内从事劳动并属于工人阶级或不使用他人劳动的农民中的外国人民，给予俄国公民的一切政治权利，并承认各级地方苏维埃有权不经任何繁杂手续给予此等外国人民以俄国国籍的各项权利。” 而对我国近代有着较大影响的日本，无论是1889年的《大日本帝国宪法》，还是1947年的《日本国宪法》，都没有出现过“公民”一词。

1953年4月3日《中央选举委员会关于选民资格若干问题的解答》对“居留于我国境内的外国人有无选举权和被选举权”的回答是：凡是居留于我国境内未取得中华人民共和国国籍的外国人，无选举权和被选举权。其业已取得中华人民共和国国籍，并具有公民资格、年满十八周岁者，有选举权和被选举权。在这个回答中将“业已取得国籍者”和“具有公民资格”竟然作为并列的两个条件。同时我注意到，为准备全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举，做好选民登记工作而颁发的《全国人口调查登记办法》的第三条规定，“凡中华人民共和国国民，均应进行登记。”这样的法律规定似乎表明了国民是具有中华人民共和国国籍的人，而公民资格是一个内涵更加丰富的词汇，并不是取得国籍的当然结果。取得国家国籍即成为一个国家国民，但若没有取得公民资格，就不一定是一个国家的公民。

问题是，比较《共同纲领》中“中华人民共和国人民依法享有选举权和被选举权”和《选举法》中“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民……均有选举权和被选举权”，我们有理由认为这是一个用“公民”一词代替“人民”一词，而不是通说中代替“国民”的问题。在具体的选举权的主体身份上，用公民这样的一个个体概念来代替人民集体概念，反映了我们在立法上的成熟。因为作为需要具体操作和执行的选举法最终都不得不落实到个体身上。

无论怎样，我们发现1953年选举法实际上仍按传统习惯 在参政权主体的原意上沿用“公民”作为选举权和被选举权的主体。而“国民”概念在新中国成立后悄然演变成为义务主体。所以，不少学者认为建国初期的《共同纲领》是在“公民”的意义上使用“国民”。 实际上是错误的理解。然而这一变迁并未引起足够的注意，如《宪法学全书》把公民解释为“通常具有一个国家国籍，并根据该国的宪法和法律规定，享有权利并承担义务的人”；把国民解释为“具有一国国籍，依该国宪法和法律规定享有一定权利并承担一定义务的人，一般指公民。”

3、公民概念的普遍使用及正式明确

1954年宪法开始，“公民”这一用语就不仅用于表示一般的基本权利的享有者，同时也指基本义务的承担者。“自此，公民这一概念的法的内涵发生重大嬗变。”  “国民”作为一个独立的概念从宪法性文件中消失，除了与“经济”“生产总值”等组成另外意义的词汇。“人民”由先前表达基本权利的主体转而仅仅适用于表明主权归属者的身份。此后，相继制定修改的三部宪法中，均广泛采用“公民”这一概念，同时亦不再独立使用“国民”这一概念。

但是公民涵义的明确直到1982年宪法颁布才得以清楚的显现。其第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”它表明，在我国，公民除须具有中华人民共和国国籍外，没有另外的资格限制。不仅公民的范围得到扩大，而且公民之间的资格平等性也得以彰显。当然具体到每一项公民权利时，由于权利本身的不同，公民权利能力和行为能力的享有并不完全一致。

一国社会成员一旦具有公民的身份，那么原先与人有关的其他身份或属性诸如阶级、集团、地域、民族、性别、职业、信仰、地位、经历等等差别，在法律面前一概变得狭隘了。此时，每一个社会成员都成为摆脱各种关系的国家中的一个最小单位，共同的身份决定了具有某些共同的“人性”。这就是公民身份与其他身份的区别。

尽管台湾地区的“宪法”多使用“国民”一词，但是对“公民”仍然有自己的研究。“公民”系指享有国家公法上权利的居民及负担公法上义务之国民而言。因国民并非人人均享有公权或负担公法上义务，故国民未必公民。 依台湾地区的“宪法”第130条及选罢法第14条均规定，国民年满20岁，在一定区域内继续居六个月以上，或在本籍而无以下情事者为公民，但新设定本籍人应在当地继续居住六个月以上始取得公民资格：（1）被褫夺公权尚未复权者；（2）受禁治产之宣告尚未撤者。因此，海峡两岸目前对公民的使用并不一致。

4、公民概念在法律上的误用

按照我国宪法的解释，公民就是具有我国国籍的人。但是这种主体身份不是用在所有的法律中都是协调的和相适应的。如《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第2章的标题是“公民（自然人）”，这种表述民事主体的方式延续在以后的各种法律文件和民法著述中。在中译本的大陆法系如德、意民法典中，关于民事主体部分的规定，却不曾有这种现象。事实上，民法上的民事主体在汉语语境中的表述曾历经数次变化，在1929年的国民政府的民法典中是“自然人”，在1949年新中国成立以后的各种法律文件中改称为“公民”，在1986年的《民法通则》中被折衷地称为“公民（自然人）”。

但这样的标题“公民（自然人）”的确容易引起误解，即自然人为公民的别称，两者可以套用。实际上，“自然人”与公民这两个概念在外延上都是不同的。在中国境内，公民仅指中华人民共和国公民，而自然人则不仅包括中国公民，也包括外国人和无国籍人。可见，自然人的范围大于公民的范围。而民法通则基于这种尴尬的写法也不得不另行在第8条第2款明确规定：“本法关于公民的规定，适用于在中华人民共和国领域内的外国人、无国籍人，法律另有规定的除外。”

因此，在1999年颁布的《中华人民共和国合同法》中又恢复了“自然人”的提法。

四、“公民”的习惯用义与文本含义之间的落差

上述公民概念的追溯，仅仅局限于对规范性文件使用“公民”的追溯，缺少对同时代的公民概念在观念上、现实中的习惯运用状态进行考察。而现实的公民概念和观念的公民概念最能说明公民概念的文化延续。国民、公民、人民的概念的变迁几乎都与当时的时代背景有关，却又几乎没有任何规范性文件做出说明。 所以，尽管1982年宪法已经明确公民的含义，但是在明确定义和实际使用上存在距离，在习惯用义与文本含义上存在落差。

或许，我们可以试着从普通民众、学术界、政治人物的“公民”观念来考察公民一词，这样的分类可能会招致批评：人为地破坏“公民”的平等性。但实际上，这样分类反而使我们对观念中“公民”有一个更全面的认识，因为不同人物的观念对政治法律会产生不同的影响。

1、普通民众的“公民”使用。尽管在日常生活中，人们极少使用“公民”这个词，多是用“百姓”、“草民”、“居民”等等词来代替，偶尔使用公民往往是在以下几种情况下发生：①我是公民，我当然有权参加选举……②你是国家公民，你应该以国家或集体的利益为重……③我是国家公民，所以，我有责任……④我是一个中国公民，所以对于祖国，我有归属感…… 热爱祖国是一种公民自然情感的流露。总体而言，“公民”多是用来表达政治情感。

2、学术思想中的公民用语：大致分为两种情况，一种是研究与公民相关的其他问题，以法律规定的公民概念为基点。另一种是以公民为主要研究对象的理论， 则将公民局限于参与公权力行使，影响公共决策，关注公共利益，富有公共责任感的那部分人。学者徐国栋在《论市民-兼论公民》一文中，明确写到“如果采用市民的标准，我们说一个法律规定的人性标准较低；如果采用一个公民的标准，我们说一个法律规范的人性标准较高。”

3、政治人物言语中的“公民”：政治精英的语言总是更能准确地反映一个国家占主导地位的意识形态。首先在邓小平文献中，我发现了我们改革的总设计师在这样的几处用了公民一词：

在《致中共中央政治局的一封信》中，写道：“作为一个为共产主义事业和国家的独立、统一、建设、改革事业奋斗了几十年的老党员和老公民，我的生命是属于党、属于国家的。退下来以后，我将继续忠于党和国家的事业。”

在《答美国记者迈克。华莱士问》中回答道：“我相信，在我有生之年退休，对现行政策能继续下去比较有利，也符合我个人向来的信念。但这件事还要做更多的说服工作。最终我是一个共产党员，要服从党的决定。我是一个中华人民共和国的公民，要服从人民的意愿。我还是希望能够说服人民。”

在《坚持四项基本原则》一文中写道：“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益、最根本的利益。现在，每一个党员、团员，每一个爱国的公民，都必须在党和政府的统一领导下，克服一切困难，千方百计地为实现四个现代化贡献出一切力量。”

其次，我国湖北省2003年2月底产生首届“十大杰出公民”，分别是：恪守为民之责的好干部吴天祥，艰苦创业的拓荒人秦银科，叩响大山致富之门的刘银昌，勇于开拓的优秀企业家李大红，小康路上的领路人李世英，身残志坚绿化荒山的普通农民付本发，情系患者的好医生吴诗琦，爱岗敬业的王和青，产业工人的楷模王涛和绿色田野的播种人周宝生。湖北省委书记强调他们是新时期弘扬雷锋精神的典范。 同《公民道德建设实施纲要》一样，主要是从道德标准来要求公民的。

所以，我们观念中的“公民”远远要比宪法中的“公民”丰富。在很久以来，似乎人们认为相对于政治国家，“每个公民生命的目的就是为国效力，为公献身，在政治机器上克尽‘螺丝钉’和‘齿轮’的角色所赋予的职责。” 而且应知“公民角色在道德上要高于个人在家庭中扮演的角色，公民所参加的政治生活也要高于个人的工商业生活。” 无论这种意识是多么偏离公民的本质，或是多么接近公民的本质，公民的公共责任、公民对于国家的权利、公民的公共意识在我国却没有太大的变化。

五、结语

在中国，公民概念的历史并未循着公民概念在西方的发展规律演绎。但发展到当代，在概念的法律使用上我们却走在同一条道路上（我是指国与国之间的法律交流），可是在公民的文化底蕴和主体意识上我们则有巨大的差异。而也正是这种差异让我们迷惑了：公民到底是什么？梳理公民概念在我国的历史发展，追问公民含义在法律文本与习惯用法上的落差，是因为公民概念的确到了需要澄清的时候。

笔者认为，公民是具有某个国家国籍并有权参与该国公共权力行使与监督的人。自“公民”被引入中国以来，公民在法律文本上的发展与在习惯意涵上的发展并不一致，我们可以强烈地感受到公民的本质不曾改变过，空间改变它的只是法律文本的界定。作为舶来品的“公民”从一开始就不明不白地在我国落户，围绕着它的并不总是一片与之相生相融的土壤。可幸的是，在意识领域，人们仍然以其固有的政治内涵使用“公民”。

惟有在这个意义上使用“公民”，我们才能产生与宪政相契合的公民文化；惟如此，公民之积极能动性才有了发挥的源泉；惟如此，公民之主体地位才可能被激发；惟有合格的公民，才有合格的社会；惟如此，我们才能走进公民社会。