福山：衰敗的美國〈2〉—— 转帖

版主按：今天貼出的〈衰敗的美利堅〉第二部分，福山探討美國喪失三權分立精神的原因，正是在於打從開國之初，就已養成「政府不可信任」之惡習。各種人民團體不斷利用司法對抗行政部門，導致美國高度法條主義的擴張，終而造成行政部門畏戰怯戰，各項施政成本高漲，反過來又使人民更加不信任政府。如此不斷惡性循環，既拖垮美國經濟成長，也使美國體質更加衰弱。

〈此文完整版，係經大陸知名學者楊晗軼、朱新偉以簡體字譯就，並於日昨在《觀察網》刊出。必須聲明者，由於全文甚長，只能分次刊出，並由版主略作小標，方便閱讀。最後，僅向推介此文的網友ykk123兄致謝。〉

譯文出處：http://www.guancha.cn/fu-lang-xi-si-fu-shan/2014_10_12_275200.shtml

 

立法聯手司法，霸凌行政權

現代自由民主國家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對應政治制度的三個基本類別：國家、法治和民主。行政部門用權力去執行法規、實施政策；司法和立法部門權力制約這種權力以確保公器公用。美國一向有對政府權力缺乏信任的傳統，故一直強調司法和立法制度對國家的約束作用。政治學者斯蒂芬•斯考羅耐克把19世紀美國政治的特點歸納為“法院和政黨組成的國家”，在歐洲由行政官僚執行的政府職能，在美國則由法官和選舉代表代為執行。直到19世紀80年代，美國才真正擁有一個現代化的、中央集權的、選賢任能的官僚體系，在全國範圍內行使職權；而又過了半個世紀，直到羅斯福新政時期，美國的專業公務員隊伍才逐漸壯大。相比法國、德國和英國等國家，美國的公務員體系改革在時間和效率上都差得多。

20世紀中期，隨著政府規模的大幅增長，美國開始向一個更現代的行政國家轉型。從20世紀70年代至今，美國稅收和政府支出的總體水準並沒有很大的變化；雖然美國從1980年羅奈爾得•雷根當選為總統後，便開始反對福利國家，但似乎無從拆分“大政府”。在20世紀中，美國政府的管轄範圍顯著地擴大了，掩蓋了其施政品質的大幅下降。這主要是因為在某些方面，美國已再次淪為一個“由法院和政黨治國”，法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當功能，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。

在其他發達民主國家由行政官僚體系處理的行政功能，在美國逐漸被法院系統“司法化”，導致昂貴的訴訟案件爆增、決策遲緩、執法標準不一。在今天的美國，法院已不是對政府的制約，而成為了政府變相擴張的替代品。

同樣，國會也在篡奪權力。無法再向立法者直接行賄的利益集團，已經找到其他途徑來征服和控制立法者。這些利益集團獲取了與自身社會代表性極不相稱的影響力，扭曲了稅收和支出政策，從自身利益出發操縱政府預算，拔高了政府赤字的整體水準。他們還誘使國會通過各種各樣法令，大大降低了公共管理的品質。

這兩種現象——行政的司法化和利益集團影響力蔓延——往往會侵蝕人民對政府的信任。這種對政府的不信任，能夠自我延續和自我強化。人民出於對行政機構的不信任，便會要求行政部門接受更多的司法審查，從而損害政府施政的品質和效率。同時，人民對政府服務的需求，誘使國會將更多、更困難的法令強加于行政部門。這兩個過程都降低了行政官僚體系的自主性，反過來又導致政府更加僵化、墨守成規，更加缺乏創造力和連貫性。

以上過程的結果，是代表性的危機（crisis of representation）：普通公民感到民主成為了一個幌子，政府被各路精英們暗中操縱，不再真實地反映大眾的利益訴求。最諷刺和怪異的是，造成這場表徵危機的主要原因，竟是初衷本是使體制更民主的改革。事實上，美國當今的問題是法治過了頭、民主過了頭，而國家能力沒跟上。

司法系統凌駕真正民意

1954年由最高法院裁定的“布朗訴托皮卡教育局案”是美國20世紀偉大的歷史轉捩點之一，推翻了支持種族隔離政策的1896年“普萊西訴弗格森案”。民權運動以布朗案的裁定為起點，成功拆除種族歧視藩籬，維護非裔和其他少數族裔的個人權利。許多其他社會運動——從環境保護到消費者權益保障，到婦女權利，到同性戀婚姻等——都開始效仿這種通過法院裁決推行社會新規則的模式。

美國人是如此熟悉這種英雄敍事，以至於他們幾乎意識不到這種爭取社會變革的途徑有多麼怪異。布朗案的主要推動者是全國有色人種協進會，這個私營的志願協會代表一小群父母和他們的孩子，對堪薩斯州托皮卡市教育局提起集體訴訟。當然，這一舉措必須來自私人團體，因為支持種族隔離政策的勢力阻止了州政府和國會提出訴訟。全國有色人種協進會一路上訴至最高法院，並由未來的最高法院大法官瑟古德•馬歇爾出任代表律師。

可以說，布朗案為美國公共政策帶來了最重要的變革之一，然而它的勝利不是由代表美國人民的國會投票而獲得的，而是由個人通過法院系統提出訴訟而最終改變了規則。雖然後來的民權法案和投票權法案是國會採取行動的結果，但即使在這些案例中，國家法律的強制實施還是由私人提出、法院執行的。

幾乎沒有任何其他自由民主體制是以這種方式前行的。所有的歐洲國家都經歷了類似的變革，少數族裔、婦女和同性戀者的法律地位都在二十世紀下半葉發生了變化。法國、德國和英國沒有動用法院系統，而是通過作為議會多數代表的國家司法部取得了同樣的成果。社會團體和輿論壓力驅動立法規則發生變化，但新規則的執行靠的是政府，而不是私人與司法系統的結合。

不信任行政，司法大膨脹

這種現象的根源可追溯到美國三套制度演變的歷史順序。在法德等國家，最早有了法律，然後有了現代國家，後來才有了民主。與此相對應，美國先有深厚的英國普通法傳統，再有了民主，後來才發展出一個現代國家。直到進步時代和羅斯福新政期間，美國才最終成為一個體制健全的現代國家，以致政府（state）處於相對弱勢，能力也始終比不上歐洲和亞洲國家。更重要的是，美國自建國以來，其政治文化就是在對行政權力不信任的基礎上建立的。

這段歷史導致美國體制走向“對抗性法條主義”（法律學者羅伯特•卡根語）。自美國走向共和以來，律師在美國的公共生活中已經扮演了特別重大的角色；然而，在上世紀60和70年代動盪的社會變革中，律師的角色又進一步急劇擴張。在此期間，國會通過了二十多條關於民權和環境的重要法案，涵蓋產品安全、有毒廢物清理、私人養老基金、職業安全和職業健康等諸多方面。今天的企業和保守派特別喜歡抱怨監管型國家，正是當年的舉措構成了監管型國家的巨大擴張。

然而，美國體制如此笨重的原因，不是監管本身，而是為追求監管而採取的高度法條主義方式。國會授權成立的形形色色的新聯邦機構，如平等就業機會委員會、環境保護局、職業安全與健康管理局，但不願意像歐洲與日本那樣把決策權威和執行權力交給這些國家機構。國會將監督和執法的責任移交給法院，故意把訴訟權利的享受範圍擴大到牽強的地步，以此來鼓勵訴訟。

R•謝普•梅爾尼克等政治學者將聯邦法院改寫1964年民權法第七章的方式描述為“將一條弱勢的、聚焦於故意歧視的法律，變作一項大膽法令，用於補償歷史上的歧視現象。”然而，聯邦官僚機構卻沒有得到足夠的執法權力。政治學者肖恩•法爾漢解釋道：“共和黨在參議院的關鍵舉措……是將檢察職能大幅私有化。他們將私人訴訟變作了執行民權法第七章的主要模式，也就創造出一個訴訟引擎——在未來的歲月裏，它將產生大量與執法相關的私人訴訟，數量級將超出他們的想像。”綜合來看，與執法相關的私人訴訟案件數量從60年代末每年不足100起，增長到80年代的每年10,000起，到90年代末的每年22,000起。

因此，在瑞典或日本可在官僚體系內部通過和平協商解決的衝突，在美國都得在法院系統中通過正式訴訟來解決。這為公共行政造成了諸多不幸的後果，形成了一套“充斥著不確定性、程式複雜性、冗餘性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程式。不賦予官僚體系以執法權，也使得這個體系免於承擔責任。

由於訴訟機會的爆炸式增長，包括非裔美國人在內的許多曾被排斥的群體獲得了權力。出於這個原因，許多左翼進步人士（progressive left）警惕地守護著訴訟和提起訴訟的權利。但是，公共政策的品質也必然因此付出巨大的代價。卡根通過加州奧克蘭港的疏浚案例來說明這一點。在20世紀70年代，出於更新、更大的集裝箱船即將投付使用的預期，奧克蘭港開始計畫疏浚海港。此項計畫必須獲得陸軍工兵隊、魚類和野生動物管理局、國家海洋漁業局和環境保護局等諸多聯邦機構以及相應的加州州立機構的批准。因疏浚產生的有毒物質的諸多處理方案都在法庭上受到挑戰，每做一種替代方案，就導致專案被擱置更長時間，成本被提得更高。環保局對這些訴訟的反應是消極避戰、不採取任何行動。直到1994年，疏浚工程才最終得到批准，最終的成本比原來的估值高出許多倍。荷蘭在鹿特丹港搞一個類似的擴張工程，所花的時間僅占奧克蘭港疏浚工程的一個零頭。

在美國的政府活動中，這種例子俯拾皆是。林業局的決策會受到法院系統否決，因而煩擾不已。上世紀90年代初，法院根據瀕危物種法案，認定斑點貓頭鷹生存受到威脅，停止了林業局與土地管理局在美國西北部沿太平洋地區的全部木材採伐作業。

拿司法當武器，癱瘓行政部門

作為執法工具，法院已經從一種制約政府的機制演變為一種導致政府範圍大大擴張的新機制。例如，由於美國國會於1974年簽發了一項管轄面太廣的法令，四十年以來，規模和成本各不相同的諸多針對殘疾殘障兒童的特殊教育方案如雨後春筍般不停湧現。然而，這項法令是聯邦地區法院根據先前的調查結果做出的，其初衷在於保護有特殊需要的孩子們的權利。這難以從單純的利益出發，進行成本效益的計算。

要解決這個問題，不一定是像許多保守主義者和自由意志主義者們主張的那樣，簡單地廢除監管和關停官僚機構。許多政府服務，如有毒廢棄物管控、環境保護或特殊教育等，是非常重要但私人市場不會介入的領域。保守主義者們往往看不到，正是對政府的不信任，導致美國體制走上一條靠法院進行監管的途徑，其效率遠遠低於行政部門強勢的其他民主國家。

但是進步左翼和自由派的態度也同樣存在問題。他們對官僚體系也一向缺乏信任感——包括那些南方諸州推行種族隔離教育系統，和遭大企業利益綁架的官僚們。當立法者支持力度不夠時，自由派也樂於讓非民選的法官進入社會政策的決策層。

美國政治制度的另一顯著特點是對利益集團影響力的開放性，這與去中央化、法條主義的行政模式高度吻合。利益集團不但可以通過直接起訴政府獲取利益，他們還掌握了另一個更強大、控制更多資源的管道：國會。
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●延伸閱讀：此文第一部分。

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