记者 汪苏 实习记者 吴剑杰
“打击群租这事，你们媒体曝光力度越大越好。人都耗里面了。”朝阳区八里庄一位街道工作人员向财新记者说。
任务已于中共十八届三中全会后布置。没等过完元宵节，临近北京CBD核心商务区的八里庄街道已经召集全街道物业和业委会开会，希望动员群众力量整治群租。
这次，来自上级的压力不小。北京市主管城建的副市长陈刚放话，全市要一起“出狠招”“下猛药”，争取在2014年基本杜绝群租房的现象，声势前所未有。按照首都综治委的部署，3月起，在现有试点基础上，北京就要全面展开治理。
这些年来，为严控人口增长，打击群租已经上演了好几轮，“以房管人”渐渐成为针对外来人口的调控工具。三中全会定调“严控特大城市规模”后，北京控人之弦绷紧，这种官方熟悉、容易操作的“赶人”手段再次祭出。今年，北京还将继续清理人防工程地下室，“实现消除散租住人”。
不过，提起打击群租，官员们多头疼不已。他们都承认，一方面，缺乏治理依据和工具，各政府机构人力不够还相互扯皮，很多地方并未动真格；另一方面，巨大的市场需求无孔不入，以往的历次打击收效甚微。
矛盾潜伏
对于政府治理群租，拍手叫好和拍案质疑的群体都很庞大。叫好的多为“北京人”，质疑者多为“外地人”，除了群租群体，专家学者也不在少数。
常住外来人口超过800万的北京城有庞大的群租客和地下空间住户。据公安机关统计，截至2013年上半年，北京市有群租房3.8万户，11.9万间。而相当部分群租房并不在官方掌握中。
根据相关部署， 2013年12月到今年2月底，北京开展房屋违法出租问题治理试点；3月至年底将全面治理。其中，调查摸底要做到“全员采集、全员录入”，确保流动人口登记率不低于95%。
北京市委社会工作委员会等单位发布的《社会建设蓝皮书（2013）》则披露，能租赁成套住房的大体上是外来人口中的精英群体。占外来常住人口比例84.4%的新移民工人大多数只能选择租住“城中村”的农民住宅、地下室、工棚以及群租房等非正规住房来安身。他们是遍布北京城的各类商场、餐馆的服务员、年轻白领、文艺“北漂”、刚毕业的学生等等，以各种方式投入这座城市每天的运转。
在朝阳区东四环的一处使用面积仅40平方米的群租房里，住着来自天南海北的12个年轻人。财新记者推门而入，一个高低铺格外扎眼，占据只有6平方米客厅的大部分空间。右侧主卧有三张高低铺；左侧10平方米左右的次卧，也挤入两张高低铺。房客分别为刚毕业来北京寻找机会的武汉大学研究生、四川音乐学院毕业在北京进行舞蹈培训的流浪歌手、来北京媒体实习的大学生、来自东北的房产中介、高中毕业就出来打拼的现货白银投资顾问、急需过渡住房的国企员工、软件工程师等。
“有钱也不会住这里。”他们中的好几个说。这里的房租是700元左右。近两年北京房租上涨很快，他们所住小区单间的价格至少在1800元，主卧则要2500元，不少“外来者”难以承受。
群租已经深入北京肌理。在北京市商务区、商业中心周边以及交通便利的小区，分布着很多像这样的群租房。这些群租房和地下室还承担了餐饮、商场等服务业的集体宿舍。一名北京居民每天获取服务的提供者，从上门维修的水管工，到超市的收银员，到餐馆的服务员，相当部分就住在群租房中。
政府官员多列举群租占用过多电梯等公共资源、一些群租户私拉电线、扰民、破坏楼道卫生、造成治安事件多发等，作为治理群租理由。
八里庄中泰雅轩小区业委会秘书长陈道崇告诉财新记者：“我们这次治理时才看到，小区居民真的是在火山口上生活。有的群租房到处是私拉的电线，劣质的插销板扑拉扑拉地冒着火花。”财新记者在几个小区随机探访了一些居民，大部分居民都对群租感到厌恶。只有少数居民对群租表示理解。
赶不走的房客
2013年年中以及三中全会之后，北京市相关部门先后发布了《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》《关于在全市开展房屋违法出租问题治理工作的实施方案》（下称《实施方案》）《关于进一步规范出租房屋管理的规定》等几个文件，为整治群租提供政策依据和手段，并明确由首都综治委牵头。
“以前什么是群租都无法认定，你说他用木板打隔断有火灾隐患，他换成砖头你就没有办法。”朝阳区八里庄街道武装部部长张彦禄说，现在对群租的认定非常明确——人均使用面积不低于5平方米、不得改变房屋内部结构分割出租、每个房间居住人数不得超过两人，“这样就可以操作了”。
在地产中介我爱我家一位分析师看来，治理群租在这之后有一些实质性变化。北京市住建委要求各中介自行展开挨户排查。我爱我家排查出800多户群租房，目前已清理500多户。前述文件规定，对违规中介可处以3万元以上10万元以下罚款。对违规的出租人可处5000元以上3万元以下罚款，并可限制其出租房屋买卖，直至整改完成。
《实施方案》甚至提出来，对于拒不配合、逾期未清理腾退的群租房，属地政府要牵头有关执法部门以及社区、物业等成立联合治理队伍，坚决劝离聚居人员，并可“采取帮拆隔断，实施违法违规上限处罚”。海淀区流动人口管理办公室曾通报，截至1月底，已拆掉隔断房436间。
但治理群租仍然缺少有效手段。北京八里庄一位社区干部表示，一些容易激化矛盾的手段不好用。中国人民大学法学院副教授姚欢庆认为，必须保障户主对建筑物专有部分的权益。行政机关只能根据消防等要求，规范如最小人均空间、私拉电线等具体行为，不能直接以群租为规范和整治对象。
行政机关人员直接入户强行 “帮拆隔断”，这种做法目前也于法无据。依据《行政强制法》，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
香河园街道光熙门北里小区一名警务人员告诉财新记者，“跟以往差不多。以前都没什么效果，你让他把隔断打掉，老实点的就会配合一下，不配合你又没办法，又不能强制把人家赶出去，合同还没到期。有的查过之后又建起来，有一定回流。”
对群租、人防地下室的新一轮打击和整治，暴露了过往行动的困境。2011年，北京市展开清理人防地下室行动时，北京市民防局领导公开表示，将用半年到一年时间，集中清退人防工程中的散居户。不过，财新记者近日走访光熙门北里小区、三元桥柳芳南里小区等小区看到，人防地下室仍挤满房客。
严打与维稳之间的张力在北京两年多前清理人防工程时已有所显现。前述八里庄社区的干部告诉财新记者，当时百余名租户聚集到朝阳公园抗议，政府大为紧张。之后，便由直接清理改为到期不续。即便如此，“清理”工作也十分费劲。
已有一些群租案通过民事诉讼方式解决。而2013年12月以来，中泰雅轩小区强大的业委会自发组织了小区群租治理，得到派出所等相关部门支持。通过给群租户断水断电，迫使中介签订了整改承诺书，目前，多数群租户已搬离。这也让正苦于如何治理群租的八里庄街道看到曙光，意欲大力推广。
不过，姚欢庆认为，是否禁止群租及断水断电这样的处理措施，不应该由行政推动，必须充分交由业主自治，通过业主公约事先作出约定，是否愿意让渡这些权利。
加剧短缺
北京市住建委原副主任苗乐如是一位治理群租的支持者。但他也认为，群租存在反映了市场本身的内在规律性或者内在矛盾，靠行政规定，无法解决市场内在矛盾。
目前北京出租房在120万套左右，总常住人口2100多万，常住外来人口超过800万，还有大量来北京就医、培训等的短期流动人口。租房市场供不应求，必然有相当一部分人要以群租形式住在这些房子里，这是一个基本判断。
“现在群租的需求很大，租我们房子的北漂，很多是白领，一些是刚毕业的大学生。这些孩子往往一边学习一边工作，住远了，身体受不了，也不愿承受时间成本。”一处群租房的中介告诉财新记者。
根据2014年北京市民防工作会议上披露的信息，2011年以来，北京市地下空间居住的人口已经减少了6万余人，目前尚有765处人防工程有散户居住。张彦禄告诉财新记者，八里庄街道的人防地下室已经基本清理完毕。但据他了解，这些人多流向普通地下室、群租房或更远的地方，真正离开北京的极少。“北京的机会实在太好了。” 华高莱斯国际地产顾问(北京)有限公司副总经理公衍奎说。公衍奎认为，对于群租，应该着眼于规范、疏导、服务，“谁没住过集体宿舍呢？”
北京市对此并非没有考虑。打击群租的同时，北京市住建委也在筹划扩大租源，考虑扩大在城乡接合部利用集体建设用地建公租房试点；并在城区建设一些条件较好的“公寓”，提供给收入稳定的人群租住。伟业我爱我家集团副总裁胡景晖告诉财新记者，北京市住建委还在考虑，供应一些集体公寓。我爱我家有意进入这一市场，正在配合相关部门研究测算，可能整租一些闲置物业，改造成类似大学集体宿舍的出租房。
不过，集体公寓等仍在筹划当中，即便上市，供应量也有限。北京的思路仍是“挑人”。胡景晖表示，可能定向作为一些大企业、大超市的员工宿舍。
除了打击群租外，北京市“以房管人”的调控手段还包括严控市区商品住宅建设。北京市表态，中心城区坚决停止新建商品住宅、办公和大型公建项目，下决心严控五环内就地建设规模，促使中心城区的人口向通州城市副中心和新城疏散。
然而，从过往执行情况来看，受制于区县利益等，产业和医院、学校等公共服务设施的疏导并不顺利，新城发展受限。未来，金融街西扩、CBD东扩、丽泽金融商务区等既定，城市中心区功能还会增强。而严控中心城区住宅供地的导向，加剧了市区新建商品住宅的全面高端化。
清华同衡总体规划二所副所长陈振华等专家指出，赶人违背了城市发展的内在需求，在目前市区功能尚未疏散的情况下，住群租房的人群“还是要到城里来就业、服务，来获取收入”，最终不过是抬升了整个城市的运行成本。■
