香港土地出让制度的启示与建议

来源：中国经济时报

香港的土地管理制度实行政府所有制下的土地批租制度，由香港政府一次性出让若干年限的土地使用权，并一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和。１９８４年，“中英联合声明”对香港土地批租制度的部分内容做了修改，香港此后实行了土地批租制和土地年租制的混合体制。从政府和土地使用者的角度分析，混合体制与单一的土地批租制相比，在制度安排上更加合理。我国内地实行与香港大体相同的土地公有制和土地批租制度，香港的土地管理经验可以为我国内地土地管理制度改革提供借鉴作用，土地年租制和土地批租制的混合体制应该成为我国土地出让制度改革的备选方案之一。

　　香港的土地出让制度

    （一）香港土地的政府所有制

    香港包括香港岛、九龙半岛和新界地区三部分，全境土地面积１０９７平方公里。１９０３年，港英政府完成了对全港土地详尽的地籍测量，调查和登记了香港境内土地的产权、位置、面积、用途等，同时对土地所有权制度进行变革，宣布除新界部分农业用地归当地村民所有外，其他土地统称为“官地”，最终所有权归英国王室所有，由港英政府代为行使。

    １９９７年７月１日中国恢复对香港行使主权后，按照１９９０年４月中国全国人大通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定，“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配”，从法律上确定了回归后香港土地的特区政府所有制形式。

    （二）香港土地的批租制度

    自１８４２年香港成为英国殖民地后，香港就开始实行土地批租制度，即土地所有权归英国皇室所有，由港英政府代为掌管并向土地开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租取得规定期限内的土地使用权，并向港英政府一次性交纳规定期限内的土地使用权出让金。１９９７年香港回归后，依照“中英联合声明”、《基本法》和香港特别行政区立法机关通过的有关法律，港英时期的土地批租制度得到延续，香港特区政府出让土地使用权的制度继续实行，其收入全部归特区政府支配。

    香港政府通过土地契约将不同期限的土地使用权批租给受让人。土地契约是土地出让方和受让方之间达成的协议，在协议中出让方允诺在一定期限内将土地使用权出让给受让方，受让方支付土地出让金后在规定期限内拥有土地使用权，并在期限届满后归还土地。土地契约明确规定了土地的地理位置、面积、租约的期限、土地用途（如住宅用途、工商业用途或其他用途）和对土地使用的限制条件（如建筑物的高度、式样等），土地契约的各项条款非经双方同意不得更改。如果受让人有改变土地用途的要求，在不违反城市规划的前提下，政府允许改变契约中的有关条款，但必须事先提出申请，获得同意并补交相应的地价后方可更改用途。

    （三）香港土地批租的期限

    英国统治香港的一百多年时间内，香港土地的租赁期有多次变化。（１）港岛及九龙界线街以南的土地。１８４１年港府第一次批租土地，当时租期未做明确规定。１８４４年以后租期确定为７５年，并不可续约；１８４８年，因承租人抱怨租期太短，港英政府把租期从７５年延长至９９９年，而且不补交任何地价。在随后的５０年中，除大部分九龙半岛内地块以及海旁地块外，香港港岛及九龙界线街以南批租的土地，租约都是９９９年租期。１８９８年，港英政府认识到租期过长导致政府无法与承租人一同分享土地升值的收益，因此在新批土地时取消了９９９年租期的租约，代之以７５年可再续租７５年且不另收地价的租约，同时政府要求承租人在７５年租期期满后支付按新标准制定的土地租金，此后，７５年租期成为标准租期，直至１９９７年香港回归（部分例外的情况是尖沙咀东部地块批租的土地期限亦为７５年，但不可续约）。（２）北九龙及新界土地。１８９８年，北九龙及新界土地由英国政府向中国租借，由港府接管。港府以９９年减最后３天（由１８９８年７月１日起计）批租给土地开发商和使用者，在１９９７年６月２７日期满时收回，再由港府在６月３０日归还中国。

    香港回归前，所有土地契约都将期满，为了保持香港在过渡期内政治和经济的稳定，１９８４年“中英联合声明”规定，港英时期的土地批租制度将继续实行下去。１９９７年７月１日以前期满的土地契约可以续约；１９９７年７月１日到期的土地契约可以自动延长至２０４７年；租赁期限超过１９９７年７月１日的土地契约依然有效。目前，港府仍以拍卖、招标或协议的方式批租土地，但新租约的期限最长只能到２０４７年。

香港土地的地租和地价

    （一）地租、土地出让金和地价

    香港土地的政府所有制（属于土地公有制范畴）严格限制了土地所有权的转让，香港政府出让的只能是土地的使用权。香港政府依靠对土地所有权的垄断，以提供土地使用权进行交换，向土地使用者收取地租。

    对于土地所有者来说，地租是出让一定时期的土地使用权所收取的报偿，对于土地使用者来说，地租是取得一定时期的土地使用权所付出的代价。地租按所有者向使用者的收取方式可以分为“批租制”和“年租制”两类。其中，“批租制”是指一次收取整个出让期地租的制度，“年租制”是指按年收取地租的制度。香港实行土地批租制度，其实质是香港政府一次性出让若干年的土地使用权，并一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和，这一总和即土地在出让期限内使用权的报偿，通常被称作土地出让金。

    在香港，土地出让金通常被认为与地价联系在一起。首先需要辨析的是，香港的地价与西方国家土地私有制度下的地价概念是不同的。土地私有制度下，土地所有权允许买卖，地价是指土地所有权买卖的价格。土地政府所有制下，土地所有权不允许买卖，允许买卖的是土地的使用权，所以在香港，地价通常是指土地使用权的价格（包括一级市场土地使用权拍卖价格和二级市场土地使用权转让价格）。而土地出让金作为土地在出让期内使用权的报偿，与地价既有同一性，又有很大区别。两者的主要区别在于土地出让金反映并适用于土地租赁关系，而地价则反映并适用于土地使用权的买卖关系，两者各自具有独特的作用，不能相互替代。

    （二）土地批租价格与名义年租制

    在土地批租制度下，香港的地价分为完全市场价格、下调地价和名义地价（只相当于完全市场价格很小一部分）三种类型。只有非盈利性组织（如政府、学校、医院和寺院等）、负责向香港低收入群体提供廉租房的香港房屋署和政策支持的特殊行业（能源、交通、通讯等）有资格申请按名义地价和下调地价批地；盈利性的工商业用地和商品住宅用地一律按完全市场价格批地。土地的完全市场价格是在一级土地市场上通过公开拍卖土地的方式实现的，通常由出价最高者获得土地使用权。

    香港政府在实行土地批租制度的同时，还实行了“名义年租制”，对１９８５年５月２７日以前批出或到期后已获得续期的土地征收名义年租金。名义年租金的征收目的是对香港政府拥有土地所有权的象征，一般数额极小（在港岛及九龙界线街以南的居住、商业和工业用地，不论面积大小，每幅土地每年交租１０００港元），在土地批租初期就固定下来，且每年不调整租值。

　　（三）香港的实际年租制

    １９８４年“中英联合声明”对香港土地批租制度的部分内容做了修改。根据《地租＜评估及征收＞条例》规定，１９８５年５月２７日期满的土地续约后，土地承租人不用补交地价，但要在续约期内缴纳实际年租金；同时规定１９８５年５月２７日以后新批出的土地，土地承租人除了要一次交清地价外，还要按年缴纳实际年租金。目前，名义年租金和实际年租金处于并存状态，未到期的批租土地还在实行名义年租金，续期和新批租土地则全部实行了实际年租金制度。在征收范围上，除了新界原居民的乡村屋得到豁免外，名义年租金和实际年租金涵盖了香港所有物业，目前香港２１３万个物业总数中，缴纳实际年租金的物业数为１５８万个。

    实际年租金的计算方法为物业应课租值乘以固定的租率。每年由香港政府所属的差饷物业估价署通过评估房地产（土地和房屋合并评估）租金市值来确定应课租值，然后由政府根据调整后的应课租值乘以３％来确定土地的实际年租金额。在实行了实际年租制后，因为一部分土地租金从首次拍卖地价转变为每年的实际租金，所以理论上来说拍卖的竟标地价与实行实际年租金制以前相比必然会有所下降。目前，随着到期续约和新批租土地累计数量的逐年增多，实际年地租收入有逐年上升的趋势，近五年香港政府的土地年租金收入平均约占财政总收入的２％。

香港土地年租制与批租制的比较

    （一）土地批租制的分析

    根据地租理论，城镇土地地租主要包括绝对地租和级差地租两部分（个别土地租金中的垄断地租不在此讨论范围内）。绝对地租一般指城镇中位置最差的土地所必须支付的最低标准地租；级差地租一般指城镇土地位置差别和土地固定资本含量差别造成土地租金差别，其中位置的优劣形成级差地租Ⅰ，土地投资多少形成级差地租Ⅱ。城镇中一块土地的地租通常是由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ加总得到的。在香港，通常把城市与农村交界处的土地地租视作绝对地租，而一幅土地的绝对地租可以与政府征用农地转为城市建设用地过程中发生的征地费用相对应，是在土地使用权出让之前就发生的；一幅土地的级差地租Ⅱ可以与政府对这块土地支出的前期开发费用（七通一平）相对应，也是在土地出让之前发生的。与绝对地租和级差地租Ⅱ不同，级差地租Ⅰ决定于土地的位置，其量值取决于土地的位置优劣所决定的供求状况（根据地租Ⅰ的特点，可称之为位差地租），不同时点的供求状况不同决定了级差地租Ⅰ在出让期内不同年份中的量值不同，需要通过评估来确定。所以，香港地租主要由出让之前的征地费、前期开发费和出让期间的位差地租三部分组成，其中位差地租在使用期间会随着外部影响因素的变化而发生大幅度的变化，从而在整个地租中起决定性作用。

    如前所述，香港的土地批租制是政府一次性出让若干年的土地使用权后，并一次收取出让期内各个年度年地租的贴现值总和（出让金）。通过对地租的构成分析可以看出，香港每年的土地租金并不是固定不变的，虽然征地费和前期开发费是固定的，但位差地租在出让期内不同年份中的量值是不同的，需要通过评估来确定，只有在确定了土地出让期内不同年份的位差地租，才能最终确定土地出让金。在土地出让初始阶段，因为不可能掌握未来不同年份中影响土地位差地租的所有信息，也就无法在初始阶段通过确定未来年份的位差地租并贴现来算出当前的土地出让金，因此，土地出让金只具有理论意义，而不能直接确定为土地的出让价格。在实际操作中，香港政府主要通过在一级土地市场上拍卖的方式出让土地，拍卖价格形成了地价（土地的出让价格）。比较地价和土地出让金可以发现，地价与土地出让金的唯一不同之处在于用未来年份的“预期位差地租”替代了“真实位差地租”，土地使用权的买卖双方在土地出让初始期，通过对未来出让期内全部年份的土地位差地租进行预评估，再将经过评估的地租贴现换算成各自认可的当前土地价格，然后在一级市场上达成土地出让交易。因为用“预期位差地租”替代了“真实位差地租”，加之土地市场中投机因素的存在，地价与土地出让金必然会发生背离，背离的程度取决于对未来土地供求信息掌握的不完全程度以及土地市场的投机程度，背离的结果必然导致土地市场价格的扭曲，现实中的表象就是土地市场价格的波动要大于土地租金的波动，香港商品房市场的房价和房租关系为这种地价和地租的背离关系提供了佐证，从附图可以看出，香港房价的波动幅度要远高于房租的波动幅度。

    （二）土地年租制的分析

    土地年租制与土地批租制相比较，主要区别体现在以下两个方面：一是按年收租，土地年租制不是在土地出让初期一次性收取出让期限内的全部土地租金，而是按年度分别收取土地租金；二是每年调租，土地年租制按年收取的租金不是固定不变的（在这一点上区别于名义年租制），而是每年调整土地的租值。

    地租是土地使用权的报偿，在这一点上土地年租制与土地批租制的本质是相同的，但在征收方式上两种制度略有不同：在土地批租制度下，地租就是土地出让金（出让期限内各个年度地租的贴现值总和）；在土地年租制度下，地租就是土地的年租金。需要说明的是，土地年租制与土地批租制在征收方式上并不是完全对立的，实行土地年租制并不意味着一定要取消土地批租制。如前所述，地租中所含的征地费和前期土地开发费是在土地出让前就已经发生的，数额也是固定的，因此可以在土地出让初期征收，没有必要再分摊到不同年份的年租金中征收。需要按年度评估和征收的主要是地租中所含的位差地租。理论上说，不同年份的位差地租应该由市场决定，即由该年份内土地使用权的供求关系来决定，但因为土地的不动产性质，其使用权不可能每年都在土地市场上交易，所以位差地租在实际征收上是行不通的，实践中往往采用土地市场价值或租金价值的评估值作为征收位差地租的依据。香港政府实行的实际年租制就是这种情况，每年由香港政府评估房地产租金市值来确定应课租值，然后由应课租值乘以一个固定的租率来确定每年土地的实际租金额。

    此外，实际年租金反映的是以年为单位时间的土地租赁关系，而不是以年为单位时间的土地使用权买卖关系，即实际年租金是土地年租，而不是土地年价，理论上只有位差地租可以当作土地年价。在香港，实际年租金虽然通过每年重新评估租金市值来实现与市场位差地租同步变化，但因为评估租金市值时有信息失真的问题。加之租率是由政府决定而不是由供求关系决定的，因此实际年租金与位差地租必然会存在“租金差值”，“租金差值”的大小由评估租金市值的准确程度及政府设置实际年租金租率的合理程度决定。在香港的实际年租制度下，实际年租金因不能完全反映该年内土地使用权的供求关系，导致“租金差值”的存在，不同年份的“租金差值”因为不能在土地年租金中体现，就必然要经过贴现进入土地出让金中，成为初始地价的组成部分。

    （三）批租制和年租制的混合体制

    根据以上分析可以得出结论：香港目前实行的土地出让制度实质上是批租制和年租制的混合体制。首次拍卖时，地价中包括征地费、土地前期开发费和出让期限内各个年度“租金差值”的贴现值总和，土地出让期内，按年征收的是根据房地产租金市值评估值乘以固定租率确定的实际年租金。土地出让的混合制度可以弥补单一制度的不足，从使用者的角度看，土地使用者不用一次支付全部地价，减轻了初始阶段的负担，使土地投资安排更为合理；从政府收入的角度看，虽然每年取得的地租收入较少，但因为可以每年重估应课租值，所以能够持续不断地取得土地增值的收入，使政府的租地收入更为平衡。

 香港土地出让制度的启示与建议

    通过对香港土地批租制度发展过程的经验分析可以看出，香港实行的混合体制仍然是土地政府所有制前提下的土地出让制度。在土地租金征收方式中，混合体制实质包含“价”和“租”两个部分，其中“价”的部分仍然是土地出让时一次性收取的出让金，是由土地市场供求关系决定的土地使用权价格；“租”的部分则是按年收取的土地租金，是土地所有者出让土地使用权的报偿，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，是真正意义上的地租。实行混合体制后，土地的初始出让价格会下降，因为一部分地租会从初始地价转变为年租金，初始价格下降多少，则由年租金的租率决定。在土地价值的评估方式确定以后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节土地所有者和土地使用者之间的利益关系。混合体制如果设计得当，与土地批租制相比具有以下优势：（１）为地方政府建立合理的激励机制；（２）向土地市场传递相对准确的价格信号；（３）调节土地资源的合理分配与集约化使用；（４）减少土地价格的波动幅度，降低金融系统风险。

    我国内地实行与香港大体相同的土地公有制和土地批租制度。自从１９９０年国务院颁布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例净以来，我国开始在城镇实行以土地所有权和使用权分离为基础，以土地使用权有偿出让为特征的土地批租制度。在具体方案制定过程中，我国也选择了与香港１９８５年以前相同的土地批租制而不是年租制或混合体制。十多年来，土地批租制度为地方政府加快城镇建设，促进城镇发展发挥了重要作用，但是其弊端在实行过程中也逐渐显露出来，主要有两个方面：一是土地批租实现的财政收入是不可持续的，因为城市土地资源是有限的，以当前市场价格批租土地虽然一次性收取了土地使用权期限内的全部租金，却无法获得未来土地升值的收益，加之我国缺乏类似香港的土地基金制度（土地批租的一半收入归当期政府，另一半收入进入土地基金归未来政府使用），致使土地批租的收益在短期与长期分配上存在结构性失衡；二是土地批租制度扭曲了土地价格信号，在土地批租制度下，未来土地出让期内土地使用权的供求关系要全部在当前的土地出让价格中体现，因为无论政府还是土地开发商都不可能在当前掌握未来土地使用权供求的全部信息，所以不论土地是否以市场方式出让，土地的初始价格都必然无法准确反映土地的真实价值，加之土地市场中投机因素的存在，可能直接引起炒作，造成泡沫。

    通过以上总体分析可以得出的初步建议是：土地年租制和土地批租制的混合体制应该成为我国土地出让制度改革的备选方案之一。（王晓明）