20-30年后的上海应至少有2500万人口

大都市圈应解放思想，加快集聚

陆铭  陈钊*

 

经济学的最新研究和世界城市发展的历史共同表明，经济和人口向大都市集聚是经济增长和社会发展的重要推动力。特别是在人地矛盾较为突出的亚洲，人口的集聚也是提高土地利用效率的有效途径。以长三角为典型的大都市圈，特别是国际大都市上海，应该在发展中解放思想，率先推进改革开放，率先实现经济增长方式的转变，突破城市管理中的人口总量控制，以解决城市扩容中出现的问题作为城市发展的契机，成为未来中国经济国际地位的形象代言人，并成为区域和全国经济的增长极。

放弃规模就是放弃发展

规模效应是现代经济增长的重要推动力，是现代区域经济和城市经济发展的新思想。在经济活动和人口向大城市集聚的过程中，经济发展将获得至少三个方面的规模效应。第一，分享(sharing)：生产者可以从更大的范围中获得广泛的投入品供给，从而发挥内部生产中的规模经济，在生产规模提高时降低平均的生产成本；对于投入品的分享也使得供应商能够根据客户的需求来提供高度专业化的产品与服务。第二，匹配(matching)：在更大的市场范围里，企业更可能雇用到特殊技能的劳动力，更好地满足特定的市场需求，同时，在一个有许多潜在雇主的地方，职工们也更可能找到适宜的雇主。第三，学习(learning)：无论是竞争性的还是非竞争性的知识，显性的抑或是隐性的知识，空间集聚可以加速知识的外溢，方便职工和企业家之间相互学习。

 

经济的空间集聚在城市进入后工业化阶段后将变得越来越重要。最新的实证研究表明，规模效应的来源主要是在人口集聚过程中的服务投入的多样性。[1]特别是当经济发展进入后工业化阶段后，服务投入在生产过程中的重要性越来越高，这就使得生产性服务业对经济发展的贡献日益提高，同时，服务也成为最重要的消费品，这时，由服务多样性所产生的规模效应将越来越重要。通俗地来说，当经济进入后工业化阶段后，有些人才只能在大城市找到（比如顶尖的工程师和优秀的设计师），有些服务只有大城市才能提供（比如疑难病症的医疗和高档的文化消费）。

当然，当城市规模扩大时，也会出现交通、环境、公共服务等方面的拥挤效应，当城市规模超过最优水平以后，会产生规模不经济。但是，最新的实证研究表明，与城市规模过小时规模增加而带来的人均产出增长相比，城市超过最优规模后的规模不经济对人均产出的负面影响要小得多。[2]不难理解，如果城市规模受到政府的严格控制，这时，非常容易导致城市规模偏小和生产效率损失。反过来说，如果城市规模过大，市场力量本身会导致拥挤效应出现，城市规模将自然回调。（参见图1）因此，从城市规模管理的角度来看，政府宜采取偏松的政策。

有关中国区域和城市经济发展的实证研究一致发现，虽然中国的工业出现了非常明显和集聚趋势，[3]但是由于存在着劳动力流动的障碍和区域间的市场分割，中国的工业集聚水平仍然不够高，不同城市之间的规模差距远低于其他国家的水平。[4]经济集聚效应没有充分发挥的直接后果是，大量中国的城市因为规模太小而遭受了生产率的损失。实证研究表明，中国有大约51%-62%的城市都规模过小。在比较典型的城市，由城市规模过小造成的损失大约占职工平均产出的17%。职工平均产出损失高达25%-70%的城市数量至少占到全部城市样本的四分之一。[5]

人口空间集聚不足的另外一个严重后果是土地利用效率低下，这在人地矛盾较高的中国尤为突出。据统计，仅20世纪90年代中期以来的10多年时间里，全国仅338个地级及以上城市市区面积就从1.6万平方公里增加到了2.5万平方公里，增加了60%。同期，上述城市的市区人口（含农民工）从2.7亿增加到3亿左右，仅增加了10%左右。市区面积增加的速度是市区人口增加速度的6倍。[6]土地利用效率低的后果是，中国的农业和工业用地紧张，落后地区的人均资源占有量难以有实质性的提高，生活质量的改善受到严重制约。更为严重的是，如果因为内地的人口不能向沿海地区集聚，内地的城市发展必然大量占用土地资源，由此而造成的土地利用在空间分布上的不合理性一旦形成，就将非常难以调整。

20-30年后，上海应至少有2500万常住人口

城乡和区域统筹发展的大战略要求中国加快人口向有条件的城市，特别是特大型都市集聚。中国特大型都市的人口密度大大低于巴黎、伦敦、东京和纽约等国际大都市已经成为研究者的共识。以上海为例，它已经被定位为经济、金融、贸易、航运“四大中心”，上海的未来应该是建设成为代表中国经济国际地位的国际大都市，那么，与上海未来20-30年城市发展目标相适应的常住人口规模就至少应该达到2500万，在这一点上，上海应该率先解放思想，率先推进改革开放，率先转变经济增长方式，在发挥城市规模集聚效应方面开创国际大都市发展的新模式。

为了论证上海的人口规模目标，我们不妨以同样处在亚洲地区的东京都为比较对象。东京都人口在1953年超过二战前人口最高峰的1942年，1953-1973年间，年均人口增长量为20.84万。之后，东京都的人口长期维持在略低于1200万的水平。进入1990年代以来，东京曾经经历了一段“首都功能分散”的时期，其结果是东京人口规模有所下降，而与之相伴随的是东京的发展速度和国际地位下降（参见图2），现在，学术界正在把这一段时期作为“损失的十年”来反思。[7]更为有趣的是，东京人口的集聚效应还影响到了全日本的经济增长。数据分析显示，自1963年以来，东京都占日本总人口的比重是与日本的经济增长速度正相关的。在日本经济增长速度超过8%的年份里，东京都的人口比重至少达到10.67%(1973年)，而日本经济增长速度低于2%的年份，东京都的人口比重最高值是9.7% (2003年)（参见图3）。在最近这些年，日本经济逐渐复苏，而东京都的人口总量进入了一个明显的上升时期。在1996-2006年间，东京都的年均人口增长量为8.88万，目前这一增长趋势没有停止的迹象。[8]非常值得一提的是，由于东京都的扩张，日本另外一个大城市大阪的人口规模有所下降，这表明，经济活动和人口向少数大都市的集聚的确体现了城市发展的客观规律。

现在我们来看上海的人口增长。据统计，在1978-2006年间，上海户籍人口平均每年增长9.64万，而经济发展速度较快的1992-2006年期，户籍人口平均每年仅增长5.62万。2006年，上海市居住半年以上的非户籍人口有467.26万，如果把这部分人口计入上海总人口，并假设改革开放之前非户籍常住人口为0，那么，1978-2006年间上海平均每年人口增长26.32万，而1992-2006年期，平均每年人口增长22.31万。这一增长速度大致相当于日本经济高速发展时期东京都的人口增长速度，而如果考虑到上海的土地面积是东京都的3倍，那么，上海市的人口增长速度则是偏低的。

1999年，上海市服务业占生产总值比重首次超过50%，2006年，服务业占就业比重首次超过50%，上海已经进入后工业化时代，但1999年以来，服务业增长非常缓慢。那么，当上海进入后工业化时代，服务业已经成为创造就业和吸纳外资的主体的时候，什么是上海的最优人口规模？

近年来，上海保持着人均GDP每年增长10-11%左右的速度。2006年，上海包括半年以上非户籍常住人口的人口总数是1815.08万，按这一人口来折算人均GDP，上海的人均GDP大约为7490美元。如果按年均增长10%的速度，2027年上海的人均GDP为55427.87美元，大致相当于东京都2003年的水平（57598.45美元）。如果年均增长速度为8%，上海人均GDP水平要到2034年超过东京都现在的水平。那么，在东京都目前的发展水平之下，它的人口密度是多少呢？是每平方公里5819.80人！其中区部（即23个核心城区）面积621.49平方公里，2005年人口848.97万，人口密度每平方公里13660人。相比之下，上海2006年的常住人口密度只有每平方公里2863人。如果把上海人口密度最高的10个区（除去面积较大的浦东新区）拿出来单独计算，其面积为660.19平方公里，人口832.15万，人口密度为每平方公里12604.7，仍然低于东京都的核心区人口密度。如果上海达到东京都的人口密度，上海的人口总量将是3574.48万（人口预测参见表1）。当然，这样计算可能是高估的，因为上海的面积是东京都的3倍，在中心城区以外，人口密度将大大降低。但是，即使是上海市人口密度最高的10个区达到东京区部的人口密度，其人口总量就应该可以达到901.8万，还有70万的增长空间。如果上海相当于东京都的面积内达到东京都的人口密度，而其他区域人口密度达到目前上海市的平均人口密度，那么，上海的人口总规模将是2440.37万。

第二种计算方法是把上海和苏州与东京圈进行比较。以东京都为核心的东京圈总面积与上海和苏州的陆地面积总和相差无几，如果在这块1.22万平方公里的土地上人口密度达到东京圈的人口密度（每平方公里2595.59人），那么，上海和苏州的人口总量将达到3174.05万人，如果按目前上海和苏州的人口比重的话，上海的人口规模将达到2246万人。不过，这种算法又会低估未来上海的人口规模，因为在集聚过程中，人口将相对更向上海集中，那么，上海的人口规模应该更高。

第三种算法是把上海和江苏与日本进行比较。日本国土面积是37.47万平方公里，其中，平原面积大约10.87万平方公里，如果假设日本人口全部居住在平原，那么，其人口密度是1175.58人/平方公里。上海和江苏的面积总和是10.89万平方公里，与日本平原面积相当。如果按日本平原人口密度来计算，苏沪两地应该可以容纳12806.82万，其中，如果按上海和江苏目前的人口比重，上海应容纳2482.27万人。

因此，从上述计算来看，上海在20-30年后如果达到目前东京的发展水平，与之相称的常住人口规模就应该至少有2500万左右，每年的常住人口规模应大约增长22.83-34.25万。不过，应该指出的是，由于上海中心城区的人口密度已经非常接近于东京核心区的人口密度，未来上海人口规模的增长空间将以外围区域为主。如果上海的中心城区人口密度进一步向目前市中心最高的人口密度靠近，那么，上海的总人口规模甚至可能达到3000万。

解放思想，加快大都市发展和城市圈集聚

对于上海市的人口容量，人们有各种各样的担心，实际上都是基于静态的看法。一种担心是，上海的城市管理水平和基础设施容量不足以容纳更多的人口。应该看到，城市管理水平和基础设施容量是可以随着人口规模的扩大而不断提高的，解决人口规模扩大所带来的各种问题的过程恰恰是城市发展的过程。从这一意义上来说，放弃规模就是放弃发展。

以交通基础设施为例，东京都每平方公里的道路长度为11.47公里，每万人道路长度为19.18公里，而上海仅分别为2.35公里和8.05公里。东京都的地铁总里程为279.40公里，每平方公里的里程是0.13公里，每万人拥有0.22公里，而上海的相应数据是169.40公里、0.03公里和0.09公里。即使从已有地铁的运能来看，东京都每公里地铁的运客量是7472.88万人/年，而上海的数据是每公里387.07万人/年。可见，上海在交通基础设施的硬件和管理方面还有很大改善空间。

再以社会保障为例，很多人担心继续扩大的人口规模会给上海市的社会保障带来难以承受的压力。事实上，从统计来看，与户籍人口相比，非户籍人口的平均年龄更低，健康状况更好，失业率更低。也就是说，将常住的非户籍人口纳入上海市的养老、医疗和失业保障体制，使其与户籍人口一样缴费，其社会保障支出相对更少，因此，不仅不会增加社会保障压力，反而会缓解上海目前的社会保障压力。

更重要的是，上海虽然可以用行政控制减缓户籍人口的增长速度，但却难以控制非户籍人口的增长，而目前的非户籍人口增长恰恰适应了上海经济发展的需要。需要引起重视的是，上海非户籍常住人口已经占到了全部常住人口的四分之一强。在未来上海人口规模的持续增长过程中，如此高比例的常住人口不拥有户籍和市民所拥有的权利，将给城市的社会融合与和谐发展埋下严重隐患。

世界上国际大都市的发展都是以人口集聚为必要前提的，东京都人口规模从长大到缩小再到重新长大的历史，及其与东京都乃至整个日本经济增长的关系更值得中国的大都市圈借鉴。现在，东京圈以其总量3500万人口的规模成为全球最具活力的地区之一。经济学家在总结东京都的经验时认为，“3个M”——时间(time)、粉尘(grime)和犯罪(crime) ——方面的成本降低，即交通便捷、环境宜人和社会安定是城市在集聚中和谐发展的秘诀。相应的，中国的大都市也必须通过积极解决交通、环境、治安等多方面的问题来求得发展和国际地位的提高，此外别无他路！

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* 作者分别为复旦大学发展与政策研究中心主任，复旦大学产业发展研究中心主任。

[1] Au and Henderson, 2006a.

[2] Au and Henderson, 2006a.

[3] Chen, et al.,2006; Wen, 2004; 金煜等，2006；陆铭、陈钊，2006；路江涌，陶志刚，2006。

[4] Fujita等，2004；路江涌，陶志刚，2006。

[5] Au and Henderson, 2006a, 2006b.

[6] 严伟、江楠， 2007。

[7] 王桂新，2003。

[8] 本文中有关日本和东京都的数据取自日本统计局和东京都统计局的官方网站。上海的数据取自《上海统计年鉴2007》，以及上海市统计局网站。