中共机构变迁历史 最高领导人为何称总书记

中央书记处何时产生？党史上与此相关的“最后决定权”是怎么回事？中央政治局和中央书记处的职能何时分开？

“中央书记处是中共中央领导体制的重要组成部分。”石仲泉表示，在中国共产党领导革命、建设和改革的历程中，中央书记处先后作为中央最高决策和领导机构、中央日常工作机构、中央办事机构，发挥了不可或缺的作用和影响。

1933年初，党中央迁入江西苏区。当时全国苏区发展到十几块，红军达30万人，党员也达30万人。仅设一个总书记已难以领导这样一个大党，中央书记处应运而生。

“尽管有争议，但基本可以认定中央书记处是1934年1月中共六届五中全会设立的。”高新民表示。

由此到遵义会议前后的一年多时间，文献中鲜有政治局常委会记录，而以书记处名义发布的文件居多。文献中所称“中央书记处书记”与“中央政治局常委”其实指向相同，而书记处发布的文件显然都具有代表党中央的最高效力。如遵义会议增选毛泽东为中央政治局常委，即中央书记处书记。“当时中央书记处书记事实上就是中央政治局常委。”高新民说。

1943年3月，中央机构调整，决定在两次中央委员会之间，由中央政治局担负领导整个党的工作责任，有权决定一切重大问题，政治局选举毛泽东为主席；书记处则成为根据政治局决定的方针处理日常工作的办事机关，书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时组成，毛泽东同样为主席，没有用总书记这个称谓。

这是中共中央第一次用“主席”的称谓：“会议中所讨论的问题，主席有最后决定之权”。

有学者据此认为，1943年的这个规定，不利于落实党的“民主集中制”。特别是这个“最后决定权”的形成过程，过多地把权力集中在毛泽东个人身上，这对后来影响深远。

“‘最后决定权’并不神秘，就是最后有一个拍板的人，并不是因此导致后来毛泽东没人监督，而是党内民主最后没有坚持下去导致的。”石仲泉说，中央政治局作出毛泽东有“最后决定权”的规定，是由于当时党面临着异常艰苦、异常复杂的斗争局势，需要集中全党的力量，快速、高效地去开展斗争。

1945年的七大不设政治局常务委员会，政治局的核心领导机构为中共中央书记处。选举产生的中共中央书记处为毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时5人，时人称之为“五大书记”。

七大的一个重大历史意义是将毛泽东思想写在了党的旗帜上，确立毛泽东思想为党的指导思想并写入党章。在1938年六届六中全会上首次在党内确立了被共产国际认可的领袖地位的毛泽东从此成为红色中国的象征。

但石仲泉表示，实际上在七大之前，党的领导人的权力是有限的，因为中共是共产国际的一个支部，重大决策由共产国际来决定。只在共产国际解散之后，中共才具有完全的独立性。

新中国成立时，中央书记处仍为五大书记(1949年3月七届二中全会选举)，但排名顺序稍有变动，为毛、刘、周、朱、任。1950年6月，七届五中全会决定由陈云代理生病的任弼时的书记工作。10月27日，任弼时病逝后，陈云正式成为中央书记处第五位书记。

1956年9月中共八大时，中央政治局和书记处分开了。书记处逐渐变身现在为人所了解的功能。

中共八大除设中央委员会主席外，第一次设了副主席。中央书记处第一把手不再称“主席”。新的党章规定，“党的中央委员会全体会议选举中央政治局、中央政治局的常务委员会和中央书记处，并选举中央委员会主席一人、副主席若干人和总书记一人”。

八大党章还规定，“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”，“中央书记处在中央政治局和它的常务委员会领导之下，处理中央日常工作”。主席、副主席、总书记组成常委。常委是党的核心领导。

中共七大规定“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席”，而八大没有规定他是中央书记处的主席。这样，中央政治局和书记处就分开了，决策机关与领导日常工作的机关分开了。

因此，就书记处的职能而言，1956年的八大是分水岭，七届书记处是高于政治局的决策机构，相当于八届中委会和以后的政治局常委会。八大后的书记处定位于中央执行机构，而非居于政治局之上的决策机构。

中央书记处对一般日常事务具有较大决定权，同时也为中央政治局及其常委会在很多重要事务上提供咨询、报告，其权力或影响力是很大的。书记处通常在前期对相关议题进行讨论和酝酿，向政治局或常委会提供咨询，做出情况报告或拟定初步的政策文件。对一般日常事务，书记处议决后即可以中央名义发布，事后报知政治局及常委或进行备案即可。

到1987年11月十三大以后，书记处成为政治局及其常委会的办事机构。

十三大以前，书记处中除总书记外，很少有政治局常委，政治局委员和候补委员的比例也不高。十三大以后的书记处均由若干名政治局常委、政治局委员或候补委员及其他方面负责人组成。其中，通常有1-2位常委领衔，政治局成员的比例在60%以上，较以前更高也更稳定。

专家介绍，十三大后的中央书记处对政治局及其常委会负责，内部则实行分工负责制。对于一般事务，书记处书记具有直接领导和决定的权力。但某些具有全局性、特别重大的问题，分工负责的书记须将其提交书记处会议讨论甚至呈交政治局及其常委会讨论。

邓小平、叶剑英等曾强调，书记处实行分工负责的同时，其所有成员都是平等的关系，都只有一票，重大问题应当由书记处集体决定。书记处的工作可以灵活机动，但必须贯彻民主集中原则，必要时还要请示中央政治局及其常委会最终决策。“书记处各书记只有在出现意见分歧的时候才投票，一直都是一人一票，即便是过去，总书记不超于书记处的时候，总书记也只有一票，只不过含金量更大些。”石仲泉说，政治局常委会也本着民主协商的原则，他们开会时主要就重大认识问题、重大制度设置问题进行讨论和决策，一般的政治局学习时，同时也讨论重大问题。

党代会：党内民主的历史缩影

中国共产党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。

党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局、政治局常委和总书记(1982年前称“主席”)。

在权力运行中，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作。

从1982年十二大开始，这套权力体系逐渐稳定。“25年基本没有动过，也没有必要再大变，变了就增加不必要的猜测。”石仲泉说。

从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调高度集中和高度统一在当时是惟一的选择。

中共中央党史研究室科研管理部主任张树军对南方周末记者说，中国共产党在历史发展的关键时刻，都是通过党的代表大会或者是一些重要的全会科学地分析形势，明确党的任务，制定正确的路线方针政策，统一全党和全国人民的思想。

当时，毛泽东在预备会议上讲了选举党的新一届领导人的办法。他说，先由代表团提出一个名单，中央不提名单，由个人自己提，想提什么人就提什么人，然后中央集合起来，由政治局同各代表团团长、副团长制定一个预选名单，然后再发下去，各代表团进行预选，然后再由政治局集合起来，制定一个向大会提出的正式的候选人名单。

张树军说，当时中央事先没有提出一个候选人名单，也没有提出中央委员会人数，而是由各位代表自由提名，再经过几上几下的反复酝酿和预选，最后确定候选人人数和名单，最终进行正式选举。这样的选举程序体现了实在的民主，能够有效地保证选举人自由地表达意志，也使许多代表感到意外。

党内民主和党内监督的形势被之后的历史打断，直到1980年8月18日,邓小平在中共中央政治局扩大会议上作《党和国家领导制度的改革》报告，振聋发聩的声音重又响起。

“老人家的话到现在也没有过时。”石仲泉说。

“关键是我们选的党代表要反映民意，通过党代会来发扬民主权利，如果党代会没有民主风气，千人一面有什么意义呢？”石仲泉说，“中共七大和八大在这方面早就给我们立下了榜样，透明度很高，大会发言讨论很多，包括对工作的批评和个人检讨都有。现在情况虽然不同了，但那种氛围还是值得借鉴的。需要与时俱进，充实民主内容。”

全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们大部分时间都处于闭会状态，多数时间由中央政治局及其常委会主政。

从人数上看，全国党代会代表多达2000多人，中央委员会加上候补委员多达300多人，且分散在全国各地，各自从事自己的本职工作，日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。

党章第二章第十一条规定，党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。选举采用无记名投票的方式。候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。