zt 简评美国的“域外经济制裁”立法

简评美国的“域外经济制裁”立法   徐崇利

冷战期间，美国曾屡屡推行本国经济制裁立法的域外效力，不时引发与别国主要是与其西方盟国之间的冲突。这方面最早的一个案例就是１９６６年的“福劳赫尔公司案”。该公司是一家在法国的美籍分公司。当时，它准备向中国出口一批拖拉机零部件，美国政府认为此项交易违反了美国的《出口管制法》，对该公司发出了禁止出口的指令，但遭到了法国政府的坚决抵制。而１９８２年“天然气输送管道案”则是这一时期最有影响的一个案件。当时，美国根据《出口管制法》禁止美国在海外的分公司和子公司向前苏联提供建设西伯利亚天然气输送管道的技术和设备，此举引起了西欧各国的强烈反对，如英国政府根据１９８０年的《贸易利益保护法》，命令本国受影响的四家公司不得执行美国的禁令。

    值得注意的是，在上述案例中，美国都是按照“国籍原则”推行本国经济制裁立法的域外效力。由于该原则只适用于在海外的美国分公司和子公司，对外国公司在美国境外所从事的行为，则无能为力。与此同时，美国政府仅依靠该原则对本国在海外的公司实行禁运，往往会搬起石头砸自己的脚。例如，在１９７８年美伊人质事件和１９９０年海湾战争之后，美国政府曾运用《国际经济紧急权利法》禁止美国海外公司与伊朗和伊拉克进行商务往来。由于得不到西方盟国的一致策应，美国公司的撤出反而为一些欧洲公司占领这两个国家的市场，提供了可乘之机。

    鉴于“国籍原则”存在上述两方面的缺陷，美国推行本国经济制裁立法的域外效力，需要将其适用范围扩及在境外的外国人。这种做法肇始于１９８７年的 “东芝机器公司向苏联出口战略敏感技术案”。针对此案，美国国会于１９８８年专门通过了《多边出口管制增补修正法案》，规定如果“一个外国人违反了一个国家（美国）以安全为目的而颁布的对出口实行管制的规定”，就可依美国的《出口管制法》对其进行制裁。通过这样的规定，首次确立了美国经济制裁立法对在其域外的外国人实行“长臂管辖”的权利。

    美国在１９９６年３月和８月先后通过的《赫尔姆斯——伯顿法》和《达马托法》（以下简称“两法”），可以说是秉承了美国以往推行本国经济制裁立法域外效力的故伎，而又变本加厉。“两法”的出台，引起了国际社会的极大愤慨，并遭到了美国西方盟国的同声谴责，其反响程度远剧于以往任何一次同类事件。究其原因在于：

    以往，美国实行本国经济制裁立法的域外管辖，主要采用“国籍原则”，制裁的对象是本国在海外的公司，其影响范围毕竟有限。例如，早在１９９２年，美国国会就通过了对古巴加紧经济制裁的《托里塞利法》，对与古巴进行商务往来的美国在第三国的公司处以重罚。在该法的压力下，一家受美资控制的墨西哥企业被迫取消了与古巴旅游局签订的合同。就此，墨西哥外交部曾向美国提出强烈抗议。１９９６年，美国为了对古巴、利比亚和伊朗实行全面封锁，通过“两法”把制裁的对象扩大到了在美国域外的外国公司。较之以往，这就更为直接、更为严重地损害了其他国家的利益。此其一。

    其二，以往，美国经济制裁立法的域外适用所引发的冲突往往仅涉及某个具体事件以及某个或某些具体国家，而这次“两法”则扩及与古巴、利比亚和伊朗有一定投资关系的一切外国公司，在适用对象上具有普遍性，必然会引起轩然大波。

    其三，美国这次出台“两法”具有极大的非正义性，对其西方盟国来说，也具有特别明显的不可接受性，因而，遭到的反对远甚于以往。在冷战时期，美国通常以对东方国家实行禁运为由，推行本国有关经济制裁立法的域外效力，在“共同安全利益”的旗号和作用下，许多西方盟国对美国的这些做法，最终可能会“逆来顺受”。而这次美国制订《赫——伯法》的动机，名为“声援古巴的自由和民主”，实则是美国一贯奉行的颠覆古巴政策的延续。显然，冷战结束后，多数西方国家对颠覆古巴之类的举动早已没有太大的兴趣。《达马托法》的通过，被渲染成是克林顿政府对１９９６年７月接连发生的美国环球航空公司８００号班机坠毁和亚特兰大奥林匹克公园爆炸事件的强有力反应。然而，迄今为止，美国根本拿不出利比亚和伊朗支持、参与此类“恐怖事件”的确凿证据。这种以“莫须有”的罪名制裁别国的行径，着实难以令国际社会信服。实际上，美国的西方盟国清楚，“两法”把制裁的范围扩及外国公司，很大一部分目的是为了阻止欧洲的一些大公司扩大在伊朗和利比亚进行石油投资的计划，防止欧洲人像以往那样从美国的制裁政策中乘虚而入，享受“渔人之利”。此外，“两法”的出台，还有一个美国官方不能言明，却为世人皆知的理由，即出自美国国内大选党派之争的需要。

    且不论美国推行本国经济制裁立法域外效力的动机如何，其行为本身在国际法上就是一种不法行为。因为它滥用了国际法上的管辖原则，从而干涉了他国的内政，侵犯别的国家主权。具体而言：

    首先，尽管按照属人管辖原则，一国有权对在其境外的本国人实行管辖，但须以不损害他国属地管辖优先权为前提。在实践中，美国通常不顾东道国的反对和抵制，根据“国籍原则”，任意扩大本国经济制裁立法的域外效力，对其海外公司发号施令，进而损害了这些公司所在东道国的利益。

    其次，美国往往主张，根据“客观属地管辖原则”和“保护性管辖原则”，即使行为发生在域外，但其结果产生在域内的，本国仍有权对其实行管辖。这种推论本来已很牵强，而把通过“两法”制裁别国公司的理由说成是：假如这些公司对古巴、利比亚和伊朗投资，就等于支持它们的恐怖活动或对人权的侵犯，从而损害了美国的安全利益和价值观念，按照上述两项域外管辖原则，美国就应行使管辖的权利。这样的逻辑，实在是太过荒唐。

    总之，美国有关“域外经济制裁”的各项立法，带有浓厚的强权政治气息，从其发展的历程来看，是愈演愈烈，在违背国际法的道路上，也是越走越远。