湖南自治：失落了的联邦中国梦

所谓“联省自治”，有两个层面的涵义：1、各省自行制定省宪法，依照省宪法自行组织省政府治理本省；2、在各省自治的基础上，由各省选派代表，制定联省宪法，以实现国家的统一。

国人有这种“联邦制”的国家理想，时日已久。辛亥年南京临时政府成立，曾明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范。”袁世凯以大总统身份统一南北后，进步党人掌控舆论，高举中央集权的旗帜；国民党人忧惧袁氏独裁，遂在临时约法中没有对中央政府与各省政府之间的关系作任何具体规定，“二次革命”期间更明确倡议国家应改行联邦制。袁氏解散国会后，进步党人也转而开始鼓吹扩大各省自治权。至1915年左右，联邦制已在知识分子当中颇有影响力，如章士钊即屡言“吾国之各省尽可邦而联之；而无碍于国家之统一”。

袁世凯死后，进步党人寄望于段祺瑞的“开明专制”，联邦自治论一度沉寂；段氏废除临时约法招致国民党人发起“护法运动”，针对段氏的“武力统一”政策，国民党人高举联邦自治大旗，要求在宪法上确定省长民选；进步党人在此期间全力支持段祺瑞，坚决反对省长民选，更在舆论上对联邦自治大加讨伐；进步党的无原则支持，换来的却是段祺瑞的螳螂捕蝉黄雀在后，段氏以金钱构筑出一个“安福系”，将进步党从国会中彻底排挤出局，进步党也随后消亡。至此，进步党一系的知识分子，终于走出“开明专制”的迷梦，对“中央集权”也发生了怀疑，再度回归到“联邦自治”的路线上来，如熊希龄即明确声明自己放弃了中央集权主张，改而推崇联邦自治。

进步党一系知识分子的加入，使得联邦自治论成为1919年前后最流行的政治思潮。两次南北和谈破裂，直皖战争爆发，南方军政府瓦解……一系列的军阀混战，更将联邦自治论推上了前所未有的高潮。在地方中小军阀层面，希望依靠“自治”，能够将北洋系大军阀的“武力统一”挡在省门之外；在民众层面，希望依靠“自治”，结束军阀混战带来的灾难；在知识分子层面，上层救国路线（袁世凯、段祺瑞）已经走了10年，一无所成，反而造成一个天下大乱的局面，希望依靠“自治”，尝试着去走另一条中层救国路线——这些知识分子，基本囊括了前进步党人和国民党内的温和派，可谓声势浩大。这就是1920年“联省自治运动”步入实践阶段的时代背景。

湘人治湘：三千万湖南人的民意诉求

湖南成为实践“联省自治”理想最有力的省份，与该省所受战乱之祸最烈有关。

【军阀混战于湖南，醴陵县城只剩下二十八个活人】

自“二次革命”到“护法运动”，民国碎裂，南北分治。到1920年，形势更加恶劣，北方北洋系政权已无力统一北方，直系、皖系混战不休；南方护法军政府也已消亡，两广、西南各省军阀各自为政。湖南地处南北交通要冲。北方推行“武力统一”，务求得湖南以遏制西南，威胁两广；南方屡次“北伐”，也务求得湖南以兵锋北指。可以说，民国成立了整整十年，湖南即受了整整十年的兵祸，真是“七十余县之地，无地不灾，三千万人之家，无家不毁”。1920年湖南《民国日报》如此形容本省的惨况：

“湖南人死了若干还不算，还要赔上若干财产，战来战去，战到如今，从前金装玉琢的湖南，就变成如今土焦人槁的局面。目下除了高高在上的湖南人，还能享有些微闲福外，其余的湖南人，有槁死在山腰湖畔的，有流亡在异国他乡的，无处不见焦土的颜色，无处可觅完全的住宅。焦土上面立着的人，不是号寒，也是呼饥，住宅里头藏着的人，不是数米为炊，也要折骸以爨，更有那厘妇，望秋风而泣，老母倚斜闾而望子。种种惨状更是不胜枚举。”

具体惨到何种程度？止举一例：1918年南北战争，北洋系张敬尧所部第七师在株洲、醴陵烧杀抢掠，无辜民众死者10余万人，战事结束，醴陵县城“仅遗二十八人”。

张敬尧督湘期间，广植私产，大扩私军，滥发纸币，横征暴敛，搜刮民财到了无以复加的地步，不但祸及蝼蚁小民，缙绅富商也苦不堪言。1919年11月，湖南绅士范濂源、熊希龄等168人联名向北京总统府、国务院控告张氏祸害湖南的累累罪行，要求撤换湖南都督，“驱张运动”由此而起。湖南人谋求通过“自治”摆脱军阀混战噩梦的理想，也由此开始。

“驱张运动”几乎调动了湖南省内外所有的开明势力。有社会地位的湘籍士绅，利用一切机会，向各种政治团体、在各种政治场合控诉张敬尧的罪恶，且努力发行各种刊物（如《湖南》、《湘声》、《天问》），将张氏在湖南的种种恶行广而告之于全体国人；湘籍学子则联合罢课，并选派代表分赴北京、上海、广州等地请愿，宣誓“张敬尧一日不去湘，学生一日不回校”；长沙省城的教职员工也加入到请愿大军之中……结果，不到一个月，张敬尧的恶名已然举国皆知，全国各界联合会、全国学生联合会以及海外留学生团体纷纷声援，要求北京政府顺应民意，撤换张敬尧。

【三千多万湖南人民战胜了一个民贼张敬尧】

但结果是：北京政府在汹涌的民意面前，竟摆出一种置若罔闻的态度，对张敬尧的支持依然如故。这让一直致力于“和平驱张”的湘籍士绅、学子乃至普通民众对北京的军阀政府彻底绝望，终于选择了“武力驱张”。1920年夏，只有3000余条枪的杂牌湘军，以秋风扫落叶之势，将张敬尧的7万北洋军逐出了湖南——如此以少胜多，个中原因正在民心：1、张敬尧部所到之处，农民以锄头扁担为武器，截断交通，夺取辎重，使其腹背受敌，不得不迅速退走；2、北洋系其他部队碍于舆论，竟无人敢公然支援臭名昭著的张敬尧部；3、湘军所带之处，民众主动供应补给者络绎不绝，“输卒纠聚自如，给养望屋而得”。 陶菊隐在其《北洋军阀统治时期史话》一书中如此评价此次战争：

“（这场战争）并不是湘军三千多支‘吹火筒’战胜了在数量和装备上占有绝大优势的北军，而是三千多万湖南人民战胜了一个民贼张敬尧。”

驱逐张敬尧之后，湖南人自1917年即开始梦想的“湘人治湘”，也提上了日程。1920年7月22日，新任湖南省长谭延闿发表全国通电，公开提出“湘人治湘”：

“各省自治，为吾民共同之心理，……湘人此次用兵，纯本湘人救湘，湘人治湘一致决心……闿及全体人民，……爰本湘民公意，决定参合国会讨论之地方制度，采用民选省长及参事制，分别制定暂行条例，公布实行。”

谭延闿稍后又多次全国通电，宣布“湖南自治”，提倡全国“联省自治”；并邀请湖南各界名流及各社会团体代表以及新闻记者，举行联席会议，共商“湖南自治”的大计。谭氏如此做，有他个人的迫不得已——湘军虽然驱逐了张敬尧，但并无实力保全湖南，皖系蠢蠢欲动，欲打着“武力统一”的政治旗号卷土重来，谭氏亦不得不以时下盛行的“联省自治”来抵御，用全体湘民的公意，将北洋的武力阻止在省门之外；再者，国民党在广东积极运作武力北伐，必欲取道湖南，而且张敬尧上年也已加入国民党，能够阻止国民党势力侵入湖南的，也唯有诉诸湖南全体民意的“湖南自治”。

【“假冒也不要紧”：民众正好借军阀的谋私利来图自己的公益】

谭氏的这种动机，成为“联省自治运动”日后备受批判的主要愿意，譬如陈独秀就说这种运动不过是一种“联督割据”，背后并无民意的存在：“非发生于人民的要求，乃发起于湖南、广东、云南的军阀首领”。这种批评，显然与史实不符，湖南的自治，确确实实是当时民意的结果，当时的湖南《大公报》上这般文字比比皆是：“假如是一个湖南人，而不至于全无心肝，大概会人人肯定湖南应该自治”；青年毛泽东也撰文说：

“湖南自治是现在唯一重大的事，是关系湖南人死生荣辱的事。我劝湖南人，我劝我三千万亲爱的同胞……大家来将这自治的海堤筑好再说。大风和海潮要来了，这大风和海潮曾经扫荡过我们多少次，现在又将要来扫荡我们了。我们的海堤尚没有筑好，并且还没有开始筑，多危险！”

湖南《大公报》主笔龙兼公更有文章《假冒也不要紧》，讲出了军阀私利与民众公意之间的关系：

“军人口中都会吐出自治两个字来，总算是自治的动机勃发了，真真假假且不管他，即此一端，便可以断定我们理想中的联邦，迟早总会有实现的希望。……他们的作用，无非是想利用自治制宪这块金字招牌，好拿来时扛某一方面，或应付任何方面，诚意本来是没有一点的。不过他们军阀虽然没有诚意，人民却可以拿出要求自治的诚意去顺应他。……他既可以利用这个名义来遂他的私图，人民又何尝不可以利用他的私图来谋群众的公益。”（1920年7月1日，《大公报》）

【湘人治湘，要的是在湖南实现真正的“民治”】

龙兼公说“假冒也不要紧”，背后有着湖南民众的觉悟为支撑。“驱张运动”胜利之日，参与请愿驱张的的湖南士绅学子就已经意识到政治问题不能仅仅只有政治方式解决：

“我们这次驱张运动，本来没有什么成败可言，不过逐去一个外籍的督军省长，换一个本地的人罢了！但是于这种现象里面，得了一个极明显的教训：我们知道驱傅、驱张……种种问题，于我们小百姓没有多大的关系的。我们知道政治状况，是由社会状况发生的。政治不良，必是社会上起了什么病的状态。我们要在社会本身上寻出病源来，而后好时症下药。社会健全，政治绝没有不健全的。若徒在表面上观察，头痛医头，脚痛医脚，结果，只算是教衍一时，病根愈积愈深，终必有暴发的一日。我觉得我们以后所应负的责任，就是要努力改造社会。”（黎宗烈：《蒸阳请愿录》）

这种改造政治，必先努力改造社会的认知，与湖南知识界不再把希望寄托在军阀、武人身上，而转而寄望于民众觉醒和社会自救，是一致的。正如湖南改造促成会在1920年7月6日所说：

“湘事糟透，皆由于人民之多数不能自觉，不能奋起主张。有话不说，有意不伸。南北武人，乃得乘隙凌侮，据湖南为地盘，括民财为己橐。往事我们不说，今后要义，消极方面，莫如废督裁兵，积极方面，莫如建设民治。……民国成立以来，名士伟人，大闹其宪法国会总统制内阁制，结果只有愈闹愈糟。何者？建层楼于沙渚，不等建成而楼已倒。……大乱初勘，三千万人，人人要发言，各出独到之主张，共负改造之责任。”

换言之，真正的湖南自治，意即在湖南实现真正的“民治”，是“三千万人，人人要发言”。对此，湖南士绅学子当日依托湖南《大公报》，已表述得非常清晰：

“如果驱汤驱张，目的只在排去非湘人，仍旧换汤不换药……这样的治者，就是禹汤文武，我们都给他在反对之列。”（毛泽东《“湘人治湘”与“湘人自治”》）

“如果湖南的事，还是由几个湘籍司令主持，这是‘湘官治湘’，决不可认为‘湘人治湘。”（许庆誉《怎么叫做“湘人治湘”》）

“要自治就不要依赖官治，要谋湘人自治就不能依靠那些特殊阶级的少数人，政府和特殊阶级的少数人是不一定能够替我们全体湘人谋乐利的，我们还是要去自求多福。”（龙兼公《湘人治湘》）

湖南省宪法：民国以来最优良的一部宪法

因为有了这种军阀靠不住、本省军阀也靠不住，湖南人要想摆脱战乱过上好日子，必须要“自求多福”，要三千万人起来实现“民治”的觉悟，才有了此后六年湖南政局变幻多端，而“湖南自治运动”始终未曾停滞的奇迹。这六年的“湖南自治”，虽然最后在北方“顽固军阀”和南方“革命势力”的联合绞杀下功亏一篑，但其间的种种成就，均为民国以来前所未有。其最大的成就，即造就了一部《湖南省宪法》。

【“民权是争来的，不是送来的”】

要使“湖南自治”产生法律上的效力，而令南、北势力无法可说，首要之务就是必须制定基于三千万湖南人意志之上的“湖南宪法”。1920年10月24日，湖南诸公共团体集体向省政府请愿，即已意识到这一点，要求尽快制定湖南人自己的宪法：

“此次湘人治湘……欲求自决与自治出于正当之轨道，舍湖南人民自制宪法，更无他道之可循。”

除了阻止南、北军阀势力争夺湖南之外，湖南的有知识阶层还希望这部宪法能够起到保障民权的作用。这就要求民众广泛地参与到宪法的制定过程中来——1921年3月4日，湖南大公报刊文《民权不是送来的》，即旨在唤起民众参与宪法制定的热情。文章说：

“他们将要起草的所谓省自治根本法，不就是我们群众心理所急欲创造的那部省宪法吗?省宪法的性质，是规定省的组织，省政府各部门——行政、立法、司法——相互的关系和省政府与人民的关系的。依我看，人民对于宪法上的要求，最重要的便是看怎么样规定政府——立法、行政、司法——与人民的关系，因为民权的消长，只须争此一点，这一点争不到手，或是所得不满意，旁的事便没有话说了。

“湖南人，你们都醒了么？你们在这民国十年内所受的痛苦——政府的压抑、议会的愚弄、官吏的敲剥、兵匪的荼毒，哪一样不疾首痛心。趁着这个大法初创的时机，你们就应该要想着：一、我们人民为什么没有权？二、蹂躏我们民权的人，为什么那样横暴？由此推想，我们要怎样伸张民权和怎样去抑制民权的蹂躏者的方法，便可以在宪法上想出来了。我们想出了方法，还须得要把这方法制成条文，安放在宪法内面去，做一个永久的保障。这些不利于特殊势力阶级——官僚政客武人资本家——的方法，拼命去争恐怕还不容易得到圆满的解决，闭目静坐如宗教徒之祷告上帝赐福音，哪里有希望呢？我敢再正告湖南人民一句话：

“民权是争来的，不是送来的。”

【学者们吸取教训造就一部极好的“宪法草案”】

在军阀们的角度，宪法不过是保全其割据湖南抵御外敌的道具，故而倾向于由政府“代表”民意包办制成；但湖南的知识界既然已经有了“民权是争来的不是送来的”这般的觉悟，湖南的筹备制宪终于还是变成了一场声势浩大的群众启蒙运动。最先卷入这场运动的，是梁启超、蔡元培、张东荪、章太炎乃至杜威、罗素这些国内和国外著名的学者；学者们为制宪提供了种种思想资源，而在湖南省内部，在省政府与民众之间，则出现了“由官绅制宪”还是“由公民制宪”两条路线的分歧，因这种分歧而导致的请愿、论战此起彼伏。

最终解决分歧的方案是“学者制宪”。这一方案，最早由蔡元培提出。1920年秋，蔡氏陪同杜威、罗素等外国知名学者前来长沙考察湖南“自治”之际，曾提议湖南的自治宪法应聘请具有专业修养的学者来制定。蔡氏的意见得到了取谭延闿而代之的湖南新督军赵恒惕的支持。由省政府出面聘请的宪法起草委员会委员最终名单如下：

王正廷（法学家，《临时约法》起草者之一）、蒋百里（军事学者）、石陶钧（军事学者）、彭允彝（前教育总长）、李剑农（联邦主义理论学者）、王毓祥、向绍辑、皮宗石、黄士衡、唐德昌、董维键、陈嘉勋、张声树。

学者们在岳麓书院闭门一个多月后，拿出了一部《湖南省宪法草案》。以今日发眼光观之，这部宪法草案，实乃是民国以来最良好、最具可操作性的一部宪法。其一，该草案充满了宪政民主的理想主义，通篇贯穿着“主权在民”和“权利制衡”的政治原则；其二，充分照顾到了湖南当日的实际情况，有浓厚的务实情怀。学者制宪之初，湖南省内议论纷纷，讨伐之声四起，视之为“包办宪法”的变异。但草案出炉之后，曾竭力反对“学者包办宪法”的湖南大公报主笔龙兼公却有这样一番评价：

“这次起草委员会草拟的湖南省宪法案，我读了三四遍，觉得大体是很不错的。他的长处：第一是知道注重民权。看他规定人民权利义务，处处都从实质上划定界域，明白写了出来，不用浑括条文，替恶政府多留蹂躏人权的机会。这一章在本草案中，确实是特放异彩！第二是知道着眼事实，不务为高远之谈，使条文等于虚设；其有根据法理本应如此规定，而因他种关系即时又行不通者，则变通方法或展缓其施行期限。这都可以见得起草诸君的心思细致！第三是知道求实用不求美观。我起初是一个反对所谓‘学者制宪’的人，就是恐怕他们不甘心自贬‘学者’的身价，专门替我们起草一部‘好看不好吃’的宪法。今读本案，‘不好看而又好吃’的地方很多，这真是出我们意料之外。”

这部宪法草案能够给龙兼公这样一个挑剔的时评者这样一种良好印象，与梁启超为领袖的进步党一系的学者的理论支持有深切关系——梁氏曾屡次反省民国以来漫长的乱局，最终将其归咎于《临时约法》的“因人立法”：为了制约袁世凯的个人野心，而不惜牺牲宪法文本在学理上的公正性，尤其是破坏了政府和议会之间的权利平衡，导致“议会独裁”。梁氏的这一深刻反省，依赖其与湖南宪法起草委员会诸人之间良好的师友关系，而得以贯彻在湖南自治宪法草案之中，实在殊为难得。

【“宪法审查会”为个人私利肆意修改“宪法草案”】

为了使宪法获得合法性，草案必须提交给代表湖南三千万民众的“宪法审查会”审核，可惜的是，在草案交由“宪法审查会”审核之际，因为这些审查委员汲汲于个人私利和学理上的无知，而对草案中的平衡性多有破坏，最后正式颁布的《湖南省宪法》反而留下了颇多瑕疵。以至于赞誉草案的龙兼公，愤然指责“宪法审查会”修改宪法草案，是“不能替我们最大多数的人民谋最大多数的幸福，甚至于还要在宪法上留些缺憾，播些危险的种子。”

在宪法起草委员、联邦主义理论学者李剑农看来，被“宪法审查会”修改后的湖南省宪法，已经与之前的宪法草案在精神上截然不同。李氏说：

“起草委员会所定的草案，是不敢将湖南的政权，完全付与省议会，听那些大小政客去瓜分，……审查会的修正案，把省议会的权，扩张到无限大，把湖南的政权，作为三路政客的利益分配物。这就是两案根本精神上的不同。为什么起草委员会的人，不敢专信任省议会？因为他们观察现代世界各国的趋势和中国各种议会的现状，觉得议会并不能得一些超人的全知全能之士来组织。不敢专信议会，是现世界的普遍现象。……为什么审查会的心理完全与起草委员会相反？因为审查会的人数太多，一部分人的正当心理，都被部分人的政客心理所挟制。审查会的会员，一大部分是预备做省议员的，换句话说，就是预备分割湖南政权的。所以他们的精神，就与起草委员会的精神不同了。”

李剑农的分析高度切中要害。这些审查委员，并不能真正代表湖南三千万民众的利益，反而是为了各自所属的政治阵营的利益，不惜破坏宪法的法理平衡性而行大肆修改之能事，甚至为了追求阵营利益的均衡，而不惜在宪法中生造出不合理的政府部门。李氏说：湖南制宪最大的教训，就是不应该将自由修改草案的权力，交给“宪法审查会”，因为这种“审查会”名义上“代表民众”，实际上只代表自己所属的特殊政治阵营，让他们审查宪法，根本毫无公正、平等可言。止举一例，即可窥见所谓“宪法审查会”的“代表三千万湖南人”是何等虚妄了：

1920年代，“社会改造”风潮正盛行中国知识界，譬如著名的“少年中国学会”即以此为学会宗旨。这种“社会改造”的思想，在某种程度上与社会主义异曲同工，即关注底层民众的生存权、受教育权、劳动权等种种权利。湖南宪草出炉之后，湖南知识界即呼吁将上述权利写入宪法。受这种呼吁的影响，个别审查员如王克家曾提出修正案，请求再草案中就人民的权利义务增加三条：1、人民有最低限度生存权；2、人民有从事相当职业之权；3、人民有享受其劳动所生纯利之分配权。

结果，如此合理的要求，竟被自称“代表三千万湖南人”的“宪法审查会”全部否决了。其结果，是使得许多志在为底层民众利益代言的湖南知识份子对《湖南省宪法》心灰意冷，其中有人写信给上海的《民国日报》，如此说道：

“这等省宪法，与我们小百姓无益，我们便不能承认。我们非要实行我们最纯洁、最高尚的理想主义，把这虚伪的、强迫的、污秽的私人宪法铲除不可。”

【“湖南自治”终于取得了法律依据】

起草、审查之后，“公民总投票”是湖南省宪法获得完全的合法性的最后一道程序。经过了这道程序，这部由学者起草、由士绅审查的《湖南省宪法》，就将正式成为一部代表了湖南民众全体意志的宪法，成为湖南实行“自治”最有力的法律依据。

最后的投票结果是：除废票与弃权票不计外，总计全省“可”字票数18158875票，“否”字票数575230票，单就数字而言，省宪法获得了绝大多数省民支持。但这些票数，显然并不真实。湖南《大公报》对此有过描述：

“省宪自审查后，已经有这么多日子了，讲演的手续，又已经竭力进行了。今试在大道上任意拿一二人，而问以省宪是甚么东西？晓得的自是有人，不晓得的恐怕要占十分之八九，这无容为之遮掩的。”很显然，这些投票绝大程度上，是操作出来的。但这种操作，有时代的不得已之处——彼时的湖南，欲完成《湖南省宪法》的推广普及和全民投票，显然是做不到的。最后，能够覆盖到的人群，必然局限在有知识的阶层当中。但并不能说这背后没有真正的民意的存在，因为三千万湖南人确确实实希望依赖这部宪法，将自己拯救出军阀混战的泥潭。

此后，根据这部有缺陷的《湖南省宪法》，1922年，湖南实行了有史以来的第一次“直选”，选出县议员2761名，虽然过程中贪污受贿、买卖选票者比比皆是，但民主、民权的形式，终究是树立起来了；同年，又选举了省长，选举了政府七个司的司长，选举了高等检察厅的厅长，选举了高等审判厅的厅长，选举了审计院的院长……通过这些选举，组织了第一届“民选省政府”。

再往后，依据这部宪法，湖南人裁掉了湖南大小军阀们三分之一的部队，这在那个各路军阀肆无忌惮大肆扩军的时代，实在算得上是个奇迹；湖南教育界人士还依据这部宪法，在形式上实现了教育经费的独立，虽然实际上仍难免被军阀们挪用，但湖南教育事业的状况，较之其他各省却实有天壤之别；湖南的法律界人士也依据这部宪法，始终锲而不舍地推动着湖南的司法独立；尽管省议会的出炉过程有许多问题，但统计数据显示，自1922年下半年至1926年上半年，湖南省议会共通过禁止军队非法掠夺案73件，减免苛捐杂税及田赋案68件，弹劾、查办官吏案73件，限令政府取消借款或停止发行公债案12件；1925年，依据这部宪法，甚至还举行了一次全省范围内的县长考试，在任用私人成风的军阀混战时代，湖南能够通过考试这种手段澄清吏治，实在是绝无仅有……而这一切，都源自“湖南自治”与其赖以自治的《湖南省宪法》。