家属移民与官员外逃

官员外逃的制度反思

　　解决官员经济犯罪和外逃问题，最关键的是争取形成某种合理的机制，让官员既没有必要、也没有可能沿着贪渎之路下滑，因而也就无须外逃

　　最近几年，“官员外逃”事件日益增多，不免产生桐风惊心之慨。这种趋势与举国上下的公务员资格考试热不断升温的场面相映成趣，形同钱钟书先生描述的“围城”现象，构成了一道很奇特的政治风景线。
　　是范蠡功成身退、与西施泛舟江湖的古老传说影响太深远？还是“狡兔死，走狗烹”的历史教训太沉重？莫非政府里陶渊明式的人物突然多了起来，都玩起“不为五斗米折腰”的清高游戏？抑或民主法治观念普及的结果，连当权派也开始“用脚投票”啦？查看数千案例找原因，可以发现：其实什么都不是，只剩下经济犯罪者试图避免惩罚这一最低级的动机，只剩下数百亿美元的巨额赃款被转移到别国这一最简单的事实。
　　不言而喻，与这种“官员外逃”相伴随的，还有国家财富的两次大规模流失：首先是损公肥私，然后再吃里扒外。当统治集团成员的卷逃效应强大到一定程度时，国内产业资本市场根本就无从确立，人民的忍耐限度也很容易被打破，经济改革说不定要落得个“赔了夫人又折兵”的结局。因此，有关当局不能不加强防范，加强制裁的力度，并在反洗钱、反贪污方面加强国际合作。
　　正是在这样的背景下，从2008年春天开始，主管部门还加强了对因公出国的审查和限制。针对妻儿携产移民、官员“裸身”从政的问题，舆论界甚至还有限制官员亲属出国护照之议。但不得不指出，诸如此类的禁令难免涉嫌侵犯人权，也不利于全球化市场经济的发展和国际交流。即便承认有关治标举措在有些时候、有些地方或许难免，但在“上有政策、下有对策”的文化氛围里能否真正行之有效，也还要打个很大的问号。
　　换个视角来观察，贪官污吏纷纷挂冠遁走，倒也未必完全没有积极意义。当反腐败运动加大力度、动真格时，政治嗅觉敏感、消息灵通的官员就会做出与地震前小爬虫们类似的异常反应，而首当其冲的人就更会感到恐慌，想赶紧逃之夭夭、躲避风头，或者至少是在行为上有所收敛。对于政府而言，这是敲山震虎的必然后果。
　　另外，在逐步贯彻民主法治理念的过程中，特权势必受限制，官越来越不好当了，所以对外逃的心理障碍就将大幅度减少。一旦腐败分子大量退出，官场的风气会变得比较清新，在人事方面的“劣币驱逐良币”趋势会被扭转，政治改革方面的一些重要举措（例如高级公务员财产申报制）的推行也就比较容易畅通无阻了。排出污浊、引入清流，这也是坏事变好事的一个方面。这么说，并不是在主张对经济犯罪者网开一面，只想强调大规模“官员外逃”也未必就表明局势正在陷入绝望。
　　对无数官员前赴后继地贪污、受贿、然后离乡背井这一令人尴尬的事实，恐怕不应该仅以私欲或个人品质为理由来解释。退一步说，即使能归咎于欲望和素养，也有必要深入追问，究竟是什么原因，让如此众多的腐败分子位高权重？如果他们本来心地善良，那就更要追问，究竟是什么原因让好人也纷纷变坏？
　　直面现实，坦陈真言，那就不得不承认，对既有的制度设计必须进行一番反思。其实“官员外逃”以及“裸身做官”现象本身，就已经充分揭示了权力精英们自己也对现行制度和实际做法持有怀疑和不信任，很缺乏安全感。正是基于这样的考量，才有最高人民检察院温情劝返模式的推出。
　　但无论如何，“跑得了和尚跑不了庙”。现在到了重新审视那个岿然不动的“庙”——结构框架，或者制度——的时候。而在制度设计上探讨解决官员经济犯罪和外逃问题，最关键的是争取形成某种合理的机制，让官员既没有必要、也没有可能沿着贪渎之路下滑，因而也就无须外逃。
　　所谓“没有必要”，是指薪俸足以养廉，待遇优渥，而纪律极其严明，导致犯罪的结果往往是得不偿失。如果违法所得较小、所失太大，当事者自会在权衡利弊的基础上做出合理抉择，没有必要再对他三令五申，没有必要监督机构弄到“重重复重重”的程度。反过来，假如官员的行为方式和人生只是像黄仁宇教授在《万历十五年》第五章里描述的海瑞那样，“尊重法律，乃是按照规定的最高限度执行。如果政府发给官吏的薪给微薄到不够吃饭，那也应该毫无怨言地接受。这种信念有他自己的行动作为证明：他官至二品，死的时候仅仅留下白银20两，不够殓葬之资”，那么防止“裸身做官”、“官员外逃”现象的举措就很难普遍见效。
　　所谓“没有可能”，是指在“天网恢恢，疏而不漏”的前提条件下，对罪行的揭露比较及时、制裁比较公正，让人不敢心存侥幸。在这里，与其强调严打重罚，莫如强调违法必究、尽早尽量地破案起诉。另外，在这里，政治信息公开和表达自由具有特别重要的意义。因为黑箱操作的状态为上下其手留有大量的机会，私下交易和“一言堂”则构成贪污受贿的温床，对由此产生的组织败坏，只有透明化的阳光才是最佳防腐剂。为此，有必要建议有关部门尽早制定政府伦理法，把公开人大常委和高级公务员的资产和收入状况作为其中的核心内容。
　　在确保“没有可能”贪渎方面，各种检查、监督、审计制度等当然不可或缺，但这些机构必须具有充分的自主性和威慑力量，不能停留在行政部门内部自我监察的水准上。否则，就难免流于形式，无论叠床架屋多少层也不可能收到显著成效。为了加强对官员权力的制约，首先必须把选举、票决以及协商等民主决策方式结合起来，形成官员真正对人民负责的体制。其次，要落实宪法规定的司法独立原则，确保法院和检察院严格按照法律处理案件，对任何人都不偏不倚。再者，还可以通过把行政部门内部的监察部门与人民代表大会制度（尤其是立法权和监督权）以及法院的审判权相结合、或者改进行政监察专员（ombudsman）制度等方式，使之具有政治上的独立地位。
　　面对外逃谈内省，只有在上述条件充分具备之后，“官员外逃”才会重新成为例外现象，而不至于演变成大规模携产移民的社会问题，制度的合法性危机也才得以避免。


　　作者为上海交通大学凯原法学院教授、本刊法学顾问

附录:

温州鹿城区委书记“称病不归”被“双开”

　　11月12日，中共浙江省委宣布，经浙江省纪委会同浙江省委组织部、省外办调查核实，温州市委常委、鹿城区委书记杨湘洪因公率团出国考察期间，滞留他国不归，严重违反党纪政纪，造成恶劣政治影响。经浙江省委批准，浙江省纪委决定给予杨湘洪开除党籍、行政开除处分。
　　此时距杨湘洪消失在法国已近两月。今年9月19日，杨湘洪经批准率温州市鹿城区经贸代表团，赴法国、瑞士、奥地利进行经贸考察、交流活动。9月26日，杨湘洪称其腰椎旧病复发，没有参加原定在奥地利维也纳的公务活动。9月27日，代表团搭机飞往法国巴黎。次日，杨称已经约好医生看病，又没有出席在中国驻法大使馆举行的会见和宴请。9月29日，代表团结束经贸考察交流活动按计划回国前，杨湘洪电话告知随行人员，自己伤病严重需卧床静养，不能乘机长途旅行。后又托人带来医疗诊断证明，最终没有随代表团归国。
　　《财经》记者从在法国接近杨湘洪的人士处获知，杨在法国时曾透露，自己的妻子曾经收了一件玉器礼品，以及女儿结婚时收了7000元礼金，被温州纪检部门调查，随后他退了上述物品和礼金。不过在其出国期间，听到温州那边的人告诉他，纪委又在查他了，所以索性就不回去了。而温州政府部门也证实，确实曾调查过杨湘洪。但官方至今未公布过杨湘洪在国内时是否涉嫌腐败行为。
　　据新华社报道，温州市委方面还曾于10月23日派出有关部门负责人和医生，前往法国探望杨湘洪，并协助医治伤病。因杨湘洪关闭随身携带的手机，只能通过手机短信与其联系。此后，杨湘洪曾先后四次打电话给这位负责人，均强调自己病情严重，需要治疗。杨湘洪一方面表示待伤病痊愈后愿意回国，一方面又拒绝透露其具体地址，并以各种借口拒绝与温州市委派出人员见面，使人无法了解其伤病等真实情况。劝说杨湘洪回国无望，派出人员于11月11日回国。
　　近年来，官员滞留海外现象屡见不鲜。如河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、贵州省交通厅原厅长卢万里、浙江省建设厅原副厅长杨秀珠、云南省交通厅原副厅长胡星等都为先例。对于官员频频出逃的尴尬局面，最高检还专门研究出一套所谓的外逃官员劝返模式。去年2月，曾成功劝返出逃新加坡的云南省交通厅原副厅长胡星，今年9月又劝返出逃南非的北京市公安局网监处原处长于兵。劝返方式一般为：官员外逃后，派出人员到国外直接与其接触，通过做工作、谈判等各种方式，并承诺一些条件，希望其回国等。
　　今年以来，中国已经加紧了对官员因公出国的控制。3月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅专门联合下发“规定”，针对因公出国管理中的薄弱环节提出新的具体措施，并列入2008年重点工作。今年8月，中央纪委、外交部、中央组织部、国家预防腐败局等十部门联合决定，建立部际联席会议机制，在全国开展为期一年的专项工作，制止党政干部公款出国（境）旅游，主要从三方面加强因公出国管理：规范因公出国计划和任务审批、加强对团组国（境）外活动情况的监管；强化因公出国经费约束、推行财政先行审核制度；将官员出国情况纳入干部考核内容等。
　　除个人外逃，近年来政界“裸官”之风亦大为盛行，现行政策也越来越难约束。所谓“裸官”，即妻子儿女移民海外，自己孤身一人在国内做官，一旦有什么风吹草动，随时可以卷款走人。就算自己出了事，妻小也能在国外享受荣华富贵。今年6月因腐败被判刑12年的原陕西省政协副主席庞家钰即是一例，其妻儿早于2002年就移民加拿大。正是基于这种情况，最近，互联网上学者和网民对于限制官员家属护照的呼声也很高。