保定成为“畿辅节点”背后（图）

独家图解：河北政治副中心城市承担功能 [

　　“京津冀三方协作的本质是天津和北京的关系协调。”北京是政治文化中心，天津是经济中心，两个核心如何协调发展？

　　“我说你知道北京和河北是什么关系吗？是情敌关系啊！”

　　“保定先期报了一个方案给中财办，行政副中心这个概念是保定自己的构想。本来方案尚在讨论中，媒体报道后，保定比较被动。”

　　半个月来，一直默默无闻的河北中等城市——保定，一夜间陷入了舆论中心。先是成为北京“政治副中心”的传闻，紧接着在2014年3月26日，《河北省新型城镇化规划》出台，明确保定承接首都部分行政事业单位等功能疏解，并将保定定位为“畿辅节点城市”。

　　京津冀一体化的历史可以追溯到上世纪80年代。然而，北京、天津、河北三省市在30年的博弈中，从未将保定放置如此重要的地位。这一次，为什么是保定？

　　“京津冀合作”提法几经变化

　　早在1982年，“首都圈”概念就出现在《北京城市建设总体规划方案》中。当时“首都圈”由两个圈层组成：内圈是北京、天津两市和河北省的唐山、廊坊和秦皇岛三市；外圈则包括河北的承德、张家口、保定和沧州。

　　往后的十年时间里，三地并没有展开实质性合作。直到1994年，继“珠三角”和“长三角”两大经济圈划定后，国家计委首次提出打造环渤海经济圈的规划，覆盖四省二市一区。四省是河北、山东、山西和辽宁，二市即是天津和北京，一区则是内蒙古的中部地区。

　　国家层面之所以重视环渤海地区，在天津市社会科学院研究员罗澍伟看来，“珠三角和长三角地区离首都非常远，不能直接给首都带来非常大的经济利益。”此外这两个地区发展使中国经济发展不平衡，“可能影响到政治的稳固。”

　　但“环渤海经济圈”并没有让周围省市自发展开合作，与长三角不同，“环渤海经济圈”之间要素互补性和产业衔接都很缺乏，中央财经大学经济学院教授戴宏伟对南方周末记者分析，这几个省市“我离开你也能进行经济发展，相互竞争更多”。比如河北、辽宁、山东农业都不错，工业都有自己的钢铁和机械工业，“它们产业结构趋同，没法合作”。

　　“环渤海经济圈”的概念悄无声息几年后，2001年，两院院士、清华大学教授吴良镛主持的“大北京规划”——《京津冀地区城乡空间发展规划研究》正式公布，提出以北京、天津“双核”为主轴，实施双核心-多中心都市圈战略。

　　“发改委也认识到，环渤海省市太多，协调起来困难。”戴宏伟说。“大北京规划”的实质是，北京要把自身的部分职能分到周边卫星城市，让其他城市承担北京的一些职能。

　　2004年11月，国家发改委正式提出京津冀都市圈区域规划。在这之后，京津冀合作并没有升温，河北的合作意愿也没有得到北京和天津的热切回应，这让河北有些心灰意冷。直到2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布，提出“打造首都经济圈”。“京津冀一体化”、“首都经济圈”的概念写入国家“十二五”规划，成为国家战略。

　　多年来京津冀间的提法几经变化，但在戴宏伟看来，三层内涵没有变：一是强调区域合作，首都经济圈肯定要包括天津和河北；二是要用便捷的交通网络连接到一起；三是强调核心城市作用，但须依赖周边地区提供辅助功能。

　　那么，谁是核心城市？

　　两个核心如何协调发展

　　从行政级别看，北京和天津是直辖市，在环渤海地区，谁是经济中心，谁是龙头老大，京津多年来争执不下。“两个城市都是通过对要素资源的争夺和政策资源的争夺来促进自己的快速发展。”中国社科院工业研究所研究员陈耀说。

　　上世纪60年代，毛泽东在听取北京市政府工作汇报时说过：“多少年之后，北京和天津这两个城市不就连在一起了嘛！”中国房地产开发集团理事长孟晓苏告诉南方周末记者，当时在现场的万里记下来这句话，上世纪90年代，万里把这句话告诉了担任他秘书的孟晓苏。

　　孟晓苏问万里，能不能把这句话转达给京津冀的领导同志？万里说：“可以”。虽然孟晓苏把这句话转达给了他们，但20年过去，孟晓苏仍很遗憾：“可惜啊，北京当时是想办法封锁着，不让资源流出去，天津也是想向滨海发展，不向北京发展，这两个城市都有错。”

　　从中国三大经济增长极——长三角、珠三角、京津冀地区来看，京津冀发展速度慢于预期。“关键在于内部协作没处理好。”戴宏伟认为，“京津冀三方协作的本质是天津和北京的关系协调。”北京是政治文化中心，天津是经济中心，两个核心如何协调发展？

　　中国许多地区都存在双核心区域，比如辽东半岛的大连和沈阳，山东半岛的济南和青岛，浙江的杭州和宁波，成都和重庆等等，社科院陈耀研究员的看法是，“级别相近或者相同的地区，一般是竞争大于合作。”

　　2005年国家批复北京市的城市总体规划，明确北京为国家政治和文化中心。2006年，国务院给天津市批复中，又明确将其定位为“北方经济中心，努力成为国际物流中心和北方航运中心”。河北则定位为京津高技术产业和先进制造业研发转化及加工配套基地。至此，在国家层面终于对北京、天津和河北进行明确地区分和定位。

　　定位虽然明确，但在中国现有行政体制格局下，双龙头地区行政级别相当，双方要进行合作，必须要形成一套具有约束力的机制。各个地方政府都是一级利益主体，提到发展肯定首先以自己地区为出发点。这导致多年来，天津和北京在经济发展上冲突大于合作。

　　双龙头的竞争效果，更让处于夹缝中的河北无所适从。孟晓苏的一个同学曾经在河北廊坊做市长，虽然一度廊坊的房地产市场火爆，但市长依然很发愁：怎么能让北京把路修过去呢？

　　“我说你知道北京和河北是什么关系吗？是情敌关系啊，他听完就明白了。”孟晓苏说，“地方行政力量反而阻碍了总体规划，这就考验着国家的治理能力和治理体系。”

　　直到中共中央总书记习近平亲自出面，京津冀三地才“茅塞顿开”。

　　“‘行政副中心’ 是保定自己的构想”

　　2013年5月，中共中央总书记习近平在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。2013年8月，习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。

　　在中央领导人的具体指示下，由中财办牵头，包括国土资源部、住建部等几个部门开始在京津冀地区展开一系列调研。“主旨是在北京周边选几个中型城市，和北京拉开距离，用轨道交通的方式进行串联，把北京人口疏解出去。”一位参与调研的消息人士透露，“北京的想法是疏解500万人口到周边。对这些周边城市，北京给一些优质资源，比如迁过去燕山石化以吸引一部分产业人口，这是北京自己的构想。”

　　中财办有个想法，希望在北京周边扶持几个大城市，承接北京的人口和产业转移。“国土资源部规划司一位领导曾经透露，他们考虑过包括保定、秦皇岛、张家口等城市，就是要和北京拉开一点距离。”上述消息人士拿首都第二国际机场为例，“那个地方离北京太近了，还没有出七环呢，中财办觉得要在那里建设新城，过几年连上了，又成了摊大饼了。”

　　2014年2月26日，习近平听取京津冀三省市汇报以后讲了7点意见，正式把京津冀协同发展作为国家重要战略。

　　“以前是环首都经济圈，现在是协同发展，是一个整体的概念。”保定市发改委副主任杨军告诉南方周末记者：在对接北京问题上，保定做了大量前期工作，“搞了些研究、规划，结合产业搞了一些承接平台”。

　　但此时保定仍未浮出水面。直到两会结束后，《财经》杂志报道，京津冀三地已经达成共识，初步确定将河北省保定市作为“政治副中心”的首选地。虽然保定否认了这一说法，但保定市的行情一夜间被抬高，保定楼市“疯狂”涨价，有“土豪”一口气买下10套房。

　　“保定先期报了一个方案给中财办，行政副中心这个概念是保定自己的构想。”上述消息人士透露，“本来方案尚在讨论过程中，媒体报道出来后，让保定比较被动。”

　　直到3月26日，《河北省新型城镇化规划》出台，完全不见“政治副中心”的说法，却明确“保定市作为畿辅节点城市，利用地缘优势，谋划建设集中承接首都行政事业等功能疏解的服务区。”

　　“可以开口要， 但人家不一定给”

　　依照媒体解读，“畿辅”有两层含义，一是环首都周边城市，二是保定历史上是直隶总督府所在地，直隶省当时别称就是畿辅。

　　保定城市人口是1100万，面积2.2万平方公里。它与北京、天津形成三角形，从空间布局和交通上有天然优势。

　　“保定有优势产业，包括汽车零部件、新能源、纺织业、食品、建材和新培育起来的一些企业，和北京对接的央企保定也是全省最多，有20多家，33个项目。”保定市发改委副主任杨军认为，保定还有人才优势，有17所大学，22万在校生，“所以我们提出成为首都经济圈核心区”。

　　在规划层面，“畿辅”和“节点”一直是清华大学吴良镛及其团队宣扬的概念。正是在吴良镛主持的《京津冀北地区城乡空间发展规划研究二期报告》中第一次提出了建设“畿辅新区”的概念，这个概念在《京津冀北地区城乡空间发展规划研究三期报告》进一步得到了强化。

　　清华大学建筑与城市研究所副所长、“京津冀北地区城乡空间发展规划研究”项目负责人吴唯佳在接受南方周末记者采访时说，理想状态是形成一个“以大城市为核心，多中心网络化的城市地区”，既有网络，又有节点，节点有大小、有等级，通过空间交通相联系，“每一个节点应该形成自己的位置、主要功能。以首都为例，除了北京中心城区是国家的主要核心之外，其他的一些部分就不必都在中心城区里。”

　　这种“城市地区”要实现，最大难度在于要争取一个好的空间安排，它需要面对政府部门间、地方间、国家机关、企业、开发商以及老百姓间的各种需求。

　　“很多时候产业没动，房地产先动了，保定这次的传言就很典型。城市规划或者区域总体布局总被这些因素牵扯，使很多事情都做不了。政府对这类问题的反应和干预能力弱，甚至有时还有意让它炒起来。”吴唯佳说。

　　在吴唯佳看来，如今考验规划部门和决策机构的是：让北京舍弃哪些功能？将这些功能舍在哪里？这或许也是包括保定在内河北相关地区最为关切的问题：他们可以开口要，但是人家不一定给。

　　“北京也表态了，医院、 学校增量部分不再批了”

　　从世界范围来看，首都城市一般分为两类模式：一类是单一功能型城市，如华盛顿定位非常清晰，50万人口，没有工业，不是经济中心，只是政治和文化中心；另一种是全能型城市，如东京、伦敦、巴黎，既是政治文化中心，又是经济中心。

　　北京也属于全能型城市。随着规模不断扩大，住房、交通、环境等压力让北京不堪重负，需要把一些职能，甚至行政职能向外转移。

　　但无论未来从北京迁来多少机构，只要没有行政功能，保定都很难成为“政治副中心”或“行政副中心”。“把行政中心剥离出去成为一个副首都，这在国外来讲也没有先例。”戴宏伟认为，“首都就是首都，没有副首都一说。”

　　究竟如何承接首都功能，河北目前只是公布了自身意向。国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏认为，这只是河北的“一厢情愿”，关键要看中央政府和地方政府乃至市场这三股力量合理博弈的结果。

　　不过，河北省政府有关知情人士曾对《第一财经日报》表示，《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》并非河北省一厢情愿，而是与北京、天津的主要领导、部门进行了充分协商。

　　“北京也表态了，医院、学校的增量部分不再批了，人家也是为了控制城市规模，包括产业他们也要研究，哪些转移，哪些留下。”杨军说，“我们也有个承接问题，比如低端、污染、耗能的产业，我们也不能要，这是双方的事情。”

　　此外，国家层面的方案也在起草中。“主导的是国家发改委地方经济司。”上述消息人士透露，6月国家发改委会出一个“京津冀一体化规划”。

　　“大家的期望值较高，到时会打回地方做细的规划，地方会增加自己的很多东西。”这位内部人士透露。

　　南方周末记者多次约访保定市长马誉峰未果。2014年4月1日，马誉峰发来短信：最近保定炒得太热，我不便再说了，谢谢！