国家高层表示尽快批准公约
□本报记者 许峰
9月6日，中共中央政治局常委罗干在北京召开的第22届世界法律大会上表示，中国政府正在积极研究《公民权利和政治权利国际公约》涉及的重大问题，一旦条件成熟就将履行
批准公约的法律程序。 这是中国最高层就《公民权利和政治权利国际公约》批准问题的第三次郑重表态。
此前，2004年1月27日下午，中国国家主席胡锦涛在法国国民议会大厅发表演讲，表示一旦条件成熟，中国政府将向全国人大提交批准该公约的建议。
2004年5月，温家宝总理访欧期间，也表示，中国致力于尽快批准《公民权利和政治权利国际公约》。
“不长的时间内，先后三位党和国家领导人对此表态，说明中国对民主法治建设的高度重视。”北京一位政治学专家认为。
“公约”的外交艺术
为何一个公约会享有如此高的关注度？中国社会科学院人权研究中心副主任刘楠来研究员告诉本报记者，该公约与《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》一起，被统称为“国际人权宪章”，是最重要的国际条约之一。
公约规定了公民个人所应享有的基本权利和基本自由，包括生命、自由和人身安全的权利，免受酷刑的自由，法律人格权，司法补救权，不受任意逮捕、拘役或放逐的自由，公正和公开审讯权，无罪推定权，私生活、家庭、住房或通信不受任意干涉的自由，迁徙自由，财产所有权，言论自由，结社集会的自由、参政权等。
这一公约于1976年生效，到2002年底已有149个缔约国。
公约中的内容，在我国宪法中大部分已有规定。而中国自改革开放以来，与公约的接轨即已开始，刘楠来研究员一直全程参与这项工作，他告诉本报记者，1980年代初，彭真委员长就提出加入公约的动议，并让专家研究可行性，学术界一直讨论比较激烈，但有关方面一直未明确表态。
1992年，为因应当时的国际形势，中国社会科学院法学所向高层提交报告，建议及早签署联合国《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，随即获得高度重视。
刘楠来研究员透露，1994年后，决策层对加入两个公约已有了初步态度，“但一直在寻找最合适的时机。”
1997年，江泽民主席访美前夕，中国签署了《经济、社会及文化权利国际公约》?又称《A公约》?，并于2001 年2月28日决定批准。
而后一个公约(又称《B公约》)，则签署于1998年10月5日，这一年，是《世界人权宣言》颁布50周年。
对于这两个时间点的选择，刘楠来认为“充分地体现出外交艺术”。
在《B公约》签署后，中国成立了包括外交部、司法部、最高人民法院等参加的跨部门专门工作小组，一直在为批准该公约做准备，至今已历7年。
公约的国内准备
“按照法定程序，公约的批准，必须先由国务院提出报告，经全国人大批准，然后由国家主席签署发布。”全国人大法律委的一位官员告诉本报记者，“如果国务院充分论证后，提交批准建议，全国人大也会比较顺利通过。但现在并无具体的时间表，这要看国际大环境，选择最合适的时机。”
罗干在第22届世界法律大会致词时也提到，中国目前已批准和加入了21个国际人权公约。
那么，加入这一公约为何需要如此长的时间准备呢？中国政法大学杨宇冠教授解释，如果说《A公约》是授予政府某些权力的话，那么，《B公约》的主要宗旨则是约束政府权力。因此，一般各国都先接受《A公约》，然后接受《B公约》。
一旦批准《B公约》，政府所面临的挑战将不同于《A公约》，杨宇冠教授认为，《B公约》规定了缔约国“立即实现”的义务，而《A公约》只是要求缔约国承担“渐进实现”的义务。
杨宇冠教授认为，公约批准后，公安机关的保释、羁押等权利问题就将接受更高的标准，检察院也会加大对律师的抗辩难度，法院在刑法审判上受到更大约束。
“公约一旦批准，对中国整个司法状况和执法人员素质，都是一个考验。”
刘楠来研究员告诉本报记者，目前最大的焦点是“死刑”和“劳动教养”，公约规定只有“最严重犯罪”才可以判处死刑，在最严重的犯罪中排除财产犯罪、经济犯罪和政治犯罪，“但根据中国1997年刑法，一共规定了68种犯罪可以适用死刑，这一点和公约不一致。”
在死刑的罪名中，危害国家安全的犯罪有7种，危害国家军事利益和国防利益的犯罪有14种，破坏经济秩序的犯罪有16种，危害公共安全的犯罪有14种，妨害社会管理秩序的犯罪有8种，侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪有5种，贪污贿赂和侵犯财产的犯罪各有2种。
“现在中国处于转型期，对经济犯罪和国家安全犯罪又离不开死刑的威慑。”刘楠来研究员认为短期内大改刑法的可能性很小，“只能是慎重使用死刑，设立更多20年、30年以上的长期刑，以逐渐减少死刑适用。现在最高人民法院收回死刑核准权力就是信号。”
一个可喜的消息是，我国已打算将刑事诉讼法修改列入议事日程，以使其内容和公约吻合，新华社的一篇报道中还引用专家发言称，批准公约与刑事诉讼法的修改有着互动关系。公约所体现的尊重国际法律准则，尊重国际人权保障准则的精神，应当充分体现在中国的国内司法与执法活动中。
另一个焦点是劳动教养制度，这一制度存在未经法官审判决定即限制公民人身自由等问题，全国人大法律委的官员告诉本报记者，劳动教养制度的修改已列入人大的立法范围，暂定名为《违法行为矫治法》，该法的通过将有助于我国批准公约。
加入的规则
尽管各项准备一直在进行，但“中国不可能完全把国内法律修改到同公约相一致”，刘楠来解释，“在加入时提出保留或发表解释性声明，这也是国际通行做法。”
截至2002年2月，在参加公约的149个国家中，有57个国家曾提出了保留或发表了解释性声明。“美国加入时提出10多项保留，有的国家甚至提出100多项保留。”
“这样做，有利于中国尽早加入。”刘楠来认为，中国会把保留的效果限制在较小范围内。
为给国家决策提供依据，2004年，中国社会科学院成立了“公约批约问题与实施机制研究”课题组，预计耗时3 年，系统研究中国在批约问题上的主要障碍，并提出解决办法；另外，课题组还将提出中国的保留条款建议报告。
在公约批准后，国内能否落实呢？学术界对此颇有争议，中国政法大学杨宇冠教授告诉本报记者，我国宪法对中国批准或加入的国际条约在国内法中的地位，一直未做明确规定，这意味着如果没有相应的国内立法，公约仍然难以在中国的法院直接适用。
杨宇冠教授认为，这一问题已引起高层的关注，因为中国加入国际公约，“并不仅仅是政治愿望，目的是为了更好地维护本国公民权益，实施比加入更加重要。”
