机构减了开支却增加了 乡镇改革面临艰难选择

有一种深深的担忧，侵扰着赵树凯。“乡镇改革是一个持续但却无法深入的工作，从表面上看乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少。”国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯如是说。 　　他的担忧并非空穴来风。从2002年12月至2004年5月，赵树凯奔波于河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇，进行实地调查后得出了上述结论。但这样的结论显然让他有些失望。 　　机构减了 财务开支增加了 　　就精简而言，可以分为两个方面，即机构精简和人员精简。从乡镇精简的现状来看，许多年来不断精简的基本特征是，机构方面的部门数量从趋势上看是减少的，但人员却增加了。 　　赵向记者表示，这并不是说没有减掉人员，精简的成效主要表现在两个方面：第一是精简了一批临时聘用人员，这些人有不少原来是村干部；第二是精简了部分年龄偏大的工作人员，一般是提前离岗或者退休。 　　“但更重要的是，乡镇改革一直有所动作，但无法深入。人浮于事的状况并未改变，原来的问题依然存在。在有些地方，这种改革没有任何真动作，基本上是‘文字游戏’，精简工作都落实在给上级的汇报材料中。表面上看起来人员也有所精简，但财政开支并没有减少。” 　　这是赵在经过实地调查之后的结论。 　　“乡镇改革存在很多问题。实际上基层人员根本不够用，上级还每年都要求减员，工作是越来越棘手。在机构改革方面，其实有很多脱节的地方，机构看起来是减少了，但人员却是增加了，县里的财政支出反而更多了。你说到底如何评价乡镇改革？”1月20日，一位不愿具名的县长接受记者采访时直言不讳。 　　赵的研究结果表明，机构改革的目标之一就是减少财政开支。但是从现在的情况看，这个目标大打折扣，有的甚至南辕北辙。对于那些改革停留在报告上的乡镇来说，财政开支依然如故，对那些改革有所动作的乡镇来说，财政效果也很微弱。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，对提前离岗人员要交养老保险，这些则导致财政开支骤然增加。甚至有一个乡镇仅此一项财政就支出了20多万元。 　　据记者了解，这种情况比较具有普遍意义。越到基层，这种现象越明显。很多人名义上是提前退休，但各种待遇均保持原有水平。而且在其走后，单位还需要引进新的人员。也就是说，在同一工作岗位上，财政原来需要支付一个人的工资，而现在则需要支付两个人的工资。 　　一位乡镇党委书记曾向赵树凯大发感慨：现在的地方政府是大包大揽，应该由市场来管的许多东西，政府都管了。人员没有减，职能没有变，这需要改变思路了。 　　机构精简三个难点 　　“乡镇改革之难有几个方面的原因。”赵树凯分析说，一是“社会稳定”是目前乡镇机构改革的重要约束。各级政府不愿意看到的情形是，在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外，再增加一支乡镇干部的上访队伍。 　　其次，虽然原则上说机构设置不要求上下对口，但是专项资金、项目等都由上级部门控制，如果乡镇没有这个部门，就要受到种种牵制。这种牵制经常直接表现为得不到上级的专项资金等非常实在的损失。 　　其三是乡镇本身的扩张冲动强烈，编制约束力极其有限。因为乡镇有自己的财政，能够自己发工资。从根本上说，只要有人员想进来，乡镇领导愿意用，就可以招进来。 　　资料表明，以河北省为例，1995年～2003年期间财政供养人员从157万人增加到219万人，8年增加了52万人。而增加的人员主要集中在县乡两级，在219万财政供养人员中，县乡占167万人。 　　“并不是说我们的乡镇改革没有成效，而是我们又发现了改革中存在的很多问题。如果不能把这些问题处理好，问题则会越积越多，是非常不利的。” 　　在赵看来，这些问题必须要引起足够的重视。因为现在，这些弊端或明或暗已经浮出了水面。赵树凯担忧地说，与此同时税费改革正在冲击乡镇政府的运行，乡镇干部已经处于惶惑迷茫之中。可以说，乡镇政府面临的变数在不断增多。