中国高速公路难“高速”?

超载引发了车祸，破坏了公路，也让中国的高速公路在很多地方很难“高速”，超载车开上高速公路，根本的问题在于高速公路建设、运营和管理过程中的“职能错位” 之前横行华东和华北的大雾再一次让中国的高速公路经受了考验。持续半年之久的对公路超限超载的治理工作在这样的背景中也有“新政”出台。 １２月２日交通部与国家发改委在京宣布，经国务院批准，两部委近期联合下发了《关于降低车辆通行费收费标准的意见》，国家将降低部分类型货车通行费，降幅在２０％至３０％之间。“意见”要求各地区交通、价格主管部门抓紧研究制订适合本地区的具体实施方案，报省级人民政府批准后，于２００５年１月１日起实施。 按照这个“意见”提供的标准，１０吨以上多轴货车的车主们负担的公路通行费将有望大幅降低。在一年一度的运输高峰（“春运”）来临之前这个新政，会让春运期间一贯拥堵的公路有多大改观？ “治超”新政 “意见”中明确提出，载重量大于１５吨的第五类货车，在现行收费标准基础上降低３０％，１０吨至１５吨（含１５吨）的第四类货车，在现行收费标准基础上降低２０％。照此推算，一辆载重１０吨至１５吨的货车，从山西大同到天津，通行费支出将减少２８７元，运输总成本降低５％；从石家庄到广州，通行费支出将降低１３００元，运输总成本降低７％。 交通部公路司司长张剑飞在“意见”出台后首次对外公开表示，收费公路在发展过程中确实存在一些地方收费标准偏高导致超载现象严重的问题，此次降低通行费主要是想通过市场杠杆的作用，引导运营公司购买１０吨以上的货车，从根本上解决超载现象。 这是继今年５月全国采取统一治理打击公路超限超载运输的行动之后，国家有关方面出台的一项从道路使用者的利益出发，具有实质内容的“治超”政策。 由于“超载”，许多地方的高速公路已经失去了“高速”的意义。 昔日被称为“黄金通道”的京津塘高速路，设计时速为１２０公里，但交管部门统计，目前京津塘高速路的车流量已经超过设计能力２．５倍，致使平均每天有６个小时车辆只能以低于６０公里的时速行驶，形成事实上的“高速公路不高速”。更为严重的是，京津塘高速正在成为一条“死亡之路”。长３８．５公里的北京段内，今年１月至１０月，“已发生交通事故７４７起，１５９人在事故中受伤，２７人死亡，伤亡数字超过了以往任何一年”。 负责京津塘高速经营和管理的华北高速公路股份公司总经理董平如认为，导致北京段事故频发的原因是“大车收费相对较低，许多货车尤其是超载货车宁愿等也要走京津塘高速”。 这不是“少数个案”。超限超载已成为是中国公路交通中的顽疾，也成为中国高速公路发展中直接面临的难题。 交通部部长张春贤在今年５月全国治理车辆超限超载工作电视电话会议上说，在问题严重的地区，几乎所有的货运车辆都存在程度不同的超限超载行为，“汽车装得比火车皮还要多”，“正常使用年限在１０年左右的货车２、３年后就报废了”。 他说，据统计，７０％的道路安全事故是由于车辆超限超载引发的，５０％的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载有直接关系。此外，超限超载严重损坏了公路基础设施，致使路面损坏、桥梁断裂，正常使用年限大大缩短，“不得不提前大中修”，全国公路每年因车辆超限超载而造成的损失超过３００亿元。 职能错位 从以经济手段惩罚到实施降低道路通行规费的新政，是否能从根本上杜绝超限超载的发生？有关专家对此持怀疑态度。南开大学交通经济研究所的陈华博士认为，“治超”，特别是高速公路的“治超”问题应从源头抓起，改变现行的高速公路管理体制才是正道。 目前我国高速公路通车里程已达３万多公里，仅次于美国居世界第二位，高速公路建设完全达到世界水平，但现代化的交通并没有与之相配的现代化管理。理论上讲，应该把超限超载车辆截在源头，它上不了高速路问题就迎刃而解。但由于现行体制中承运人与监管部门职能错位，即使面对看似简单的问题也会束手无策。 据了解，目前我国高速公路管理体制大致可归纳为三种类型：第一类是由省政府直接授权并领导的国有资产投资主体性质的高速公路集团公司对高速路施行管理，第二类是由省交通厅领导兼任董事长的投资管理实体行使管理职能，第三类是由事业性质的高速公路管理局实施管理。也就是说，按照投资者和经营者不同，我国的高速公路分为政府建设并直接经营、政府建设后委托公司经营、非政府的投资者经营三种模式。 总体上说，我国实行的是高速路“谁投资谁受益”的建设模式。以全长６５８．７公里的京沈高速公路为例，共有五个利益主体单位：京沈高速公路按照地域进行分段建设，分为北京段、河北省廊坊段、天津段、河北省宝山段和辽宁省沈山段，每段由业主单位投资建成，这些业主单位在公路通车后，成为收费的利益主体单位，并承担本段高速公路的还贷责任。在京沈高速公路实施联网收费前，五个利益主体单位各建各的收费站，各收各的车辆通行费。 陈华说，与普通公路的不同之处在于，高速公路的封闭体系和收费运营的现实，使高速公路成为经济活动中的一种商品，虽然高速公路有很强的公共性，但经营者亦不能逃避责任。作为高速公路的经营管理者的承运人有责任为使用者提供安全、高速、通畅的服务，而交通管理部门只需严格监管承运人的权力，维护社会公众利益。 但由于现实中承运人与监管部门职能错位，使得本来对高速路担负经营管理责任的承运人只有道路养护和收费的权力。而交管部门监管缺位，使它同时承担起了决定道路开关、准许车辆进入、疏导交通、减少事故等管理职责。这种错位的结果是，上路的车越多承运人赚的越多。 “本来高速路的使用权是被所有付费的使用者分享的，承运人多卖了，甚至将超限超载的车辆放行，就严重影响到其他使用者的利益，实际上降低了服务水准。”陈华说，“承运人不用为通行质量下降负责，自然也就没有采取措施、增加投入以保证道路安全、通畅的积极性和紧迫感，而交管部门陷入具体管理，又形成事实上对承运人的监管真空。”放行越多，收益越多，却缺乏必需的监管，这让高速公路几乎“来者不拒”，超载或拥堵，自然少有人担心。 解决之道 已经有个别地方政府开始寻找解决之道。 今年１０月，河南省人大常委会对已经两次审议的《河南省高速公路条例（草案）》进行了立法听证，并在１１月底召开的河南省十届人大常委会第十二次会议上进行了第三次审议。 公众关心的“高速公路不高速应当降价收费”（即高速公路不能正常行车时，降低通行费收费标准）、高速公路经营管理单位管理不善导致人身和财产损害应承担民事法律责任等内容已写进了此次《条例（草案）》审议稿。这使得高速路堵车时降低收费、因高速公路管理不善导致车祸造成的损坏而获得赔偿成为可能。 ２００１年交通部制定的未来２０年中国公路交通现代化发展战略中，明确了国家高速公路发展规划。规划提出了２０１０年和２０２０年公路交通的两个阶段性发展目标：到２０１０年，全国公路总里程力争达到２１０万～２３０万公里，高速公路连接９０％目前人口在２０万以上的城市，东部地区基本形成高速公路网，高速公路总里程达到５万公里。到２０２０年，全国公路总里程达到２６０万～３００万公里，高速公路里程达到７万公里以上，连接所有目前人口在２０万以上的城市，基本形成国家高速公路网。 为此，国家每年需投入４００亿元左右的资金支持高速公路建设。专家指出，在这一过程中，除了需要大量的资金支持，还要建立有序的管理体制和科学的经营模式。陈华博士认为，从促进经济效率，明确责权的角度而言，应该尽可能实现监管与经营分离，即减少政府直接经营，高速公路业务可以按照类型向社会招标。同时通过法律约束企业或公司行为，政府依法履行监管义务。此外媒体、消费者、公众亦有对于高速公路服务质量的监督权。 陈华说，只有如此，才能从根本上改变中国高速公路的困境。