忆“政出多门”引发在国务院的一场博弈

这次爆发的毒奶粉事件，再次把中国特有的国情即“政出多门、职权交叉”的行政管理体制问题凸现出来。

食品安全问题并不是没有人管，从“田间”到“餐桌”、从养殖加工到市场流通，每一个环节都有“重兵防守”：农业部门管初级产品，工商部门管流通，质检部门管加工企业，卫生部门管餐饮，食品药监局管协调……部门管理既有重复，也容易产生漏洞。有费可收、有利可图的事情多家监管，有责无利或责大于利的推诿扯皮。

在其他领域，类似的问题也很突出。当年我在城乡建设环境保护部工作时，该部在职权上就和许多部门有交叉，如在城市水资源方面与水利部的交叉，城市道路及客运方面与交通部门的交叉，土地管理方面与农业部的交叉，风景区的管理方面与林业部的交叉，建筑设计管理方面与国家计委的交叉等等。

1983 年，曾因为在干部住房标准问题上产生分歧，我们和劳动人事部在国务院发文的问题上，把“官司”打到当时的国务院总理赵紫阳、书记处书记胡启立、国务院副总理田纪云那里，使国务院不得不为同一个问题下了两次不一样的文件。

政出多门

上世纪八十年代初，国家经济远不如现在，国家每年用于住宅建设的投资很有限，每年建成住宅约 8 千万平米（现在约为 6 亿平米），而当时城镇人均住房面积不到 5 平米（现为 27 平米），城市中无房户达 700 多万户，住房矛盾十分突出。

当时，住宅还没有实行商品化，国家机关实行的是福利分房，住宅建设全靠财政拨款。一些部门、单位不顾群众住房困难的实际情况，为干部修建高标准住房，挤占了为群众建房的投资，导致干群住房严重苦乐不均，引起群众强烈不满。

总理赵紫阳对这种现象很重视，多次指出：“现在城市新建住房，有些地方标准太高，我们国家搞不起。”“从我国国情出发，只能提倡住窄一点。”“这些都是很大的问题。要有个端正的看法，整个指导思想要端正一下，不能片面强调某一个方面。”

按国务院确定的职责范围，住房建设计划和住房标准由城乡建设环境保护部负责，住宅建设投资由国家计委负责并编入到整个国民经济发展计划中去。

当时，我在城乡建设环境保护部城市住宅局住宅建设处当处长，我部和国家计委有关部门落实赵紫阳的意见，提出以原国家建委（城乡建设环境保护部的前身）制定的住宅设计标准为依据，作为住房的建设和分配标准。具体是：城市住宅以中小户型为主，每套建筑面积控制在 50 平米左右，处级干部住房的建筑面积为 60-70 平米，厅局级干部住房的建筑面积为 80-90 平米。报给赵紫阳后，赵紫阳批示：“住宅建筑以中小型为主，很对，每套五十平米似仍偏高。”他要求我部和国家计委能予以重视，落实到国民经济计划和工作中去。

正当我部住宅局和国家计委投资局、设计局遵照总理的指示制定详细的方案和措施时，劳动人事部在没有征求我们两个主管部委的情况下，制定出了离休干部的住房标准，报国务院并予 1983 年 5 月 23 日以国务院办公厅 39 号文批准下发。在批准下发的《关于中央和国家机关离休干部生活待遇问题的补充规定》中，住房标准以“间数”为主要标准，以“居住面积”为辅助标准。司局级干部的房间为 3-4 间，居住面积最多不超过 70 平米；处以下干部住房的房间 2-4 间，居住面积最多不超过 50 平米。

劳动人事部制定的离休干部住房标准存在以下问题：

1 、以居住面积作为标准分配房屋十分不科学，也不合理。居住面积也就是居室的面积，在一般的设计中，居室面积约为整个住房建筑面积的一半。但是在高档房屋的设计中，可以在控制居室面积的情况下，扩大客厅、厨房、卫生间面积或增加卫生间、阳台、壁柜、储藏室等附属用房进而增加整个建筑面积。也就是说，用居住面积根本无法控制住房的建筑面积。

2 、即使按一般标准设计，居室面积为房屋建筑面积的一半，他们制定的处级干部的住房标准换算成建筑面积达 100 平米，局级干部达 140 平米，远超过我们制定的标准，违背了总理有关的指示。

反映强烈

国务院办公厅 39 号文件下发后，不但给我部和国家计委贯彻总理的有关指示带来困难，造成住房标准的混乱和下面的思想混乱，也给正在清查建房分房不正之风的中纪委的工作带来一定的困难。中纪委书记韩光对 39 号文非常有意见，对此曾有个批示转到我们部。

当时许多部门直接向国务院提出意见，认为劳动人事部提出的标准与过去有关部门制定的文件精神不一致，造成下面工作的被动。

这时，我们正在召开全国住宅设计网联络会议，来自全国各地设计部门的代表对 39 号文反映强烈。代表们一致认为，当前党风不正的一个突出表现就是我们一些领导干部考虑自己多了，对群众疾苦关心少了，在住房问题上表现的尤为突出。国家对离休干部住房没有专项投资，离休干部住房标准高了，必将影响群众和在职干部的分房，导致与民争利的现象。大家提出， 39 号文为离休干部制定这样高的、又无法严格控制的标准，同当前端正党风相矛盾，也是和党的宗旨相违背的。大家还提出，虽然 39 号文规定的是“中央和国家机关离休干部”的住房标准，但中国是上行下效，甚至下面常常是有过之而无不及，由此可能导致下面一股攀比的高标准建房风。

会后，我们把各地的意见报告给部里。我们部的部长是李锡铭（后任北京市委书记），他要求我们拿出意见，同时又把韩光批示的复印件转到我们局。

局长把我找去，商量应对的办法。我建议，由我局代部里拟一个给国务院的报告，正式提出对国务院办公厅 39 号文件的意见。同时，把我们的想法和国家计委通通气，争取计委也向国务院反映意见。

惊动高层

很快，我部和国家计委都向国务院正式打了报告，要求停止执行 39 号文件有关住房标准的规定。国务院办公厅给我部回复，承认批发劳动人事部的文件没征求我部的意见，是工作疏忽，不妥当。认为我部提出的意见合理，但让国务院收回 39 号文件不好办。

这时，《光明日报》的记者采访我，得知这一情况后，向我表示，《光明日报》是中央直接管理的四大媒体之一（其它为新华社、人民日报、经济日报），他们发的《情况反映》直接送给政治局常委。于是， 1983 年 7 月，他们的《情况反映》刊登了我写的《从劳动人事部制定的离休干部住房标准看我国住房标准的混乱状况》。我的这篇“内参”，点出了当前政出多门的现状及国务院办公厅工作不细、不慎重的问题，不但告了劳动人事部，也等于告了国务院办公厅。

赵紫阳看到《情况反映》后，批示让国务院副总理田纪云查问一下此事，让国务院秘书局局长侯颖负责调查此事。

两部交锋

8 月初，在赵紫阳、田纪云过问的压力下，由侯颖参加，在劳动人事部召开会议，通知我部派人参加。我和住宅局副局长朱毅代表部里参加了会议。到会后，发现劳动人事部没有邀请国家计委参加，结果会议变成我部和劳动人事部的交锋会议。

会议一开始，劳动人事部一位局长解释，他们不知道国家有主管住房的部门，因此事先没有和我部打招呼，向我们表示了歉意。接着，向我们介绍了制定标准的背景，即他们对中央和国家部委局级干部有一个住房调查，以及他们在制定标准过程中征求了各部委的老干部局的意见，言外之意是得到了各部委的支持。他们还解释， 39 号文提出的居住面积标准是“最多不超过”，并不是按这个标准分配。

我和朱毅都发了言，因侯颖在场，为了让国务院了解我部的态度，我们重申了部里的意见：

1 、劳动人事部制定的标准太高，不适合中国目前的国情。当前城市住房矛盾极为突出，群众住房十分困难，城市中还有 700 万无房户。为离休干部制定这样高的标准，不是爱护干部，只会使干部更加脱离群众。国家建委原制定的标准，已相当宽裕，不能再突破。在当前端正党风的形势下，对各级干部的住房适当控制，只会对党的事业有利。

2 、劳动人事部只征求各部委老干部局的意见，是不全面的。住房政策是党的重大政策，不能只考虑局部，应该通过负责制定政策的综合主管部门，从全局考虑，不能政出多门。劳动人事部解释他们不知道国家有主管住房的部门，这个解释是讲不通的。住房是人民生活中的重要部分，国家怎么会没有部门管呢？

3 、制定标准要科学，住宅标准以“间数”为主要标准就不科学，房间可大可小；以“居住面积”为辅助标准难以限制建房规模，因为可以通过加大附属用房面积扩大建房规模，所以不科学，应该以建筑面积作为标准。虽然 39 号文提出以居住面积为标准时，强调“最多不超过”，但实际上达不到这个标准的都会千方百计地争取这个标准。因此劳动人事部制定的标准必须废除。

领导表态

国务院秘书局长侯颖 8 月 16 日向田纪云写了《情况调查报告》， 17 日田纪云将《情况调查报告》上报给赵紫阳、胡启立。

28 日，胡启立批示给田纪云：“两部各执一词。可否根据对 39 号文件执行情况总结补发一个说明或解释性通知，对若干细节做些规定。否则‘最多不超过’的提法，在实际执行中将变成‘必须达到的标准’。以 39 号文件为依据，争房要房的事也会出现。另外，也要明确指出， 39 号文只对中央和国家机关有效，其他单位不得比照。因大、中、小城市，地区不同，条件也不同，不能强求一律。以上意见妥否，供你参考。”

30 日，赵紫阳批示：“同意启立同志批示。”

几个领导的批示和侯颖写得报告很快送到我部，看来似乎大局已定，虽然对 39 号文件的应用做出了具体限制，但仍然有效。我们要求撤销 39 号文的建议被否定。

明摆着 39 号文件的规定和总理以往的指示相矛盾，为什么总理不提出反对意见呢？部领导和局领导对这种结果都不满意，但总理有批示，大家不好说话了。以往这种部门之间扯皮的事很多，有一些也是不了了之。行政管理的弊端 由此可见一斑。

我如果是部长，可能也就算了，毕竟总理表态了。但我是处长，具体负责此项工作，特别是我们处正在制定有关住房制度改革的方案，准备报国务院， 30 号文完全打乱了我们的部署，我有些不甘心。

我给在国务院秘书局的熟人、处长张克智（后官拜国务院副秘书长）打电话。我们俩曾一起在全国人民代表大会秘书处工作过。 1981 年我率先提出住房制度改革的建议后，受到赵紫阳的肯定，指示让我到中南海汇报，也是张克智具体安排的。

张克智告诉我，胡启立在中央分管离退休干部的工作，劳动人事部制定的有关规定，是胡启立同意后才下发的。这次侯颖的报告，胡启立批示后，紫阳也就不好说什么了。关键还是做好胡启立的工作。

我想起了中央书记处研究室一位处长，他曾向我了解过全国住房情况。我打电话给他，讲了这个情况。他说，你不要直接给胡启立写信，你把问题和情况写给我们研究室，我们向胡启立反映。

再度奏本

我看了侯颖的报告，感到他没有全面、如实向中央领导反映情况。于是在 9 月中旬，我在朱毅副局长的支持下，给中央书记处研究室写了个材料，除了把赵紫阳的一系列指示、当前住房情况和矛盾、 39 号文件的问题及各地反映、我们和劳动人事部交换意见的情况、我们和国家计委为落实赵紫阳的指示正在做的工作等作了汇报外，还点名指出国务院秘书局长侯颖在给田纪云的报告中存在的问题：

1 、没有提城乡建设环境保护部和国家计委给国务院的报告中反映的情况和问题；

2 、回避了劳动人事部制定文件时未征求我们这两个主管部门的事实；

3 、在汇报劳动人事部开会的情况时，只点出我的发言，只字不提副局长朱毅，容易给上面造成不是城乡建设环境保护部有意见，而只是某个具体工作人员有意见的错觉；

4 、在反映离休干部住房现状时，只提干部住房的间数，不提面积数，无法让中央领导判断两个部门在面积标准争论的是非。

我还指出， 39 号文反映出来的问题与国务院办公厅尤其是秘书局的工作不慎重有关，而侯颖同志的报告至今不能正视此问题。我特别强调：希望中央书记处研究室能把这些情况向中央领导反映，以尽快解决这一矛盾。

过了国庆，国务院秘书局的张克智给我打来电话，说：“你给中央书记处的材料，中央领导看到了，也有了意见。材料和批示都在我这里，我给你打个招呼。”“是胡启立的意见吗？”“不光是启立的，紫阳总理、纪云副总理都有意见。”“领导们什么意见？”“领导们的意见我就不说了，材料也不转过去了。我只给你讲一个意见： 39 号文件发了就发了，补救的方法是以国务院的名义下一个严格控制住房标准的文件。你们和计委商量一下，由你们部代国务院起草，然后计委会签后报国务院批发，以后面下发的文件否定前面下发的 39 号文件不合理的部分。 39 号文件是国务院办公厅批准下发的，而你们报的文件是以国务院批准下发，更有权威。”

12 月 15 日，国务院以国发 (1983)193 号文下发了《关于严格控制城镇住宅标准的规定》，对住房标准作了严格规定，文件重申在国家经济能力有限，且严重缺房的情况下，住房只能是低标准的。为了能真正限制住宅面积，保证住宅套数，规定对住宅建设量的衡量，不仅以建筑面积衡量，还要以住宅套数为计量单位，申请建设住宅，两者缺一不可。

1984 年，国家计委和城乡建设环境保护部以计标 (1984)774 号文，下达《关于贯彻执行国务院 193 号文件的若干意见》，对落实国务院 193 号文、严格控制住宅建设标准作了具体规定。
至此，一起因“政出多门”引发在国务院的有关住房标准的博弈，尘埃落定。