吴思：以有条件“特赦”贪官污吏推动政改
近年来，中国总理温家宝多次谈到政治体制改革。今年中国“全国两会”期间，温家宝在中外记者会上再次呼吁政改的紧迫性：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决，‘文化大革命’这样的历史悲剧还有可能重新发生。”；3月26日，在中国国务院召开的第五次廉政工作会议上，温家宝直言：执政党的最大危险就是腐败。这个问题解决不好，政权的性质就可能改变，就会“人亡政息”。
自1980年邓小平首次提出“党和国家领导制度的改革”以来，迄今已32年。与经济体制改革相比，政改并未取得突破性进展。造成这一现状的原因是什么？政改时机是否已经到来？如何切实有效推进政改？记者近日专访中国知名作家、《炎黄春秋》杂志总编辑吴思。
政改进入艰难的“相持阶段”
记者：中国政改已经呼吁了很多年，请您介绍下政改的背景?
吴思：改革开放初期，1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上首次提出“党和国家领导制度的改革”，简称“818讲话”，提出政改要求，但之后实际推行的主要是经济体制改革。
1986年6月28日，邓小平在中共中央政治局常委会上指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖、相互配合。”为此成立了中央政治体制改革研讨小组办公室。当时提出“党政分开”作为政改的突破口。但是，1987年中共召开第十三次全国代表大会，政治体制改革主要作为原则和口号来提，“党政分开”也没有取得实质性进展。
1989年之后，政改基本不提，却提出“防和平演变，防资产阶级自由化”，政治上没有往前推行，反而往权力更集中的方向走，意识形态方面全面左转。后来邓小平认为经济体制改革受到了威胁，于是有了“南巡”讲话，大力推进经济体制改革，之后中国经济取得快速发展。
但政改依然举步维艰，政改的核心指标如扩大差额选举、公开政治竞争并由民众选择、权力受到制约的程度、公民权利得到落实和保护的程度等，均未取得明显进展。
目前的现状是，政府向老百姓说要民主、要宪政、要法治、尊重人权，但实际上还是人治，一把手说了算，以“大包干”的方式层层维稳，只要能完成几项主要指标，即使手段有点出格，也不会丢掉“乌纱帽”，甚至还会得到提拔。控制上访之类的指标是实的，民主法治和人权是虚的。实际起作用的激励机制和公开宣称漂亮话不同。
记者：中国多年来一直在呼吁政改，为什么一直没有切实有效的推进，症结在哪？
吴思：从高层来看，温家宝一直在呼吁政改，但没有看到其他人呼应和跟进，由此推测，权力中枢恐怕并未形成改革共识。如果不能达成共识，政府主导的政改就难以推行。
为什么没有达成共识？如果大家都觉得政改收益高，风险低，利大于弊，就会形成共识。
民间有个流行说法：“不反腐败就亡国，反腐败就亡党”。权力核心自然会考虑政改的成本和风险：政改对党有什么风险，对国家有什么风险，对个人来说有什么风险。现在腐败问题很严重，从中央到地方都存在这个问题，民怨沸腾，骂官仇官现象很普遍，如果搞政改，让民众意愿充分表达，政府的命运将会如何？谁愿意处在这种受攻击的地位？看起来，政改的成本和风险不小，但收益在哪里？政改带来的好处归谁？再说，不搞政改是不是就崩溃了？看起来不至于，经济上还过得去。
总之，不改革好像没什么大不了的，而改革对某些既得利益集团来说肯定是不利的。政府的这笔“账”还没算通，利大于弊的共识尚未形成，改革自然就很难推行。现在就是一个改不起来的形势，处于一个说改革实际又不改的僵持局面。
现代政治制度可解决历史上的“政息人亡”命题
记者：您刚才说到，目前腐败现象严重，社会矛盾激烈，那么，政改时机到来了吗？如果不改革，未来的中国会怎样？
吴思：政改是否有必要，这要看对谁来说，长期说还是短期说，需要算大账。
从大局上讲肯定有必要，毛泽东讲“百代都行秦政制”，秦政制的核心是郡县制，专制权力向下层层授权，下级只向上级负责，但每个朝代都免不了最后灭亡的命运。中国古代“大一统”帝国的平均寿命是171年，如果算上三国两晋南北朝和五代十国，平均寿命不过66年，到岁数就会寿终正寝。古人有“气数已尽”的说法，“气数已尽”有三个原因，第一是把老百姓逼急了，官逼民反，比例为40%；第二是官家内部失控解体，比例也为40%；第三是外敌入侵，比例为20%。当然，实际是多种因素综合起作用。
现代政治制度完全有办法解决这一系列的问题，但中国目前没解决这个问题。第一，官员权力过大，不受制约，就会用权力捞取好处，掠夺率逐步提高，造成“官逼民反”的趋势；第二，“政令不出中南海”，各地独自行事，出现很多问题，从“王立军事件”和“陈光诚事件”就可以看出，局部利益和短期利益往往凌驾于整体利益和长远利益之上。垄断行业更是独行其是捞取好处，形成条条块块各自为政的格局。这第一和第二点又相互作用，官民矛盾激化，可以导致官场内部矛盾激化。
历代存在的问题现在依然存在，而且还在加剧，同时，新的不稳定因素和力量又出现了，外部环境和观念体系也改变了，这一体制越来越难以维持各方面均衡的稳定态势，更容易陷入崩溃解体的境地。两千多年的历史证明，推行政改很有必要，不改不会有好下场。
但是，政改牵一发而动全身，真正推行改革可能会面临失控的危险，还需要权衡短期利益和长期利益，权衡既得利益和全民族利益，权衡个人利益和国家利益，这些问题都要摆平，改革的难度自然很大。
可将经改成功经验引入政改
记者：您刚才说，政改很有必要，但难度很大，如果要改革，应该从哪些方面入手？
吴思：刚才说政府的“账”没算通，如果算通了就能改革了。那么如何算通呢？
第一，实行有条件的特赦，调动贪官污吏的积极性
民间普遍认为贪官污吏太多，仇官情绪严重。反向思考，如果我们是贪官污吏，就会认为改革是自寻死路，老百姓会清算我们，后果很可怕。与虎谋皮，直线推行政改，“账”自然算不通。这就需要设计一种激励机制，把贪官污吏的积极性调动起来，让他们主动去搞政改，一旦他们有了积极性，前景就比较乐观了。
如何调动贪官污吏的积极性？对于已经发财的贪官污吏来说，最迫切的不是继续挣钱，而是既要保住自身安全，又要保住既得利益。把赃款洗白（洗白是指非法来的巨款合法化，即把钱放入正常的经济和金融活动中循环一回），就是其利益最大化的方向。
如何洗白呢？可以实行有条件的特赦。假定我们在一个特区，比如海南或者深圳，在可承受的范围内，设定一套政改的指标，如政治人物公开竞争，差额选举，人大代表专职化，乡镇、县市等级别的直选，司法独立，媒体开放等等，由独立的第三方考察验收。一旦这些指标验收合格，我们就可以说政改阶段性地完成了。
一旦完成，该地区就实行特赦。用古话说，无论轻罪重罪，已发觉未发觉，已结案未结案，皆免除之。以前官场的贪污腐败、民间的冤假错案，主要是不良制度造成的问题，制度改良以后，与民更始，咸与自新，种种罪过一概不予追究。此时贪官污吏的钱就洗白了。如此悬赏，他们就可能努力争取特赦早日实现，政改的阻力就会变成动力，在各个领域积极推动政改。特赦换来的是健康、透明的政治制度。如果有了这种激励机制，“账”就算通了，政改就有可能启动。
对老百姓如何交代？我们不妨从历史中寻找答案。
美国政治学家萨缪尔·亨廷顿在《第三波》中写到，威权向民主宪政的转型，大概有三种类型，第一种是改革，执政党主导改革；第二种是替代，民众推翻政权；第三是改替，中间状态，官民势均力敌，上下协商改革。第二种替代性转型伴随着清算，而第一种改革，政府主导的改革，目前还没有任何清算的先例。这就是说，在世界历史上，政府主导的改革全部伴随着事实上的大赦。在这种类型的转型中，以前政府方面的种种罪过，事实上都成了呆账坏账，无法讨还，转型国家的民众也没有不顾一切地讨还。早知如此，何不废物利用，把这笔呆账坏账转化为政改的激励因素呢？这样做，吸取利用了世界历史上的转型经验，也算是一种后发优势吧。
我们再看中国历史。历代之赦极其频繁，清代我还没有统计完，从秦朝建立至明朝灭亡，1865年，传统所谓的正统王朝约有1640赦，平均算下来，1.14年一赦。
中华人民共和国1954年宪法中有大赦和特赦条款，现行宪法取消了大赦，但保留了特赦。1959年9月，建国十周年大庆前夕，经全国人大审议通过，赦免了伪满洲国皇帝溥仪和一些战犯、反革命犯及普通刑事犯。从1959年至于1975年，中国总共实行了七次特赦，平均2.23年一赦。从1975年到现在，37年竟无一赦，自秦汉至今尚无先例，真所谓亘古未有。
古人为什么要大赦特赦？至少有两个理由。
一是行仁政，新皇帝登基，与民更始，荡涤污秽，给人一个自新的机会，同时还可以平反冤狱。天灾造成饥荒，民众不胜饥寒，冒险犯法，官家既不能赈济，便不忍心深究。如此仁政广施，可以笼络人心，换取众人的支持。
二是国内矛盾太大，不得不赦。不赦就无法化解矛盾。所谓“国有大患，非赦不解”。例如许多王朝初建，大乱之后，往往赦免啸聚山林的土匪，换取社会安定。宋高宗在金国灭北宋之后即位，大赦天下，常赦所不原者咸赦除之，不仅赦免群盗和溃兵，还宣布给金国当儿皇帝的张邦昌及应干供奉金国之人，一切不问。如果坚持追究呢？脆弱的政权内部不稳定因素增加，四面皆敌，巩固就更难了。赦是一种交易，可以“解天下之至结”，成就大业。
大赦特赦的实质，就是统治者与各个方面的利益交换。中国民众如果有皇帝一样的主人心态，用呆账坏账换取民众真正当家作主的制度，以此“解天下之至结”，这笔交易不合算吗？坏制度可以把好人变坏，好制度可以把坏人变好，追究制度，显然比追究个人更重要。追究重点的转化，也包含了对人性弱点的承认和怜悯。
第二，“允许看，大胆试，不争论”
1992年，邓小平在“南巡”讲话中回顾经济体制改革的历史，总结出堪称“顶层设计”的三句话：“允许看，大胆试，不争论”。
“允许看”，不逼着反对者去改革，你可以看我们的热闹，于是稳住了一批反对者；“大胆试”，总有一批人，如万里、胡耀邦等人在大胆尝试，邓小平担风险，干好了提拔上来，干不好也不上纲上线，于是调动了改革者的积极性；“不争论”，当时的舆论环境对改革不利，一争论就问姓“社”姓“资”，于是就搁置争论。两个不利因素摁住了，一个有利因素调动起来，经济体制改革大获成功。
“允许看，大胆试，不争论”这一经验可以推广到政改上来。在政改中本来就有人受益，如果再加上大赦，就能调动更多积极性，内部就会形成很强的动力。再授权第一线的改革者见机行事，分散决策，然后以点带面，有序推进，改革不会失控，风险很小。
第三，把民间力量引进舆论领域
当年的舆论环境对改革不利，现在的舆论环境是，谁要反对政改，说民主的坏话，民众就群起而攻之，如果把民间的力量引进意识形态领域，把邓小平的“不争论”改成“可讨论”，营造一个良好的舆论环境，那么改革的环境就更好，反改革的压力就更大。
如此算下来，无论对官对民，都是利大于弊，这就可能形成改革共识，政改的操作性其实很强。
政改的方向是民主宪政
记者：温家宝多年来一直在呼吁政改，那么，现在中国政改步伐迈出了多少？
吴思：近年来，政改在国务院系统已有所推行，如压缩行政审批项目、规范行政行为、推行政务公开、压缩三公消费、加快财政预算公开等措施，温家宝的基本思路是“抑官扬民”，调整官民关系。
此外，还有上世纪90年代民政部搞的村级选举；最近广东放开了社会组织直接登记，向公民社会发展；江苏和四川搞乡镇直选试点，是推进基层民主的第一步；还有全国人大代表选举，实行城乡“同票同权”……
假如政改有100个台阶，目前可能走了不到10个，好像大部分是国务院系统走的。政改要一步一个台阶走，有一个量变到质变的过程。
政改的方向是民主宪政。民主的方向是扩大差额选举，公开政治竞争并由民众选择；宪政的方向是权力制约，彼此监督，保障宪法赋予公民的各种权利。
记者：政改何时才能能全面推行？
吴思：如果政府愿意推动改革，现在就有条件推行，三五年就能见效。如果不愿意改革，十年也未必动手。在没有重大危机的条件下，主动改革的回旋余地比较大，各方都有妥协退让的空间。在政府不主动改革的情况下，政改也可能不得不搞，但存在很多偶然因素，现在社会矛盾严重，是否会遇到危机和失控局面都不好说。
编者按：自7月4日澳大利亚《大洋日报》发表了对国内知名学者吴思先生的访谈《以有条件“特赦”贪官污吏推动政改》后，我们认为吴思先生提出了一个很好的话题：如何切实有效地推动中国政改？遂在第24期杂志“卷首语”栏目上发表了周兼明的署名文章《“赦免贪官”无法凝聚改革共识》（附后），表达了对该话题的几点浅见。日前本刊收到吴思先生的回应文章，愿再就此问题进行深入讨论。今将吴思先生的文章不删一字全文刊发，希望能引起社会各界朋友对如何推动中国政改问题的关注，并积极参与讨论，提出自己的真知灼见，本刊将撷其要点再发表。
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2012年5月，我对记者谈了一种设想：推进政治体制改革，如果以特赦作为激励机制，有可能调动贪官污吏的积极性，至少让他们保持中立。
具体做法是：在某个特区设定一套政改的指标，例如乡镇县市等级别的直选，差额选举，政治人物公开竞争，人大代表专职化，司法独立，媒体开放等等。一旦验收达标，该地区就实行特赦。官民的政治经济罪过，无论已发觉未发觉，皆在赦免之列。我认为，某些政改的反对者有钱有权，但缺乏安全感，以特赦为悬赏，将使他们转变立场。
澳大利亚的《大洋日报》（7月4日）和美国的《侨报》网站发表了这篇访谈，国内的一些网站上也有转载，标题是：《以有条件特赦贪官污吏推动政改》。
这笔设想中的政治交易，得到了一些赞扬，诸如现实理性，化腐朽为神奇等，但更多的是批评置疑。8月下旬出版的《凤凰周刊》（第24期）卷首语的标题就是：“‘赦免贪官’无法凝聚改革共识”。“卷首语”的批评置疑集中在五个问题上：
1、置公平正义与何地？2、置法律于何地？3、民众将如何反应？4、官员将如何反应？5、政治体制改革的正确途径是什么？
我看到的批评置疑大体不出这五个方面。批评置疑可以激发讨论，深化认识，比赞扬更可贵。那么，我就以《凤凰周刊》为可贵的对手的代表，依次讨论上述问题。
一，公平正义问题
“卷首语”在一连串置疑后的压轴之问是：赦免贪官，置公平正义于何地？
确实，按照“得其所应得，付其所应付”的正义标准，贪官应该得到惩罚，赦免是不正义的。
但是，第一，我们讨论的不是赦免贪官，而是一项政治交易。交易正义与否可以计算出来。第二，正义总是处于特定情境之中，除了正义，还有生命、财产、制度改良、社会稳定等诸多价值，需要综合考量。
我先介绍两个历史案例，第一个赦，第二个不赦。
上世纪六七十年代，香港警察贪污成风，仅收取“黄赌毒”的贿赂，每年就达十亿港元。1974年，香港廉政公署成立，直接对总督负责，与政府和警察部门脱钩，独立行使职权。廉政公署成立10个月，接到有关贪污的投诉5958宗，涉及大量警员。1977年9月，廉署对尖沙咀警署重手出击，不到一个月就逮捕了260余人，其中高级警务人员22人，几乎将该警署一锅端。逮捕行动从尖沙咀开始，向周边警署扩散。众多警察意识到，廉政公署不仅断他们的财路，还威胁他们的人身安全。
1977年10月28日，数千警察到湾仔警察总部请愿。游行至廉署执行处总部，近百名警察闯入闹事，拆下廉署招牌，砸毁廉署大门，围殴五名外籍廉署官员。一些警察要求撤消廉政公署。香港警察同声相应，闹事可能进一步扩大。
港督不能答应这些要求，但警察闹事将使香港社会陷入混乱。两难之中，港督麦理浩决定让步。1977年11月5日，麦理浩发布“局部特赦令”：除了已被审问、正被通缉和身在海外的人士，任何人在1977年1月1日前所犯的贪污罪行，一律不予追究。
特赦令一出，多数警察安全了。有些警察得寸进尺，要求将反贪部门并入警务系统,市民和舆论则对港督的让步不满。麦理浩召开立法局会议，通过了《警察条例》修正案：任何警员，如果拒绝执行命令，将被立即开除，不得上诉。对警察们来说，再闹下去收益已减，风险大增，于是偃旗息鼓。
赦免个人罪行，换来了社会稳定，保住了制度改良。在后来的岁月里，廉政公署发挥了重大作用，香港成为全世界最廉洁的地区之一。
第二个是不赦的案例。
公元192年，东汉司徒（近似宰相）王允与吕布合谋，刺杀了把持朝政的大军阀董卓。董卓死了，部下便有树倒猢狲散之势。这支军队罪恶累累，曾经在京都大肆抢劫，奸淫妇女，发掘帝王公卿的陵墓，杀良冒功，四出掳掠“所过无复遗类”。民间传言，朝廷要杀尽他们。吕布果然派兵征讨，但出师不利。
这时，董卓旧部由李傕、郭汜等几位军级干部出面，派人去长安乞求赦免。王允拒绝了。王允为人刚正，灭了董卓，大权在握，难免有些骄傲，不肯妥协变通。
李傕等商量道：京师不赦我，我们只能拼命。如果攻克长安，就得天下了。如果攻不克，我们在京郊抄掠妇女财物，然后西归乡里，总能多活几天。众人赞同，结盟进攻长安。
李傕等一路收拾散兵，到长安时，已成十万大军，与董卓旧部樊稠等合围长安城。八天后，城破，李傕等放兵掳掠，杀人过万，王允拥着汉献帝躲到城楼上，大赦天下，拜李傕、郭汜、樊稠等人为将军。
结局是，李傕杀了王允全家，这几个军阀把持朝政，相互攻杀，城中人相食。长安内外本来还有数十万户，两三年后，“关中无复人迹”。
那么，当初李傕等人求赦，王允拒绝对不对？《后汉书》的作者范晔认为王允这件事办得“拙”。司马光在《资治通鉴》中批评王允骄傲。柏杨在《读通鉴·论历史》中批评得最狠：王允创造了东汉复兴的契机，不仅不能把握，反而把东汉王朝拖向谷底，使人民受到更长期的痛苦。在影响上，王允跟董卓相等，都罪大恶极。柏杨曰：一个没有政治头脑的人，却坐在必须有政治头脑才能坐的板凳上，实在是一种灾难。
事关天下兴亡和千百万人的生命财产，一贯讲究仁义道德的中国史家，并没有只盯着正义。在中国传统中，这叫识大体、顾大局。
如果一定要在正义的范畴之内讨论，也能算出同样的结论。
我们讨论的不是单方面赦免，而是有得有失的政治交易。赦免罪恶固然不公正，却可以避免更大的不公正——恶人更加得势，良民更加受害。两害相权取其轻，选择-2，可以避免-8。香港警察闹事平息得早，后果不好评估。李傕叛乱的后果是毁灭性的，若以-10代表最糟，可评为-8。从数学上看，-2-(-8)=6，避免-8而选择-2的公正值是+6。马克思主义者普列汉诺夫说，道德里总是包含算术的。
从这两个案例可以看出，正义具有多层次和多侧面。从时间角度看，惩罚贪官是面向过去的正义，制度改良则是面向未来的正义。从空间角度来看，惩罚贪官是局部性表层正义，制度改良则是整体性深层正义。从后果角度看，有利害相权的正义，也有两害相权的正义。根据不同的主体，还可以区分惩罚贪官的惩罚性正义，补偿受害者的补偿性正义。上述正义往往不可兼得，社会价值也有高有低。放弃某个单项，并不意味着全部放弃正义。
哈佛大学教授亨廷顿在《第三波——20世纪后期民主化浪潮》中描述了各国威权政府向民主宪政转型的历史，他发现一种矛盾：追求正义和真相，有时可能威胁民主。因此，他建议民主派遵循这条准则：如果官方主导的转型过程启动，不要试图因为其侵犯人权罪而惩治威权政府的官员。这种努力的政治代价将会超过道德上的收获（第五章第二节）。
转型成功后，正义也不能脱离全局考虑。南非转型后，图图大主教主持真相委员会，以真相基础上的和解，代替了惩罚性正义。他说：“我们不得不在正义、责任、稳定、和平、和解等需求方面进行平衡。我们完全能够实现处罚性的正义，但南非将躺在废墟之中。”（图图：《没有宽恕就没有未来》）
最后，我还要强调一句：我主张的是一揽子交易，特赦与政改的交易。单讲特赦而不提政改是误解。讲特赦时单提官场而不提民间也是误解。古代皇帝大赦天下，其正面意义之一，就是纠正民间的冤假错案。当代冤假错案，尤其在政治方面，未必少于古代。这方面的正义也不能忽略不计。
二，法律问题
“卷首语”置疑的原话是：赦免贪官，置法律于何地？此例一开，这种为了某个政治目标说放弃就可以放弃的法律，还拥有尊严吗？一种无视法治尊严、建立在践踏法律基础上的“改革”，将把中国带往何处？
首先，中华人民共和国宪法第六十七条第十七款规定：“全国人民代表大会常务委员会行使特赦职权。”只要遵循法定程序，特赦就是合法的。
其次，现在的“社会主义市场经济体制”，正是践踏着文革时代的法规走过来的。那时候，私人经商属于投机倒把，大包干等于破坏集体经济。
再次，法律尊严早已大成问题了。政治体制改革的目的，正是要把人治社会建成法治社会，确立法律的尊严。在转向民主宪政的广阔进程中，既有守法，也有变法，人治社会常见的“法律服从政治”只能逐步减少。
最后，我再介绍一个关于法律的案例。
1991年，前南斯拉夫在转型中发生了种族战争，四年间死亡25万人，其中90%是平民。二百万人流离失所，三四万妇女被强奸。1993年2月，联合国安理会通过决议，成立前南斯拉夫国际法庭，负责审判1991年以来严重侵犯人权者。1995年10月，经过国际斡旋，交战各方达成停火协议。
问题在于，实现停火，维护和平，需要一些政治家和指挥官的参与，而这些人正是谋杀、强奸、虐待和种族清洗的直接行动者或怂恿者。有人指出，许诺大赦也许更为妥当，它将对军事和政治领袖产生强烈刺激，促使不同派别达成和平协议，挽救更多的生命。面对两难处境，联合国常任理事国的办法是：拖延14个月，才任命了特别法庭的总审判官。第一年的特别法庭工作计划成为一纸空文。而且，特别法庭无权查找和逮捕那些被起诉的人犯，国际部队也不执行捉拿通缉犯的任务。（见安德鲁·瑞格比：《暴力之后的正义与和解》，第184、189页）
在这个案例中，法律落空了，但和平实现了。
三，民众态度问题
“卷首语”认为，中国民众将反对特赦交易：“从中国现实的国情来看，除知识分子和部分工商业者将政治改革视为迫切目标外，其他大多数民众更关心的，是柴米油盐；更在意的，是反腐、公平、正义。显然，以‘赦免贪官’为前提的改革方案与民众这种普遍心态更不咬弦。它要求民众放弃自己最在意的，获取自己不迫切的。从民众对贪腐官员的激烈反应，从反腐已成当下民意的最大公约数看，所谓说服民众，只是某些脱离社会现实生活太久的知识分子的一相情愿。”
判断民意，要有严谨的民意调查，更可靠的是投票。如果凭印象谈感觉，我倒认为中国民众对腐败的容忍度颇高。某个能干的贪官倒台了，常常听到惋惜之论：贪点就贪点，给我们办实事就行。这个说法显示了一种交易心态。倘若交易换来的不仅是几件实事，而是更加尊重公民权利的制度，民众是拥护还是反对？倘若争取正义需要砸烂油坛米罐，甚至流血牺牲，民众更在意什么？
从频频发生的群体事件看，无论是上街还是上访，民众的主要诉求不是反腐，而是维护自身的公民权利，寻求司法公正，参与环保决策，罢免和选举村官。同时还要求媒体的公正报道。这些正是政治体制改革的内容。把政治体制改革与柴米油盐及反腐公平正义对立起来，在事实上不对，在逻辑上有误。
更根本的是：这种政治交易，不必说服民众。民主社会才必须说服民众。我在访谈中的用语是“对老百姓如何交代”。交代不过是给个说法。在官强民弱的转型案例中，例如西班牙，转型完全由官方主导，民众参与极弱。
英国考文垂大学宽恕与和解研究中心主任安德鲁·瑞格比写道：“佛朗哥去世之后的西班牙，政治、经济和军队领域内的精英们达成了共识，他们一致主张既往不咎，不再追查独裁时期违反人权的责任者。他们之所以这样做的主要原因，是希望西班牙在没有障碍和威胁的情况下，转变成欧洲共同市场内的多元民主的国家。我们还发现，在这个变化的过程中，由于当时的西班牙还处在一个欠发达的市民社会，因而没有自治社团和自愿组织反对政府的大赦和遗忘政策。”
在佛朗哥时代，1936年至1944年的大量处决行动中，民族主义者杀掉了15万至20万同胞。1975年佛朗哥去世，官方主导的转型开始，在安德鲁笔下，“西班牙人普遍地认同了集体忘却。”他把这种现象称为“忘却公约”。“在西班牙转变的过程中，体现出来的是一种妥协与和解的现实主义精神。所有党派和集团共同制定了忘却公约，决定实行一种公共大赦的集体性实践。……他们形成了一种共识，忘记大部分过去的伤痛，采取一种选择性的记忆缺失的立场，打开西班牙历史的新的一页。（第58页）”
我并不否认民意的重要性，只是试图区分：在不同类型的转型中，在转型前和转型后，民意的分量大不一样。
亨廷顿将转型分为三类：改革，替代和改替。为了便于量化分析，我们不妨假设转型需要的力量为十分，这十分有多种组合。官七民三，大体是官方主导的转型，名曰改革。例如西班牙和台湾。民七官三，大体是民间主导的转型，名曰替代，即所谓革命。例如东德和阿根廷。民五官五，属于双方协商的转型，名曰改替。例如南非和波兰。中国的民间力量未必比得上西班牙，更别提波兰的团结工会和南非的非国大了。
在民间主导和官民协商式转型中，民意是决定性的。在官方主导的转型中，民意只构成背景压力，官意是决定性的。与这三组力量对比相应，官方主导的改革没有清算。官民协商的改替，则会围绕着赦免反复谈判，通常以真相代替清算。只有民间主导的转型，才有比较认真的清算。
更深入地说，在各国的转型历史上，赦免程度，甚至揭露真相的程度，都是由官民之间的力量对比决定的。赦免和清算背后的历史规律是：赦免和清算的力度，由决策者的利害计算决定，利与害又由拥护者和反对者实际力量的对比决定。中国的转型，恐怕也跳不出这个规律。
转型完成后，民意得到了更多的尊重，公民社会也逐渐壮大，以前的赦免往往遭到置疑。那时，如果公民组织坚持不懈地追讨正义，他们会在精神和物质方面得到补偿性正义。如果他们坚持追讨真相，就能找到部分真相。至于惩罚性正义，在政府主导的转型社会中，目前尚无追讨成功的先例。
即使在官民协商的改替式转型中，追讨正义如果危及和平，也会一再受挫。
1985年，乌拉圭军人政权向民主政权转型成功，民选总统桑格内蒂提出了一揽子对军方的大赦计划。在大赦法的辩论阶段，民意调查表明，72%的公众反对大赦，但立法机关仍然通过了大赦法。反对派发起签名运动，要求把大赦法提交全民公决，四分之一选民签名。军方则威胁说，不会默认废除大赦法。1989年4月16日公决，53%的乌拉圭民众赞成赦免，追讨惩罚性正义的人们再次失利。（《第三波》第五章第二节）
各国的常见现象是：时过境迁，过去的恩怨越来越远，民众对此越来越淡漠，清算和宽恕之类的话题在不知不觉中消失了。
四，官员态度问题
“卷首语”置疑说，官员群体除了贪官，还有清官和众多循规蹈矩的普通官员。此方案一出，原来支持或不反对改革的清官，在不平衡心态下，很可能反过来反对改革。如此，改革就在把一种阻力变成动力的同时，把另一种动力变为了阻力。
清官这个概念涉及操守，支持政改涉及走什么路，两者并不是一回事。当然，赦免贪官确实可能让支持政改的清官和循规蹈矩的官员心理不平衡。寻求平衡，至少有两种方式：一是反对特赦交易，二是自己也贪。第一种方式，特赦交易是否应该反，前边已讨论过。第二种方式，预测有赦免，于是赶在赦免之前犯罪获利，在中国历史上相当常见。皇帝的对策是，在大赦时宣布此类犯罪不在赦免之列。
不用皇帝的老办法，清官也未必变贪。清官更有良心，更珍惜自己的名誉，法律不追究，不等于良心不追究，不等于名誉不受损。普通官员同样要考虑名誉风险。转型后，如果媒体或公民组织坚持追究真相，声名狼藉的人，还能循规蹈矩继续当官吗？
在官员态度问题上，我还看到一种更有力的置疑：贪官会相信赦免承诺吗？依据中国经验，很容易想到“坦白从严”和引蛇出洞。依据世界经验，很容易想到阿拉伯之春中某些高官的下场。
“坦白从严”确实很常见。但特赦交易并不要求坦白，只是承诺：转型成功之后赦免转型前的罪恶，无论这些罪恶“已发觉未发觉”。换句话说，已发觉的，予以赦免；未发觉的，不予追究。
从中国历代大赦惯例看来，对未发觉者通常更加宽大。未发觉者仍然在位，有能力阻止政改，于是不得不拿特赦做交易。至于已经服刑的贪官，无力阻止政改，不妨调整赦免力度。不过，如果在改革成功的地区实行大赦，重点追究制度而不是个人，单把贪官排除在外似乎说不顺。这涉及到特赦条款的具体设计，可以进一步讨论权衡。
阿拉伯之春，给人们留下深刻印象的，大概是民众主导的转型。如前所述，这种转型会有清算。在亨廷顿笔下，世界史上的三类转型与清算的关系非常清晰：官方主导的转型不会有清算；民间主导的转型会有清算；官民协商的转型比较折腾，通常以揭露真相代替清算。这种现象由实力对比及成本收益决定，沉重而坚硬，不以人的好恶为转移，可称为“转型清算律”。承认这条规律，就没有理由怀疑特赦承诺。
承认这条规律，还能回答为什么贪官会支持转型的问题：官方主导的转型成功了，民间主导的转型中的清算风险就永远解除了，连移民或逃亡后的引渡风险都不必承担。
五，政治体制改革的路径问题
“卷首语”最后提出了自己的政改设想：与赦免贪官的方向相反，恰恰应该将突破口放在缩减政府及政府官员的权力上，从减少审批权入手，让政府从现在的“全管部门”转变为法治意义上的监管部门，把全管和主管者权力该给市场的还给市场，该给社会的还给社会。……只有这样，才能搭建起适合现代社会需要的政府、市场和社会关系的框架。
我同意“卷首语”的判断：只有缩减政府及官员的权力，从人治变为法治，还权于市场和社会，才能搭建起现代政府的框架。然而，在“只有”名下开列的这些突破口，都属于政改目标。我曾经与同事罗列这类政改突破口，几分钟就凑出了十六种主张。难题在于如何实现，最后怎样解开“与虎谋皮”的死结。
卷首语说广东省政府取消了179项审批权。我们知道这很不容易，这也说明，事在人为，许多局部突破和渐进改良都是可能的，到处都有改革空间。但是，对审批权本身的审批权在谁手里？控制了这个权力，既可以压缩审批，也可以恢复审批，还可以新建审批。无论从哪里入手，政治体制改革最后都要涉及这个层面。这不是拔几根虎毛，而是与虎谋皮，不能不做政治交易。用“只有……才……”的句式表达：“只有付出特赦的代价，才能获得和平的转型”。这是必要条件。世界各国的历史经验表明，不管是明是暗，是早是晚，在和平转型中，赦免这一关是绕不过去的。具备这个条件，不一定有和平转型；不具备这个条件，肯定没有和平转型。用我们熟悉的生活经验比喻：掏钱，不一定买到东西；不掏钱，肯定买不到东西。为了掏钱肯定能买到东西，我们可以把特赦当作悬赏，将掏钱放在交货验收之后。
把赦免看作和平转型的必要条件，不仅依据其他国家的历史，也依据中国现实的利害关系。
胡星斗教授根据中等腐败国家的腐败金额通常占GDP的3%推算，2009年中国的腐败金额约为1万亿。胡教授又据此推算腐败受到惩罚的概率只有1%，再根据2010年最高检工作报告，推算出2009年县处级官员的腐败比例为48%，厅局级40%，省部级33%。
推算未必属实，却可以勾勒大体轮廓。一年如此，十年是什么情景？腐败的比例不好累计，以金额累计，10年就有10万亿元左右。倘若严格执法，100万就够死刑了，10万亿包含了1000万个死刑。如此规模的财产和人命，将引发怎样的对抗？
特赦交易，可以化对抗为合作。拒绝交易，除了闹革命之外，我不知道还有什么可行之路。
最后再谈谈其他方面的批评置疑。
有人置疑说，历史上有赦贪官污吏的吗？当然。香港的局部特赦令就是。中国历史上的大赦，偶然有不赦贪官的，偶然也有特地强调赦免贪官的，一般只说“十恶不赦”。贪污不在“十恶”之内。另外，赦免的功能是消除转型阻力，什么阻力大就要强调什么。如果连人命都不追讨，赃款当然不能排在人命之前。
一位企业家批评说，特赦的说法包含了道德优势。有些灰色收入，不见得不道德。他说，大家都说新加坡清廉，新加坡总理李显龙的工资是怎么定的？他的工资是新加坡收入最高的前十位CEO的平均数，再加上30%。我们国家主席的工资是多少？省长县长的工资是多少？县长每个月5000块钱，养活一家人，这个收入和他的贡献相称吗？我们的工资制度人为压低了人力资本的价值。有些灰色收入是对这种不合理现象的部分纠正。
我的看法是，官员的真实合法收入远超过工资单上的数字。例如各种福利，尤其是福利分房。加上这部分收入，人力资本的价值未必低估。中国官员和政府的消耗远超世界平均水平。
有人批评说，赦免贪官是一贴老膏药。以前用过，不灵。还有人批评说，这种办法，历史上找不到先例，不灵。
从原理的角度看，交易行为有多老，这副药就有多老。经济学家把中国的经济体制改革看作帕累托改进，即无人受损的多赢格局。特赦交易就是帕累托改进，药效应该不错。从用法的角度看，各国的赦免都发生在转型的最后几步，作为妥协而不是激励。悬赏属于新用法。我的直觉是，这种用法的设计感太强，过于主动超前，没有主动性极强的人物主持，基本不会实现。最后一拖再拖，恐怕还是在危机中达成交易，浪费这笔巨额激励资源。
不过，这种设计已经表明，如果想推政改的话，民间有动力，官场有动力，甚至在贪官污吏那里也能挖出动力。
2012年9月16日
面对政治改革在当下中国的踟蹰难行，一些人士忧心忡忡。最近，吴思先生提出“以特赦促政改”的新思维，在学界和舆论界一石激起千层浪，然而赞扬者稀，指责者众。
吴先生方案之大意为：政改之难，难在阻力巨大；中国是一个由官方主导的社会，由于改革对主导中国的这群人失大于得（开放政治参与后，可能导致贪腐被揭露、遭清算，而得到的不会比原来多，只会少），所以他们不愿改革，致使政改被搁在沙滩上；只有以赦免贪官为悬赏，免除后顾之忧，让其获得所希望的“安全感”这一额外收益，他们才会支持改革，从改革的阻力变成动力。
应该说，吴先生的方案体现了对人心、人性的精准把握，循此而进，确有可能解决一直困扰中国改革的动力不足问题，使政改得以启动。那么，他又为什么会遭到那么多的反对与指责？难道指责者都是有着道德洁癖的理想主义者？
根本原因在于，政治改革不同于其他改革，它要解决的首先是政治合法性问题，因此，它同时又是一个重建合法性的过程。在此过程中，如果以“赦免贪官”这样一种违背大多数人道德观的交易作为起点，这个政权还可能被视为是正当的吗？如果不能得到民众的普遍认同，仅仅是自说自话地对民众“给个交代”，这样的政权能够在民选制度下拥有合法性吗？
在此过程中，吴先生以为可以避免的“引蛇出洞”、过河拆桥等问题，也必然会出现：政改的根本目标是实现主权在民，在政改以前，“民众如何权衡交易”不重要，因为不须说服，只须交代；但在政改之后，民意就很重要。如果政治开放后民意普遍反对赦免、要求清算（反正当初作出赦免承诺的不是他们，他们甚至没有被问及过），而此前作出“特赦”承诺的政权之合法性又已过时，那么，它要如何来保证承诺的继续生效，并且还具有可以高于现在主权所有者意志的合法性和权威性呢？
唯一办法是，其实并不真正地开放政治，而是在改革方案的设计上，就保证少数人（原官方特权人士）的支配权力，使多数人的声音无济于事。这或许就是吴先生强调，中国政改将由官方主导的原因。这样一种“政改”，人们并不陌生。在东南亚、中南美以及非洲等所谓“第三波民主化”国家，不乏这种由少数人掌控的“民主”例子——这些人既然有能力保障“特赦”不被推翻，当然也就有能力继续掌控政治、经济等利益资源的分配。于是，相对于改革前，其实一切都没有改变——统治国家的，还是那些人，他们依然是权力足以压倒社会的庞然大物；唯一有所改变的，只不过是内部的游戏规则，以及让一些“支持改革”的精英能够有机会跻身于统治者的行列而已。
从第三波民主化国家的实践看，即使没有特赦贪官的承诺，大多数转型也都被扭曲，淮橘成枳；如果再加上一个保护既得利益的承诺，为了保障这种承诺的有效性，扭曲更成为必然——不知道这种改革，是否就是今天倡言改革者所衷心想要的东西？至少，它与改革者此前向人们描述、许诺的，有着天壤之别。
吴先生的方案，提示了一种和平转型的可能性。按吴先生设计的方案及其推理看，如此转型确有可能相对和平地进行（当然，也只是一种可能性，在实际操作中失控的可能性并不小），但代价是必须让改革变质，必须扭曲民主，使改革和民主变得不再是大多数人所希望拥有的东西。或许，这才是“特赦”方案遭到普遍反对的原因。有人说，“民主是个好东西”。其实，正如资本主义有好有坏一样，改革、民主同样有好有坏。虽然对于某些“改革专业户”来说，只要是改革、民主就行；但对大多数人来说，“坏的改革”、“坏的民主”显然不可取，就像野蛮资本主义不可取一样。从多个国际组织的排名看，世界上最腐败和最贫穷的国家，大都是这种“坏民主”的国家。这应该并非大多数今天支持改革的人所乐见的前景，这种状况绝不会比现状更好。只是因为我们身处其中，对现状中存在的“恶”感受特别强烈，从而可能忽视了它或许压抑或避免了更大的“恶”和“不善”。
另一方面，贪官阻力论解释不了中国政改难行的原因。具体说，它解释不了邓小平为什么搁置政改。从倡导到搁置，邓小平对政改的不同态度，经历了利弊权衡、得失计算的转换。在这种权衡、计算中，他考虑的应该主要是公利而非私利。搁置是因为对转型的风险、后果之难料的忧虑加深了。邓与胡耀邦的区别，不是贪官与清官的区别，而是对转型风险及后果的判断不同，所导致的不同选择。外媒曾有报道，邓的家人说，邓认为戈尔巴乔夫在政治上很幼稚。对于胡，邓应亦作如是观。
贪阻论解释不了邓，也就至少不能完全解释邓的后继者江、胡。而正是这些人，对中国的走向拥有最大的决定权。是否启动政改，他们的态度比之泛指的贪官群体，重要得多。可见，贪官未必是启动改革的最大阻力。反之，人们熟知的一些大贪腐分子，却是政改的积极有力鼓吹者。
因此，启动政改并非真正的难题所在。在一种困难而争议的情势下，主要领导人一个决心（事业心可能促使其下决心），就可能使民主化一夜之间启动，只是后果难料，结果未必好。既得利益的阻力，并非不可逾越，就连戈尔巴乔夫当年也克服了这种阻力。虽然其间发生了政变，但现在看起来，更像是一种“引蛇出洞”，只是当时戈氏的判断和操作均有失误，火没有玩好而已。将特赦贪官与政改绑在一起，对改革和改革派也不利。尤其吴先生的方案是要从地方开始试点，面临的阻力更大——在“特赦”背景下，谁如果敢于试点，就会被外界普遍视为是大贪官。
吴先生承认：虽然在一些国家的改革过程中也发生过赦免，但都是发生在转型的最后几步，是作为妥协而不是激励出现的——这就是问题所在：正如在生死时刻，杀人可视为是正当防卫，而为了利益杀人则是犯罪一样，作为一种内含正当性缺陷的方案，必须有一种特殊情势赋予它特殊的正当性作为平衡，才有可能成为政治上的可选项。否则，纵然有“主动性极强的人物”出现，也不敢冒天下之大不韪行此不伦之举——当然，为利益而倒行逆施者除外，反正民众无须说服，只须交代。
这样的改革是否“可欲”，“挪拉出走”以后会怎样？现在看来，对大多数人来说，“出走”虽能摆脱原来那个过于严肃、似乎有点性冷感的丈夫，但等待她们的命运，不是被动接受强奸，就是主动卖淫——面对这种结局，或许不同的人会作出不同选择，但是，请千万不要对她们说：只要走出去，外面就是阳光灿烂；迎接她们的，都是鲜花和掌声，还有白马王子翩翩而来。
前不久，学者吴思提出以“赦免腐败”为条件，换取贪官对政治改革的支持，一时引起舆论关注。
这种主张认为：改革之难，阻力主要来自贪官等特殊利益群体。如果承诺改革后赦免贪官，既往不咎，贪官必大力支持改革，这样，阻力就变成动力。至于民众，可以进行说服和解释工作，告诉他们：从中国的现实和他国转型经验看，追究贪官很难，成功率很低，在很大意义上，这是一笔已经要不回的“呆账烂账”；放弃“呆账烂账”，换取贪官对政治改革的支持，民众收获的，将是实实在在的政治权利，这种交易划算。
应该说，这种设想很美好，然而现实很残酷。因为这种主张建立在对中国大陆社会现状和民众心理的误判之上，其可操作性和实施效果，很可能与设计者的初衷南辕北辙。经历30多年改革开放，中国大陆社会各阶层充分发育和分化，并非可以简单划分为贪官和民众两个部分。仅就官员群体而言，其中除了贪官、庸官，还有众多循规蹈矩的普通官员和不贪的清官。如果以“赦免贪官”作为政治改革的交换条件，那么那些没有涉足腐败的官员怎么办？按利害转换立场率预测，此方案一出，原来支持或不反对改革的清官，在不平衡心态下，很可能反过来反对改革。如此，改革就在把一种阻力变成动力的同时，把另一种动力变为了阻力，此其一；其二，凭什么担保贪官被赦免了以后，便真的能从此毅然走上支持改革之路呢？
更重要的是，民众的心态并非同一、简单。从中国现实的国情来看，除知识分子和部分工商业者将政治改革视为迫切目标外，其他大多数民众更关心的，是柴米油盐；更在意的，是反腐、公平、正义。显然，以“赦免贪官”为前提的改革方案与民众这种普遍心态更不咬弦。它要求民众放弃自己最在意的，获取自己不迫切的。从民众对贪腐官员的激烈反应，从反腐已成当下民意的最大公约数看，所谓说服民众，只是某些脱离社会现实生活太久的知识分子的一相情愿。如果“讲道理”这么有用，他们应该早就能够说服贪官立地成佛了：因为从贪官的所作所为看，并不符合他们这个群体的整体利益和长远利益，但是，贪官们就是乐此不疲。可见，“讲道理”改变不了人们受现实利益驱动——你不可能一边给贪官以利益，另一边却要求民众服从“道理”。何况，这种“道理”真的有道理吗？
赦免贪官，对那些以前已经查处、判刑的怎么办？是不是也要赦免？赦免贪官，将置不贪腐的官员于何地？置法律于何地？此例一开，这种为了某个政治目标说放弃就可以放弃的法律，还拥有尊严吗？一种无视法治尊严、建立在践踏法律基础上的“改革”，将把中国带往何处？赦免贪官，又将置合法利益被剥夺的民众于何地？置公平正义于何地？
可见，这种改革设计，所失远大于所得，将是一场为大多数人所反对的方案。它不但有害于社会秩序的道德根基，更有损于执政党合法性基础，其前景不问可知。
综上所述可知，中国任何意义上的改革方案，不能违背或损害大多数人利益。与赦免贪官的方向相反，恰恰应该将突破口放在缩减政府及政府官员的权力（即减少权力寻租的机会与空间）上，既从根本上遏制腐败，又在实质上推动改革。与其他国家相比，中国政府不但体系庞大，而且权力惊人。中国屡经改革，吃财税饭的公务员人数不减反增。究其根源，皆在于中国的各级政府管理了太多事务，控制了社会生活的方方面面，甚至直接管理着大量的企业参与市场经济活动。为有效行使自己庞大的职能，政府必然在纵向上增加层级，在横向上设立更多部门。这种政府权力的膨胀，既增加了社会负担，又阻碍了社会自治发育成长，更为腐败分子提供了权力寻租的温床，制造了诸多不公平的市场竞争，妨碍了市场经济正常、健康发展。凡此种种，都是政治改革所要攻克的目标。
因此，政治改革不妨从压缩和让渡政府权力开始，让政府从现在的“全管部门”转变为法治意义上的监管部门，仅仅扮演市场、社会自治以及学术、教育、专业自治的监管者、仲裁者角色，把全管和主管者权力该给市场的还给市场，该给社会的还给社会。上月，广东省部署实施了《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》，公布了广东省政府2012年行政审批制度改革事项的第一批目录，明确取消行政审批事项179项、向下级政府下放审批权限115项，向社会组织转移事项55项，全面启动市县转变政府职能深化行政审批制度改革工作，这就是沿着正确的方向，迈出了扎实步伐。
从减少行政审批入手，缩减政府权力，在市场机制能够有效调节、社会组织可以覆盖的领域，一律取消行政审批，改为政府制定规范、标准和加强日常监管，具体事务交由社会组织自律管理，或由企业、公民个人自主决定。只有这样，才能搭建起适合现代社会需要的政府、市场和社会关系的框架，这既是政治改革的第一步，也是遏制腐败的关键。
想法很好，但不切实际，没有可操作性。
by Jon S. T. Quah
那不叫政改,那叫更加腐败!!!!!
政改就是把所有的贪官都送进监狱. 然后建立"立法" "司法" "行政" 独立的, 民选的多党的政体.