财经观察之 1049 --- 韩国的"二元经济"转型之路

为新兴工业化国家，韩国不仅在工业化道路上取得了骄人的成就，而且还在加
快农业现代化进程和缩短城乡差距方面卓有建树。自１９７０年开展“新村运动”以
来，韩国城乡居民的收入长期保持在１∶０．８～１∶０．９之间。１９９３年，韩
国每１００户农民所拥有彩电率达到１２３．６％，电冰箱１０５％，燃气灶１００
．４％，电话９９．９％，汽车２０．９％，计算机６．７％。

　　如今的韩国更是成功实现了“二元经济”转型。在工业化、城市化进程中，广大
农村地区进入了农业机械化、村村电气化、交通网络化、教育普及化、流通服务城市
化、住房砖瓦化阶段，实现了城乡经济协调发展和城乡居民收入同步提高的目标。

　　农村建设的发展历程

　　韩国对于农村建设的重要性的认识，也曾经历过一段曲折过程。

　　上世纪５０年代韩国经济改革之初，政府的主要精力集中在建立重工业体系，推
动工业产品出口上，农业问题尚未受到足够重视。直至上世纪６０年代，韩国的农村
仍比较落后，农村基础设施不足，居住条件恶劣，交通通讯不畅，农民卫生医疗和教
育培训严重滞后。

　　随着工业化进程的不断加快和国民经济的高速增长，韩国城乡发展失衡问题日益
严重，越来越成为影响经济持续增长乃至综合国力发展的主要障碍。在第一个五年计
划期间（１９６２年—１９６６年），韩国工业增长速度为７．８％，农业为５．３
％，１９６２年农户年均收入是城市居民的７１％，城乡失衡尚不明显。到第二个五
年计划期间（１９６７年—１９７１年），韩国工业增长速度攀升至１０．５％，而
农业增速却跌至２．５％，两者之差由原先的２．５个百分点扩大到８个百分点。

　　１９７０年，韩国农户年均收入下降到城市居民的６１％，其中６７％的农户年
均收入不到城市居民的５０％。城乡差距的不断拉大导致农村人口大量涌入城市，出
现了农村劳动力老龄化和农业发展后继无人的局面。

　　针对城乡发展失衡问题，韩国政府从１９７０年起开始重视农村地区的综合发展
。同年４月，时任韩国总统的朴正熙提出要在全国范围内开展“新村运动”，将“所
有的村庄都能从落后的停滞的传统村庄发展成先进的现代村庄”。“新村运动”的突
出特点是以工业发展积聚的国力反哺落后的传统农业。“新村运动”实施不久，政府
即把“工农业的均衡发展”、“农水产经济的开发”作为国家第三个５年计划（１９
７２—１９７６年）经济发展的三大目标之首。

　　２０世纪７０年代后期，韩国新修灌溉水渠４４４０公里，新修道路４．４万公
里，加宽公路４万公里，新建农村会馆３５９５０所，所有农村全部通车，几乎所有
农户都用上了电灯和自来水。农业欣欣向荣的状况为国民经济的全面发展打下了扎实
的基础。１９８１年，韩国国民生产总值从１９７１年的９０亿美元上升到６６８亿
美元，人均产值也从２７７美元跃增至１７３４美元。１９７０—１９８７年间，韩
国经济增幅名列世界第二，长期保持较高的经济增长速度。

　　农村的硬件建设

　　一、政府斥资重点支持农村基础设施建设。１９７０年１１月，韩国政府首先拨
款２０亿美元启动“新村运动”，主要用于修建农村用水系统、供电系统和通讯设施
、改建村庄和修建乡村道路等。中央政府免费向全国３万余个村庄发放水泥，平均每
村３３５袋，每户４袋，每袋５０斤，并明确规定这些水泥只能用于村里公共事业。
地方政府则提出了修建桥梁、公共浴池、河堤、草屋顶改造、改善饮水条件、盖村活
动室、改造卫生间和村级公路等２０种乡村建设项目，交给农民自主开发，同时，还
派技术人员指导村镇制定建设规划，修建道路桥梁。

　　为了激发广大农民参与建设新村的热情，韩国政府在投资方面还确立了“先动先
扶、不动不扶”的原则，根据各村利用政府物资投入的效率，将其分为自立村、自助
村和基础村三个类别。政府的援助只分给农民参与程度高的自立村和自助村。对那些
达到政府要求的村，政府第二年再加拨５００袋水泥、１吨钢筋；对那些干得不好的
村，第二年则取消相关供应。但如果基础村工作面貌发生了改变，政府还可在第三年
追加１０００袋水泥。

　　二、发放补助和低息贷款，改善农民住房条件。韩国政府向农民普遍提供长达３
０年的低息贷款并推荐１２种标准住宅图纸，让农民（对）新建或改造住房，受到极
大欢迎。同时，交通的改善大大减少了水泥等建材的运费，降低了建房成本，农村面
貌焕然一新。据统计，１９７１年，韩国全国２５０多万农户中，约有８０％住的是
茅草屋，到了１９７７年，所有农民都住进了瓦房或铁片屋顶的新房。

　　三、调整农业结构，推广优良品种和先进技术，增加农民收入。首先，推广水稻
高产新品种“统一稻”，并通过财政补贴保护这一品牌的价格。各村还组织１０至３
０户农民，在掌握先进耕种技术的班组长的带领下“集团栽培”，使韩国水稻生产跨
入划时代的发展阶段。到上世纪７０年代末，韩国每公顷水稻产量高达６１４６公斤
，当时位居世界第一。其次，调整优化农业结构，鼓励部分农户改种经济作物，发展
特色养殖，提高农产品收购价格。第三，鼓励农民兴建村办企业，建立工业园区，发
展乡村工业。１９７８年韩国乡村企业达到３８４个，１９８０年增加到７９０个。
第四，随着工业化和城市化逐步向农村地区扩散，发展非农产业、为农民增加各种有
薪酬的就业机会，提高农户中的非农收入比重。

　　四、加速农村电气化，促进“二元经济”转型。“新村运动”初期，为了鼓励竞
争，韩国政府采取国家补助一部分，农民低息贷款一部分的方法，优先为积极参与“
新村运动”的农村地区供电，加速了农村电气化进程。有了电力设施，农民对彩电、
冰箱、洗衣机等家用电器的需求增长，既促进了农村储蓄业的迅速发展，同时，推动
了家电在农村地区的普及。２０世纪６０年代末，韩国农村只有２０％的农户有电灯
，到了１９７８年，全国９８％的农户都装上了电灯，到了２０世纪９０年代全国基
本实现了电气化，城乡差距明显缩小。

　　五、兴建村民会馆，提供活动场所。韩国农村原先缺乏村民开会讨论和举行活动
的场所。“新村运动”启动后的第二年，各地纷纷兴建了一批村民会馆。村民会馆成
为充分调动民间资源的聚散地，有力地推动了“新村运动”的深入开展。为村民大会
提供了场所，有利于各村的民主决策。

　　农村的软件建设

　　一、从中央到地方层层设立管理机构，责任到人。韩国政府对“新村运动”实行
条块结合的交叉管理模式。在中央一级，具体的领导部门是民政部，其他部委大都被
列为支持性机构，并在内部设立了计划和管理“新村运动”项目的专门机构。中央政
府在１９７２年成立了“中央新村运动咨询与协调委员会”，主要任务是协调中央各
部门，负责“新村运动”的政策制定工作。以下各级政府也层层复制这种模式。“条
”负责新村项目的具体筹划与实施，“块”则负责一般性组织动员、综合协调与监督
评估工作。

　　中央政府要求面、邑（相当于乡镇）和市、郡（相当于县市）两级公务员都必须
联系４个村进行帮扶；道（相当于省）一级课长和局长要负责一个郡；中央内务部（
主管部门）的课长和局长要负责一个道。政府还对县、乡两级公务员实行考核，对帮
扶工作做得好的予以提拔，对做得不好的则下放到山区或岛屿工作。

　　二、推出新村建设指导员机制，由其组织村民开展农业建设。新村指导员由村民
选出，与“村庄发展委员会”一起负责本村的新村发展计划和集体性工作的具体组织
执行。这些人虽然是业余兼职，志愿服务，也未被赋予正式的权力，但在“新村运动
”中作用关键，对本村选什么项目、怎样执行这些项目有建议权。他们没有固定报酬
，但政府给其一定的精神和物质奖励。

　　三、狠抓农民培训，提高农村教育水平。为了培训“新村运动”骨干，韩国中央
和地方都设有相应的培训机构。其中，中央政府专门成立了中央“新村运动”研修院
，１０年来共为基层培养骨干人员１６．５万名，受到农业技术教育的农民也达到２
７００多万人次。韩国政府还安排国家公务员、社会名流、知识界人士和企业老总等
社会各界人士参加新村教育，与新村建设指导员一起同吃同住，开展讨论。政府还动
员大专院校教师和科研院所的科技人员轮流到农村巡回讲授和推广科技文化知识。

　　四、重视“精神启蒙”，鼓励农民以“勤勉、自助、合作”的基本精神建设新农
村。韩国“新村运动”的最大特点是政府对农业的扶持没有简单地停留在财政物质支
持上，而是重在激发农民自身的潜能，引导他们依靠自身的聪明才智、自主性、创造
性和主观能动性进行新农村建设。

　　五、积极发展农协组织，抗衡市场风险。上世纪５０年代，韩国土改高度平均化
，分散的农民和小块的土地不利于规模经营和机械化耕作，更不用说提高农业市场竞
争力和抗衡市场风险了。因此，提高农民组织化水平是实现农业与农村现代化的基础
。

　　在“新村运动”中，韩国政府十分倚重农业协同组织（下称“农协”）的作用，
并在政策和资金方面对农协予以大力扶持，使之成为农村经济和社会发展的支柱。具
体做法包括：１．在税收、信贷、农村基础设施建设等方面提供优惠政策。农协设置
的农产品加工储存、农机维修、加油站、育苗中心、文化娱乐中心、医院、商店等为
农民提供直接服务的设施，其经费的６０％至９０％由中央及地方政府补贴。农协则
通过上述有关机构向农民提供平价肥料和农药，培训农民使用农业机械并提供维修服
务，鼓励农民创造标准化农产品品牌，为农民沟通农产品销售渠道，提高销售效率等。

　　２．各级政府专设农协指导部门，在制定农业政策时充分征求农协的意见。农协
就有关问题向各级政府提出建议，反映农民的愿望，为政府分担了不少具体工作，从
而形成了政府部门主抓发展规划及政策法规制定等大事，各级农协负责具体实施的管
理实施体制。

　　３．发挥农协银行等金融机构的作用，通过提供农业管理发展基金及发放政策贷
款等全方位的银行和保险服务，来为农业的发展和农民生活水平的提高提供财政支持
手段。

　　在韩国政府的正确引导下，一方面，“新村运动”促进了韩国农协，尤其是基层
农协的发展；另一方面，农协的发展反过来又推动了农业现代化进程。韩国农民原本
没有储蓄的习惯，但“新村运动”启动以来，越来越多的农民开始到农协金融机构储
蓄，农民的户均储蓄额从１９７１年的１２美元增长到１９７８年的５００多美元。
随着农民储蓄额的不断增加，由农协提供的农业生产资金也不断增多，有力地推动了
农村的综合发展。２０世纪６０年代中期，由农协提供的生产资金中，７０％来自政
府的财政资金或金融资金，而到２０世纪７０年代中期，这一比重下降到２５％。２
００３年韩国农协银行存款额居韩国首位。

　　农村建设成功的原因

　　韩国的“新村运动”之所以能够取得比较明显的成效，其原因大致有以下四点。

　　一、“新村运动”设立的建设项目都是从改善农村生活和生产环境入手，与农民
的利益息息相关，其作用立竿见影，容易激发农民的参与积极性，可谓“大处着眼，
小处着手”。

　　二、土地资源是农民的命根子，韩国政府始终注意保护农民的产权和经营自主权
。“新村运动”虽然声势浩大，整个社会都被动员起来了，但农民自始至终掌握着生
产经营权，其根本利益没有受到损害。

　　三、“新村运动”是建立在韩国牢固的工业发展基础之上的，政府以工业的强劲
增长为后盾，最大限度给予农村财政支持，其实质是以工哺农，平衡城市和农村之间
的财富分配。同时，政府还不失时机地推出优惠政策，发展乡村工业，农民的收入得
到很大提高。

　　四、将国家发展农业的需求与农民自身的兴农积极性有机地结合起来。韩国政府
没有越俎代庖，在具体项目上替农民决策，更没有大包大揽，而是通过制定规划、组
织协调、提供服务以及给予财政和技术支持等手段倡导、支持“新村运动”。

　　为巩固“新村运动”的成果，解决新形势下面临的农业和农村问题，韩国政府自
上世纪９０年代中期开始再度加大对农业与农村的扶持力度。尤其是２００４年以来
，韩国政府开始推行“一社一村”运动（“社”即“会社”的简称），即城里的公司
企业自愿与乡村建立合作交流关系，对其进行“一帮一”支援。这项运动得到了卢武
铉总统的首肯，并由农林部列为２００５年的重点方针，现已列入新的五年规划。为
此，韩国政府计划制订《城乡交流促进法》，旨在通过法律制度保证“一社一村”运
动的开展。目前，“一社一村”逐步由人员交流向资金物资援助为主转变，并计划将
“一社一村”逐步扩大为“一校一村”、“一小区一村”、“一店一村”、“一机关
一村

来源：经济日报