财经观察之 794 --- 日本发展循环经济的法律体系借鉴

循环经济是指建立在物质不断循环利用、循环替代、循环净化基础上的经济发展
模式。在发展循环经济方面，日本始终走在国际前列。

　　日本发展循环经济的法律体系

　　日本国土面积狭小，自然资源匾乏，绝大部分资源和许多工业原料依靠进口。为
解决人口、资源和环境的矛盾，保持可持续的发展，建设资源—产品—再生资源的循
环经济社会已成为日本的国策。自２０世纪９０年代开始，日本政府先后制定了多层
次、多方面的法律体系，对不同行业的废弃物处理和资源再利用等作了具体规定，并
大力加以推行。

　　日本为循环经济所构建的法律体系大致可以分成３个层次：

　　第一层次也可称为基础层次，它由基本法《促进建立循环社会基本法》构成。该
法在２０００年１２月公布实施。该法提出建立循环型经济社会的根本原则是：“促
进物质的循环，以减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的
社会。”

　　该法就处理“循环资源”（可处理的废弃物）规定了国家、地方政府、企业和一
般国民所应承担的责任：政府负责制定构筑循环型经济社会的基本计划，首先在中央
环境委员会颁布的指导原则下，由环境部拟定规划草案，促进建立循环社会基本规划
应作为政府制定其他规划的基础；地方政府具体实施限制废弃物排出并对其进行分类
、保管、收集、运输、再生及处理等措施；企业负有减少“循环资源”产生并对其进
行循环利用和处理的义务，即对产品从生产到最终处理的全过程负责；国民则尽可能
延长消费品的使用时间，并对地方政府或企业的回收工作给予配合。该法明确了建立
循环社会的政府措施：减少垃圾产生量；以法规形式规定“垃圾产生者责任”；在产
品回收利用到评估的整个过程中增加“生产者责任”；鼓励使用再循环产品；如妨碍
环境保护、产生污染的企业征收环境补偿费。

　　第二层次是综合性的２部法律，分别是《促进资源有效利用法》和《固体废弃物
管理和公共清洁法》。

　　《促进资源有效利用法》，２００１年４月开始实施。该法的主要内容是从过去
主要促进废物再生利用扩大为通过清洁生产以促进减废和尽可能对废旧产品和零部件
进行再利用，即由主要强调Ｒｅｃｙｃｌｅ（原材料的循环）改为３Ｒ：（１）废弃
物的减少（Ｒｅｄｕｃｅ）：对制品设计时要考虑小型、轻便、易于修理，达到省资
源、长寿命；修理体制充实完善，使产品的寿命延长；通过升级使产品的寿命延长。
（２）部件的再使用（Ｒｅｕｓｅ）：在设计时使部件易于再使用；要再使用的部件
应标准化；经修理或再生后再使用。（３）循环（Ｒｅｃｙｃｌｅ）的强化：生产者
有回收废产品循环利用的义务：为了使不同材料的废弃物再回收时易于区别，生产者
有义务添加材料标号；抑制副产物的产生，强化副产物的循环利用。总之，要在制品
的设计、制造、加工、销售、修理、报废各阶段综合实施３Ｒ，达到资源的有效利用
。充分体现了循环经济的特点。

　　《固体废弃物管理和公共清洁法》早在１９７０年就制定了，又在２０００年进
行了修订，修订后充实了有关促进废弃物减量化和再利用的内容，增加了垃圾产生最
小化、垃圾分类及回收等条款；对有毒性的固体废弃物（如医疗垃圾）管理条款更加
严格；建立垃圾处理中心系统；将选择性处理的责任分摊到公众身上；地方政府组建
促进垃圾减量化委员会。其主要内容是：（１）整顿废弃物的处理体制和处理设施，
防止不适当处理；（２）推行在废物处理中心处理；（３）推行产业废弃物管理票单
制度，记载废弃物从排出者、中间处理者到最终处置者的情况；（４）禁止私自焚烧
废弃物；（５）产业废弃物的排出者要制定废弃物的减量和处理计划；（６）发生不
适当处理和非法丢弃时，排出者要受处罚，并负有恢复原状的义务等。

　　第三层次是根据各种产品的性质制定５部具体法律法规，分别是《促进容器与包
装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及
《绿色采购法》。

　　日本一直十分重视废物再生利用，１９９５年颁布了《促进容器与包装分类回收
法》１９９７年４月起施行，是最先实行的具体的资源循环法律。该法明确“容器包
装生产企业负有对用毕废物回收利用和处置的义务，费用加人售价”。要求建立容器
与包装回收体系，涉及到不同主体承担不同的责任：对玻璃瓶、ＰＥＴ瓶、纸制品、
塑料包装制品等回收制定了具体条款。

　　随着日本废家电的数量不断增加。１９９８年废电视达到７３７万台，电视、冰
箱、空调和洗衣机４种家电废弃总量达１９５３万台，日本政府感到对废家电进行回
收循环很有必要，于１９９８年颁布了《家电回收法》，并于２００１年４月开始实
施，明确“废弃电视、冰箱、空调和洗衣机由厂家负责回收、再生和处置，用户向厂
家交付少量再循环所需费用”。规定制造商和进口商制造、进口的家用电器有回收义
务，并需按照再商品化率标准对其实施再商品化。明确规定再生利用率为电冰箱、洗
衣机的再商品化率（资源回收）必须达到５０％以上；电视机的再商品化率必须达到
５５％以上；空调器的再商品化率达到６０％以上。

　　日本针对建筑废弃物数量大（不含废土和砂达每年０．８亿～１亿吨，占产业废
物的２０％），添埋量大（２０００万～３５００万吨），且二战后的建筑物将属报
废高峰的形势，２０００年５月颁布了《建设及材料回收法》，２００２年１月起实
施。该法除要求建筑商做好分类解体和再生利用外，对新建筑的设计亦应努力提高使
用寿命，为减少废物创造条件。规定要大力推进砼块、沥青块、废木材等废物的再生
利用，要求到２０１０年上述３种废料的再生利用率目标为９６％。

　　在日本，农业中化肥用得多，堆肥用得少；养殖业特别是喂猪用的剩饭菜越来越
多。而在食品的生产、流通、消费过程产生的食品废弃物却在增加。针对这种情况，
２０００年６月颁布了《食品废弃物再生法》，２００１年５月起实施。该法所指的
废弃物是指食品残渣和到期食品及食品生产过程产生的动植物残渣等。混有有害物质
或异物的不能作为食品循环资源。要求对食品废弃物主要采取的方法是抑制产生、减
量（如脱水、干燥等）、以供饲料、肥料和沼气发电的方式予以再生利用；对于食品
废弃物的排出量在１００ｔ以上的有关生产者，５年内要减少排出量的２０％，要与
饲料、肥料制造者建立稳定的关系。若食品废弃物的抑制产生、再生利用不充分，将
进行处罚；地方公共团体有促进食品废弃物再利用的义务。

　　《绿色采购法》于２０００年制定，２００１年４月实施。该法规定政府等单位
负有优先购入环保型产品的义务，２００１年的对象为文具、ＯＡ机器和汽车等１４
类共１０１种产品。为了促进国家机构和地方当局积极购买对环境友好的再循环产品
，该法指定的环境友好产品的类型有再生打印纸、低污染办公车、节能型复印机等。

　　日本政府所实施的三个层次与“循环经济”已经构成了一个完整的、配套的法律
体系，使日本成为发达国家中利用法制武器发展循环经济搞得最好的国家。它从法制
上确定了２１世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型经济和社会的根本原则
。这标志着日本在刚刚到来的２１世纪产业升级和经济发展将要迈入一个新的发展阶
段。

　　日本发展循环经济的相关法规集中体现了循环经济的３Ｒ原则，即废物减量化原
则（Ｒｅ－ｄｕｃｅ）、再利用原则（Ｒｅｕｓｅ）和资源化原则（Ｒｅｃｙｃｌｅ
）。运用这些法律可以规范政府、企业和国民的“３Ｒ行动”标准，在整个社会建起
遏止废弃物的大量产生，推动资源的再利用和防止随意投弃废弃物的管理和约束机制
。通过实施这几部法律，日本已取得了显著的成绩。

　　《促进容器与包装分类回收法》施行以来，日本ＰＥＴ瓶的再生利用率已由１９
９６年的２．９％猛升到２００３年的３３．３％，钢、铝罐的再生利用率已超过８
０％。废塑料的再生利用率亦上升到５０％以上，２００５年的目标为６５％。据建
设省调查统计，１９９５年建设废弃物中各品种的循环利用率分别为：沥青混凝土块
８５％，混凝土块６５％，建设污泥１４％，木材４０％，建设混合废弃物１１％，
１９９７年提出“循环推进计划９７”后，循环利用率进一步提高，２００３年分别
为９０％，８０％，６０％，８０％和５０％。该法规到２０１０年，建设工地的废
弃水泥、沥青、污泥、木材等资源的再利用率要达到９５％以上。

　　《家用电器回收法》实施以来，在政府扶持下，各家电企业在全国建成四大家电
再生基地，年处理能力约１２００万台。２００２年，共回收８５５万台，比原预计
超过约４０％。为了降低再生费用和为２００８年再生利用率８０％的目标作准备，
各生产厂从源头上作了改进：（１）减少塑料的品种和螺栓的个数，以利回收；（２
）用液晶显示器代显像管；（３）显像管玻璃、洗衣机塑料运用再生材料技术等。以
上努力使２００２年日本的电视、空调、冰箱、洗衣机的再生利用率分别达到７２％
、７７％、５９％、５７％，超额完成原定目标。

　　《食品废弃物再生法》推动了食品废弃物再生设备制造业的发展，目前已达５２
０户；部分食品加工业将快到期的食品廉价处理给职工，使食品废弃物减少了５４％
；有些餐饮业自制堆肥，售给菜农，并购入菜农用堆肥种出的清洁蔬菜，形成良性循
环；食品废弃物用于汽车再生燃料；环境省在神户市将６个宾馆的食品废弃物集中发
酵提氢后供１００ＫＭ燃料电池发电试成功，正在推广。

　　相对完善的法律体系使日本在发展循环经济上卓有成效，创造了一系列的循环经
济增长点，为日本摆脱经济衰退起到了一定的作用。

　　借鉴与思考

　　我国是工业文明的迟到者，走的是一条西方发达国家的发展老路——高物耗、高
能耗、高产出、高排放、高污染。优质生态的保有量在急剧下降，人口、资源、环境
面临支撑的极限，已经失去了发达国家工业化时的廉价资源条件和充裕的环境容量。
如不尽快走上循环经济之路，我国的资源将无以为继，环境安全将面临严重威胁，难
以实现可持续发展。在人均资源稀缺这一点上，我国与日本甚为相似。日本发展循环
经济的做法，对我们有重要的借鉴意义。

　　为此，我们可以从日本建立循环社会的法律体系中借鉴一些经验：（１）首先要
促进循环经济的立法工作，将“减量化、再利用、再循环”的３Ｒ原则确立为发展循
环经济立法的基本要求，为实现循环社会提供法律保证；（２）建立和完善促进循环
经济发展的法律体系，借鉴日本《推进建立循环型社会基本法》，制定一部全国性的
基本法，确立循环型社会的基本原则。在这部基本法诞生之前，可先着手制定绿色消
费、资源循环再生利用及家电、建筑材料、包装物品等行业在资源回收利用方面的法
律法规及其配套的方法和标准。也可让经济发达省市和资源、环境双重制约严重的省
市先行出台地方法规，逐步示范、推广、协调；（３）制定城市垃圾处理、水污染治
理、大气污染治理的监督管理条例，明确各种处理应达到的标准要求，处理的技术规
范、处理企业的责任、权利以及责任权利的监督保障机制、监督部门的权利责任、失
职行为的处罚等，使城市垃圾处理、水污染治理、大气污染治理企业和监管部门的所
有行为都置于法律的规范之下

 

来源：经济导刊