财经观察之581 --- 欧盟"宪法危机"对欧洲一体化进程的影响评析

来源：求是2005年第17期

作者：中国现代国际关系研究院欧洲研究所所长、研究员 冯仲平

 

 

近年来，欧洲一体化特别是在扩大方面取得了举世瞩目的进展。然而，今年５月
２９日和６月１日法国与荷兰相继在全民公投中否决了欧盟宪法条约，不仅使得这部
欧盟历史上首部宪法命运未卜，而且引起人们对当前一体化程度最高的欧洲联盟的未
来发展的广泛关注。

　　欧盟２５国领导人去年１０月在罗马签署宪法条约后，并没有产生一身轻松的感
觉，因为条约最终生效还必须得到各国的批准，特别是不少国家将采取全民公投的批
准方式。但人们主要担心的是英国。由于地理位置和历史等原因，英国一直是欧盟所
有国家中“疑欧”乃至“反欧”力量最强大的国家。虽然布莱尔首相本人一直希望加
强英国在欧盟中的地位，并推动英国放弃英镑加入欧元区，但他担心得不到多数选民
的支持，至今不敢就此进行全民公投。因此，人们普遍担心宪法在英国难以过关。欧
洲舆论、思想库和政府讨论最多的是，如果英国否决宪法该怎么办。总之，人们不担
心法国。直到在公投前所有的法国民调都表明对宪法说“不”者超过支持者时，人们
还是期盼法国人在真正投票时能够给世人一个惊喜。理由是，１９９２年法国选民最
终以５１％的微弱多数通过了实施单一货币计划的《马斯特里赫特条约》。然而这一
次情况完全不同。法国，接着荷兰均是以高票拒绝欧盟宪法的。法国共有２６８９万
人投票，约占登记选民的７０％；反对者占投票总数的５５．５％，赞成者占４４．
５％，两者相差１１％。荷兰的反对者更占到６１％。英国外交大臣斯特劳随即在议
会下院宣布，英国政府决定“叫停”原定２００６年初对宪法条约进行公投的计划。
这一系列事件令毫无准备的欧洲政治家们目瞪口呆。法、荷非同一般国家，二者均是
欧盟的创始国，尤其是法国在战后欧洲一体化进程中一直发挥着领导作用。可以毫不
夸张地说，没有法国，就不会有欧盟。现在法国对欧盟宪法条约说“不”，宪法实际
上已处于奄奄一息的地步。

　　６月１６日—１７日，欧盟各国领导人聚会布鲁塞尔，对宪法危机作出“集体反
应”，决定各国可推迟批准宪法的计划，而原定２００７年１１月完成宪法批准的最
后期限也将顺延。欧盟峰会作出这一决定有两个考虑：一是避免“多米诺骨牌效应”
，防止其他国家受法、荷影响也反对宪法。二是考虑到欧盟宪法必须得到所有成员国
的批准才能够生效，欧盟决定利用延长批准的时间，加大工作力度，争取“待批”国
家对宪法采取积极态度，然后设法给法、荷一个“改正的机会”。显然，延长“批宪
”时间的目的在于设法挽救宪法。但很少有人对此抱乐观态度。其中最重要的原因在
于，剩下的１３个待批国家中，有７个也将像法、荷一样通过全民公投的方式决定是
否接受宪法。

　　据英国《金融时报》６月７日报道，英国首相布莱尔６日表示，尽管英国决定暂
停欧盟宪法条约的全民公投，但宪法中有些内容是为了欧盟未来更好运作而设计的，
因此必须使有关内容得到挽救。欧洲媒体称之为“拣樱桃法”，即从宪法条约中找出
个别条款，不经批准便加以实施。预料这一建议将会在明年初欧盟举行的宪法特别峰
会上加以讨论。但总体来看，宪法命运凶多吉少。

　　法国和荷兰选民否决欧盟宪法条约，原因是多种多样的。其中包括担心传统的以
高福利为特征的“欧洲社会模式”受到自由化和全球化经济的冲击，以及对欧盟扩大
导致东部新成员国家移民抢走其饭碗的恐惧，等等。而投反对票的选民多数为年轻人
、工人以及其他社会普通阶层。

　　那么，究竟是什么因素在拖一体化的后腿？透过宪法危机，我们可以看出三大深
层问题在制约着欧洲一体化发展。

　　首先是所谓的“民主赤字”问题。这是一个困扰欧盟多年的老问题。所谓“民主
赤字”是指，欧盟机构的政治领导人并非成员国民众选举产生，欧洲议会虽自１９７
９年以来实行直选，但其职责与成员国议会不同，尽管权力近年来有所增大，但并不
掌握立法权。因此，欧洲民众认为他们缺乏对欧盟决策的影响力，布鲁塞尔的欧盟总
部听不到他们的意见。近年来民众要求减少“民主赤字”、参与欧盟决策的呼声很高
；欧盟也一直试图设法解决这一问题，包括在宪法条约中增加了增大欧盟机构决策透
明度、扩大欧洲议会权力等内容。但所谓“精英”与“草根”阶层脱节的根本问题并
未解决。各国精英们所关心的事情与普通民众所关心的事情有很大的距离。以往欧洲
一体化基本上是由各国“政治精英”包办的，“精英”和“草根”的矛盾并不突出。
一个方案提出后，只要得到各国政府领导人同意，再经各国议会批准即可付诸实施。
但目前随着各国民众要求增大对欧盟决策的发言权，特别是一些国家领导人为了迎合
选民，保住执政地位，被迫越来越多地同意采用公投方式来批准欧盟的重要决定，从
而使得“精英”和“草根”的矛盾开始日益尖锐起来。


　　其次是欧洲一体化发展动力不足问题。二战结束后，欧洲国家寻求联合的主要目
的是根绝战争，维护地区和平。冷战时期，对抗苏联亦成为一体化的重要动力。然而
，这些追求对于现在的年轻一代已失去吸引力。布鲁塞尔欧洲政策中心主任约翰·帕
尔默认为，目前身陷危机的欧盟需要回答的第一个问题就是，欧盟为什么而存在？

　　第三是经济不景气问题。二战后半个世纪的欧洲一体化的历程表明，欧洲国家经
济的好坏对于一体化发展至关重要。经济形势好，实现一体化的阻力就小；经济形势
不好，联合就会陷入停滞。目前，法、德、意等欧洲主要国家受高福利政策和僵化的
用工制度以及日益严重的人口老龄化等问题所累，经济长期处于低迷状态，失业率高
达１０％以上。由于改革这些制度将是一个长期而痛苦的过程，多数政治家不愿因此
而冒被选民赶下台的风险。经济形势不好产生了两个后果。一是普通民众容易听信“
反一体化”力量的宣传，将问题归罪于欧盟。尤其是害怕新成员国移民抢走饭碗，对
欧盟扩大持严重抵触态度。二是为了表示对本国政府没有解决好与选民利益攸关的就
业等问题的不满，公众便采取“凡是政府支持的，我们就反对”的态度来报复政府。
针对法国的宪法公投，媒体有一种形象的说法：“法国人想踢政府，却把脚踹到欧洲
的屁股上。”总之，经济不景气已成为当前制约欧洲一体化深入发展的最重要因素。

　　综合多种因素得出的结论是，未来欧洲一体化发展步伐势必会放缓甚至不得不停
顿下来。

　　首先，宪法危机对欧盟扩大将产生负面影响。欧盟由最初的６个成员国，经过５
次扩大，已发展到今天的２５个。扩大被欧盟认为是其一体化进程中最成功的一个方
面。由于欧洲周边国家普遍渴望成为欧盟的一员，近年来欧盟以此为杠杆，成功地扩
展了其在本地区的影响，因此亦有学者认为扩大是欧盟“最有效的外交工具”。英国
外交大臣斯特劳曾在英国议会下院发表讲话时，将接纳、改造新成员国家与建立单一
市场和在欧洲实现了历史上最长久的和平，并称为战后欧洲一体化取得的三大成就之
一。但宪法危机可能导致欧盟新的扩大计划将长期处于停滞状态。

　　目前欧盟一些老成员国民众对欧盟的不满，在很大程度上与去年刚刚完成的东扩
有重要关系。与前４次扩大不同，东扩是欧盟历史上最大的一次扩员，其成员一下子
由１５国激增至２５国，人口增加了２０％。但最令老成员国民众不安的是，这些来
自中东欧地区的新成员与老成员之间的经济发展水平悬殊。据欧盟统计，１０个新成
员国的人均国内生产总值仅为欧盟原１５国平均值的４６％。其中拉脱维亚的人均国
内生产总值最低，仅是扩大前的欧盟平均值的３５％。法国和荷兰许多人正是由于害
怕中东欧入盟后，新成员移民对其就业构成威胁而对宪法投下反对票的。欧盟放慢扩
大步伐后，受到影响的首先是土耳其以及克罗地亚等前南地区国家。为了不使这些国
家的“欧化”进程逆转或倒退，欧盟不会明确对这些国家关上大门，甚至今年１０月
与土耳其的入盟谈判也会如期开始，但与一年前相比，现在人们对这些候选国加入欧
盟的前景更加悲观了。欧盟完全可能以严格入盟标准为由，使上述国家陷于旷日持久
的谈判之中。对于乌克兰和格鲁吉亚而言，欧盟在一夜之间已变得遥不可及了。就连
已同欧盟签署入盟协议、按照日程将于２００７年加入欧盟的罗马尼亚和保加利亚，
人们对它们能否如期入盟亦产生了疑问。因为按规定这些国家入盟最后还需经欧盟现
有成员国批准，但在目前形势下这一关要想顺利通过也有不小难度。

　　其次，宪法危机对欧洲一体化的深化将产生负面影响。欧盟在上个世纪９０年代
曾就“先深化还是先扩大”的问题进行过激烈辩论。法国主张“打扫干净屋子再请客
”，即先深化后扩大；德国出于自身地缘政治的考虑，力主先扩大后深化；英国支持
尽快向东扩展，但目的是希望成员国的增加将导致一体化的深化难以实现。最后法国
调整了自身立场，转而支持扩大，并希望扩大将有利于刺激深化。然而现在看来，扩
大后的欧盟要进行一体化的深化，难度更大了。统一货币之后，欧盟下一步奋斗的目
标是，各国放弃外交和防务“两大最后防线”，制定真正意义的欧盟共同外交与安全
政策，实现政治一体化，但多数人一直认为这一目标的实现，还需要几代人的努力（
例如，德国前总理施密特认为，欧盟政治联盟的建立至少需要和经济与货币联盟相同
的时间）。现在经过宪法风暴之后，欧盟距离这一目标更加遥远了。

　　最后，宪法危机也将使欧盟成员国加强国际政治和安全合作的一些重要机制安排
被束之高阁。本来，随着成员国剧增，欧盟各国在外交、安全及防务领域合作的难度
相应增大。为了有效应对这一问题，宪法条约作了一些重要规定，如取消目前欧盟主
席国半年轮流的制度，任命一名德高望重的政治家担任欧盟主席，任期两年半，可连
任两届。同时，还规定组建欧盟外交部，并任命一名外交部长，以加大成员国之间的
外交协调与合作力度，争取对外“用一个声音说话”，但这些设想由于宪法批准难产
而暂时无法实现。今后一个２５国的欧盟如不能在外交、防务领域进行有效的协调与
合作，其国际影响力无疑将会受到削弱。同时，由于宪法危机，欧盟不得不把更多的
精力用于内部事务，其对国际事务的关注也会受到更大牵制。

　　需要强调指出的是，欧盟不会因宪法危机而失去行动能力以至瘫痪。在宪法无法
生效的情况下，欧盟将继续在现有的《尼斯条约》框架下运转。实际上，宪法中新的
规定也仅占２０％，约８０％的内容是欧盟现有条约的复写。因此，没有宪法，欧洲
大厦的基础不会动摇；欧盟因其统一大市场和共同货币至少仍将发挥世界“经济一极
”的作用。

　　欧盟最终向何处去，一直是欧盟内部分歧很大的问题。即使在政府或政治精英层
面，也难以统一意见。德国希望将欧盟建设成联邦式的“欧洲合众国”，法国主张建
立主权国家的“国家间联盟”，英国则明确反对政治一体化。即使被认为是英国历史
上最“亲欧”的首相之一的布莱尔，也坚决要求成员国保留外交、防务、税收等大权
。

　　宪法危机更加增大了欧洲未来的不确定性。一种可能性是，欧盟从此一蹶不振、
裹足不前，甚至倒退到自由贸易区。另一种可能性是，欧盟将危机变为转机，在建立
“日益紧密的联盟”的道路上走下去。从历史上来看，欧盟类似的危机至少发生过５
次，其中特别严重的两次都与法国有关——上个世纪５０年代法国曾否决过防务共同
体条约，６０年代法国总统戴高乐对当时的欧共体进行了长达６个月的抵制。但每次
危机过后，欧洲一体化都有了新的发展。从某种意义上说，一部欧洲一体化发展史，
也正是在克服危机中不断前进的历史。

　　欧洲现在面临的危机比以往要复杂。克服以往的危机，欧洲国家政府之间最重要
的是经过谈判、妥协，寻求到一个基本能够满足各国利益的平衡点。但现在除政府层
面外，还必须得到民众的支持，而且成员国数目的增多也增大了妥协、谈判的难度。
或许我们可以说，影响未来欧盟发展前景的一个重要方面，取决于各国政府能否成功
推行包括福利制度、劳动力市场等方面的经济改革，提高欧盟经济的国际竞争力，解
决好与民众利益有直接关系的增长与就业等问题。