棘手的政权更迭

川普政府以极其轻微的代价生擒委内瑞拉总统马杜罗，并将马杜罗夫妇顺利押回美国关进监狱（下图 abc）。由马杜罗的副手代任总统的委内瑞拉政府似乎比较配合美国政府。于是，政权更迭在坊间重新成为热门词。用‘重新’这个词，是因为美国不乏以政权更迭来解决问题国家的先例。但是追溯历史，美国主导的政权更迭在近期的记录中大多以灾难告终，因此应极其谨慎地对待。阿富汗、伊拉克和利比亚的案例表明，推翻一个政府远比建立一个稳定、合法的继任者容易得多；缺乏可信的政权更迭后计划往往会导致混乱、旷日持久的冲突或国家崩溃。即使政权更迭在军事上取得成功，其造成的人员伤亡、经济损失和政治代价也往往与收益不成比例。

历史上，最成功的政权更迭案例是二战后的德国和日本。之所以成功，是因为这两个国家战败后社会凝聚力强，并且长期处于美国的占领和国家重建之下。相比之下，冷战期间，美国通常避免对拥有核武器的对手进行直接的政权更迭，而是选择遏制政策，这最终间接导致了苏联的内部崩溃。其他一些尝试，例如古巴猪湾事件和1989年巴拿马干预行动，凸显了军事力量的风险、代价和局限性。即使是常被视为成功的巴拿马行动，其规模也较小、实力较弱，且对美国而言更为熟悉.但即便如此，行动仍然代价高昂且困难重重。这些经验塑造了美国早期的克制态度，例如1991年决定不推翻萨达姆·侯赛因政权。

9·11事件后，这种克制态度有所动摇。阿富汗和伊拉克的政权更迭导致了漫长而昂贵的国家重建工作，结果喜忧参半甚至适得其反；而利比亚的案例则表明，推翻一个政权而不考虑后续后果的危险性。这些案例共同强化了这样一个教训：政权更迭非但没能解决问题，反倒往往使问题恶化。尽管有这样的历史，政权更迭问题在美国关于委内瑞拉、加沙、伊朗以及可能还有古巴的辩论中再次出现。在委内瑞拉问题上，川普政府寻求的是政策变革和经济影响力，而非全面政权更迭，尽管其目标仍然不明朗。在加沙，以色列和美国的目标是结束哈马斯的统治，但由于缺乏可行的政治替代方案，这一努力收效甚微。伊朗的情况则有所不同，内部压力可能导致政权更迭，但美国的干预可能会引发民族主义反弹并造成意想不到的损害；有条件的经济激励措施或许更为有效。

因此，必须区分对内部力量驱动的政权更迭做出反应和主动将政权更迭作为一项政策。后者应属罕见，且仅当美国愿意并能够长期投入大量资源，且存在可行的替代方案时才应采取。总而言之，华盛顿应优先支持本土变革的出现，而不是试图从外部操纵政权更迭。以上是美国外交关系委员会(Council on Foreign Relations)名誉主席哈斯（Richard Haass）针对一月初川普政府抓捕委内瑞拉总统马杜罗夫妇后，发表他关于政权更迭的观点。哈斯是在一篇题为《The Trouble With Regime Change》的文章中分享他的观点。这篇文章登载在1月14日的《外交事务》网上。以下为该文的主要内容。

政权更迭可以采取多种形式。它可以由内部力量、外部力量或两者共同推动。当政权更迭由外部力量推动时，通常会伴随国家建设，即集中精力推行一项旨在实现预期目标的计划。或许此类策略最成功的案例发生在二战之后。当时，美国与其盟国携手，决定对德国和日本的治理和发展方向进行根本性改革。其目的是确保两国不再对其所在地区乃至世界构成威胁。而日渐逼近的冷战又增添了另一个目标，即在政治、经济（以及最终的军事）方面改造两国，使其能够为应对苏联的挑战做出实质性贡献。这些努力取得了显著的成功。日本和德国都发展成为强大的民主国家和经济强国，并融入了美国主导的西方联盟体系。随着时间的推移，它们也被允许甚至鼓励组建现代化军队。两国都曾遭受过彻底的失败，这在一定程度上促进了这一进程，因为它们都是组织严密、高度同质化的实体。然而，它们的成功转型仍然需要美国长期的军事占领以及华盛顿对它们政治重建的深度参与。

大约在同一时期，美国拒绝了苏联政权更迭的呼吁。历届美国政府都认为，在核时代，推行这一被其支持者称为“rollback”的方案 - 即以民主资本主义制度取代共产主义制度 - 风险太大。因此，华盛顿转而采取了更为谨慎的政策，其主要设计者、外交家乔治·凯南将其描述为“长期、耐心但坚定而警惕地遏制俄罗斯的扩张倾向”。美国外交政策的目的是影响莫斯科的外交政策，而非改造苏联本身。在长达四十年的冷战期间，遏制政策卓有成效。苏联的影响力得到了有效控制。事实上，遏制政策的效果甚至超出了预期，因为它为苏联政权更迭奠定了基础（下图 Sutori）。

从某种意义上说，遏制政策的收紧并非完全依靠西方的直接努力，而是更多地依赖于间接手段，例如北约的团结以及美国在经济和军事上的优势。然而，更重要的是，苏联内部的力量促成了政权更迭，尤其是民族主义的兴起和戈尔巴乔夫的政策。戈尔巴乔夫加速推进政治改革，并且不愿动用武力镇压国内或所谓卫星国的异议，最终宣告了苏联长达七十年的共产主义实验的终结。冷战期间还发生过许多其他政权更迭的尝试，其中许多是由中央情报局实施的。或许最臭名昭著的事件莫过于1961年猪湾事件，那次行动构思拙劣、执行不力，旨在推翻古巴的共产主义政权。这是一次早期且令人羞辱的教训：挑起政权更迭的企图可能会以惨败告终 - 尤其是在目标明确且根基稳固的情况下。

抓捕巴拿马的诺列加  

1989年美国干预巴拿马，是拉丁美洲政权更迭的又一次尝试，近来备受关注，部分原因是人们认为它与近期委内瑞拉的事件有相似之处。当时，老布什政府试图推翻（并随后逮捕）巴拿马强人诺列加（下图 facebook）。诺列加和马杜罗一样，都参与了毒品走私，并且宣布自己败选的选举结果无效。但就巴拿马而言，布什此举还与一名美国军人在巴拿马被杀有关，以及担心诺列加会危及其他美国人员和巴拿马运河的安全 - 巴拿马国民议会宣布进入战争状态更加剧了这种担忧。 诺列加被美国拘留后，华盛顿成功地扶持了被宣布无效的选举的获胜者吉列尔莫·恩达拉上台。但值得注意的是，当时美国在巴拿马驻扎了超过25000名士兵，拥有强大的外交和商业存在，并且由于美国修建的运河，美国在该国扮演着长期且被广泛接受的角色。此外，还应考虑到巴拿马的面积不到委内瑞拉的十分之一，人口也只有委内瑞拉现在的十分之一。巴拿马的武装力量薄弱且人数稀少，并且内部存在许多反诺列加派系。

然而，巴拿马的政权更迭并非易事，也并非毫无代价。美军伤亡惨重，数百人丧生，其中包括23名阵亡军人。抓捕诺列加以及妥善结束行动的种种困难令人沮丧和尴尬。这次行动也暴露了深入他国腹地开展军事行动的挑战，即便巴拿马这样一个相对友好且面积不大的国家也不例外。这一切都让布什政府对这类行动保持警惕。正如参谋长联席会议主席科林·鲍威尔不断提醒他的同僚们的那样，政权更迭并非军事任务。武装部队可以奉命摧毁目标，甚至抓捕或击毙外国领导人，但他们不能被要求用更符合华盛顿心意的政权取代现有的政治体制。这需要动用美国的一切军事力量，并且在很大程度上取决于目标国家的性质以及替代政权的实力。此外，要求军队在远离战场、靠近人口稠密地区的居民区作战，会导致大量伤亡和难以预料的结果。正是这种谨慎，在很大程度上促使布什在1991年海湾战争的战场阶段接近尾声时，没有向巴格达进军。

阿富汗、伊拉克和利比亚 

然而，随着时间的推移，这种谨慎逐渐消退。9·11事件后，由于塔利班拒绝交出对恐怖袭击负责的基地组织领导人，美国中央情报局和美军与阿富汗部落武装联手推翻了塔利班政权。随后，美国在组建继任政府、重建国家、建立军队、开展妇女教育等方面发挥了重要作用。这是一个典型的国家重建案例。塔利班的死灰复燃以及阿富汗政府和社会普遍存在的腐败和分裂，阻碍了这一重建进程。20年后，经过2000多名美军士兵阵亡，另加2万多名美军士兵伤亡和耗资数万亿美元之后，美国最终改变了策略。因为无法击败塔利班，和平谈判也不行。川普1.0政府签署了一项协议，实际上是将阿富汗拱手给了塔利班，而拜登政府则执行了这项协议。在被赶出喀布尔二十年后，塔利班成功地完成了政权更迭（下图 CNN）。

伊拉克是政权更迭失败的另一惨痛例证。乔治·W·布什政府对在一个长期被残暴独裁者统治、社会严重分裂的地区实现和平过渡到民主的前景过于乐观。它也低估了曾经备受拥戴的解放者会如何迅速变成不受欢迎的占领者。此外，布什政府犯下了太多错误。它解散了伊拉克军队，并禁止大多数前政权官员和工作人员与继任政府合作，从而造成了权力真空。就像在阿富汗一样，国家重建付出了惨重的生命和金钱代价。

2011年，利比亚的干预行动则成为了另一个典型案例：不要在没有后续计划的情况下，贸然采取可能导致政权垮台的行动。如果说小布什政府在伊拉克是行动过度，那么奥巴马政府在推翻卡扎菲政权后在利比亚泽则行动不足。如今，利比亚已沦为准失败国家。政权更迭可能会使糟糕的局面雪上加霜，或者只是换了一种糟糕的方式。

在委内瑞拉的尴尬 

经历了这些灾难之后，人们原本以为华盛顿会在很长一段时间内避免政权更迭。但如今，委内瑞拉、加沙和伊朗这三地的局势发展，又将政权更迭问题摆上了台面。古巴则有可能成为第四个。委内瑞拉目前最受关注，这颇具讽刺意味，因为川普政府在委内瑞拉的所作所为显然并非政权更迭 - 至少目前还不是。事实上，川普政府似乎正在走一条与小布什政府在伊拉克的做法截然相反的道路。美国没有向委内瑞拉部署军队，没有解散军队，也没有大规模解雇政府工作人员。此外，川普政府也没有像老布什政府在巴拿马那样，扶植合法选举产生的政府上台。推动民主并非川普政府的优先事项，尽管它或许也考虑过，因为任何在委内瑞拉推行民主的尝试都将引发大规模内战。委内瑞拉目前的情况是领导层更迭（马杜罗被副总统德尔西·罗德里格斯取代 下图 Instagram），以及美国公司获得委内瑞拉石油资源并由美国政府监管石油销售的努力。川普政府还向委内瑞拉施压，要求其摆脱与中国大陆、古巴、伊朗和俄罗斯的密切联系。川普在描述其在委内瑞拉的目标时前后矛盾；有时，他的言论似乎表明其最终目标是政权更迭。“基本上，我们会一直控制委内瑞拉，直到实现真正的权力交接，”他在马杜罗被捕当天说道。但美国不仅缺乏控制委内瑞拉的手段，也缺乏这种意愿。川普长期以来都对政权更迭和国家重建抱有抵触情绪；事实上，公众对阿富汗和伊拉克的不满是他政治崛起的部分原因。

然而，如果由于民族主义的复兴或政权内部的权力斗争导致预期的政策变革未能实现，接着将会发生什么，目前尚不明朗。川普最初威胁要发动第二波袭击，但他将面临一个两难困境：如何在不承担相关风险和代价的情况下获得政权更迭带来的好处。更明智的做法是将美国所有形式的援助与委内瑞拉政府推行其期望的政策变革挂钩，包括让反对派参与政治进程。

即将倒下的多米诺骨牌   

加沙可能会是另一个政权更迭政策出现的地方，尽管对此只可言传。以色列和美国的共同目标是结束哈马斯对加沙的控制。自2023年10月7日哈马斯发动恐怖袭击以来的两年多时间里，以色列在华盛顿的支持和协助下，动用了大量军事力量来实现这一目标，包括占领了加沙的大片地区（下图 The Atlantic）。哈马斯的军事实力因此遭到大大削弱，虽然它仍然保持着巴勒斯坦最强大的实力。换句话说，以色列一直奉行一种攻击哈马斯并迫使其解除武装的战略，然后才考虑推进政治进程。以色列拒绝在加沙地带建立一个能够凝聚当地民众的替代性政治实体。相反，以色列阻止巴勒斯坦权力机构发挥任何实质性作用，以免助长巴勒斯坦民族主义。以色列也未能提出任何有意义的政治倡议来激励巴勒斯坦人与犹太国家和平共处。在这种情况下，政权更迭之所以失败，部分原因在于没有引入任何国家建设的举措。在这种情况下，政权更迭不太可能实现。川普政府最好重新考虑其对以色列做法的近乎无条件的支持。

伊朗的情况比较特殊。现行政治体制于1979年通过政权更迭上台，当时巴列维的世俗威权统治被政治-宗教联合领导所取代。这一过程源于内部：效忠或与阿亚图拉·鲁霍拉·霍梅尼结盟的势力不断壮大，直至国家安全部队不再愿意冒着生命危险去维护巴列维政权。美国的卡特政府试图阻止政权更迭，但其立场摇摆不定、前后矛盾，最终收效甚微。近半个世纪后的今天，伊斯兰政权面临着来自国内民众的压力。全国各地爆发抗议活动，主要原因是日益加深的经济危机，而美国主导的制裁更是雪上加霜。该政权的回应是象征性的改革和日益严厉的镇压；川普曾表示，如果该政权“像往常一样暴力杀害和平示威者，美国将出手相救。我们已经做好充分准备，随时可以行动。”这条红线已被突破，但迄今为止，川普政府却TACO了。

伊朗国内大多数民众以及许多邻国都欢迎政权更迭。美国对与伊朗军方和宗教政权相关的目标发动袭击，或许会增加该政权垮台的可能性，但也可能引发民族主义反弹。此外，美国的言行还可能加剧伊朗国内的冲突，使反对派面临更大的风险，而美国却无力直接保护他们。如果能向反对派提供技术援助，使其能够在当局封锁网络的情况下使用互联网，将会有所帮助。尽管如此，我们必须承认，政权更迭是否即将发生，以及一旦发生将会带来怎样的后果，目前远不明朗。即便如此，美国明智的做法是制定一项适用于任何伊朗政府的政策，以激励其实现期望的变革：即，如果伊朗同意停止其核武器计划、停止在该地区使用暴力代理人以及停止镇压本国公民，华盛顿将准备减少制裁，而制裁的紧弛取决于伊朗行为改变的程度。

主动出击还是被动响应 

在接下来的几个月里，华盛顿必须明确区分两种政策：一种是应对正在进行的政府首脑更换，另一种是主动寻求政权更迭。展望未来，美国或许需要对伊朗和古巴政权因内部因素而崩溃的情况做出反应，就像它在1979年对伊朗和1991年对苏联所做的那样。一旦这种情况发生，美国需要考虑的是如何最好地运用传统的外交政策工具来影响最终结果。最佳方案是在满足特定条件的前提下提供实质性的经济援助，但鉴于伊朗对美国利益构成的诸多威胁，美国在伊朗问题上也应做好准备，支持反对派并削弱伊朗政府。

政权更迭作为一项既定政策，其本质截然不同。应该谨慎对待政权更迭这一选项，且只有在诸多问题得到解答之后方予以考虑。政权更迭是否可行？与其他优先事项相比，华盛顿是否有能力支持它？是否存在更可取更可行的政治替代方案？美国是否准备好长期介入并为此付出巨大代价？这种介入是否会对目标国产生决定性影响并受到其欢迎？这些问题很少能得到肯定的答案。因此，华盛顿与其费力制造变革，不如将重点放在对其他国家变革的响应和支持上。好消息是，如果美国能够以自律和决心相结合的方式行事，那么在多个领域都可能出现支持深远政策变革乃至政权更迭的机会。

* 本文作者理查德·哈斯（Richard Haass）是美国外交关系委员会(Council on Foreign Relations)名誉主席、Centerview Partners 高级顾问，也是 Substack 每周通讯《家与远方》(Home & Away)的作者。

参考资料

Hass, R. (2025). The Trouble with regime change. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/trouble-regime-change