印-太经济框架

印-太经济框架出台

5月23日，美国总统乔·拜登在东京正式启动了印度-太平洋繁荣经济框架(IPEF)。IPEF由美国构想和领导，有13个创始成员，包括澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南(下图 KATEHON)。在一份联合声明中，与会国表示，IPEF的目的是“促进我们各国经济的弹性、可持续性、包容性、经济增长、公平性和竞争力。通过这一举措，我们旨在促进该地区的合作、稳定、繁荣、发展与和平”。

不出意料，美国将中国大陆排除在IPEF外，尽管中国位于印度洋-太平洋地区，且是最具区域经济影响力的国家。当然，中国大陆也并未对加入这一框架表现出任何兴趣，因为她视美国领导的印-太经济框架倡议为针对中国大陆的遏制战略。其他未获邀参加的区域内国家和地区包括柬埔寨、老挝和缅甸三个东盟国家，以及反复向美国表态渴望加入的台湾地区。

印-太经济框架的演进

其实，早在奥巴马总统时期美国就开始给予中国大陆“特别关注”了。这是因为亚太地区揽括世界三个最大经济体 -- 美国、中国大陆和日本，经济是世界上最具活力的地区之一。2011年奥巴马政府启动了“转向亚洲”的重新平衡亚太地区战略，以加强和促进美国在亚太地区的经济和地缘政治利益。跨太平洋伙伴关系(TPP)是奥巴马亚洲战略支点的核心，印-太经济走廊也是这一战略的一部分。在其外交政策计算中，美国政府着手推动将印度洋和太平洋作为一个单一的海洋实体连接起来，从而把印度引入该地区以对冲中国大陆的影响(下图 wiki)。

奥巴马后执政的川普政府提出了异于TPP的“自由开放的印度-太平洋”(FOIP)战略，在“美国优先”愿景的旗帜下，采取了一种疏远了其在该地区的一些亲密盟友的贸易方式。同时，FOIP聚焦于遏制中国大陆在印-太地区崛起，更让美国与盟国如韩国及伙伴如东盟犹豫不决。

鉴于亚太地区盟国和伙伴国对川普政府FOIP战略反应平平，拜登政府将重点放在印-太地区建立伙伴联盟和制定集体对策上，以遏制中国在该地区迅速增长的影响力。于是，便有了执政近1.5年后千呼万唤始露面的IPEF。

美国为何要提出IPEF

拜登政府构想的IPEF有两个大目标：恢复美国作为规则制定国的角色，限制进而取代中国大陆在印-太地区的经济主导地位。几十年来，美国一直是亚洲贸易政策领域的主要规则制定者和标准制定者。随着中国大陆尤其在经济领域的崛起和亚洲内部贸易的增加，以及美国与亚洲国家间的经济联系消减，美国在亚洲决策过程中的领导作用大幅下降。美国退出或缺席主要的区域贸易协议的同时，中国大陆和其他主要地区参与者正通过贸易协议在不同行业制定有利本国公司占据亚洲市场的规则和标准。其结果就是，美国企业进入这些市场并参与竞争的能力下降。美国同样担心，在加入世界贸易组织(WTO)20年后经济突飞猛进的中国大陆，正利用其经济影响力来整合亚太/印太各国经济贸易，并在此基础上塑造21世纪国际贸易和经济秩序。IPEF是围绕这个亚洲超级大国来塑造战略环境，“我们不能指望北京改变其发展轨迹。因此，我们将塑造中国周围的战略环境，推进我们实现一个公开和包容的国际体系的愿景。”(布林肯语 下图 EURACTIV)

IPEF遏制中国的前景

拜登总统可以选择现成的、且合乎其政经理念的区域贸易协议 -- 跨太平洋伙伴关系全面渐进协议(CPTPP)。然而，由于国会两党和公众普遍缺乏对任何新贸易协议的兴趣，拜登总统只好绕过CPTPP，提出无需国会通过的IPEF。通过在美国享有竞争优势的数字经济、供应链瓶颈和绿色基础设施等新领域达成协议，拜登总统希望美国重建在印-太地区的经济领导地位。对拜登政府而言，IPEF是美国与东亚和东南亚经济重新接触的新工具，是其印太战略的经济支柱，将挑战中国作为贸易和投资伙伴的吸引力。

然而，IPEF需要面对的严峻挑战是，中国大陆已经是所有IPEF参与国的主要贸易伙伴，是已生效的区域全面经济伙伴关系(RCEP)贸易协定的成员国，已正式申请加入CPTPP。(下图 HANOI TIMES)作为所有IPEF参与国的第一大或第二大贸易伙伴的中国大陆，正在通过各种举措进一步深化其在该地区的经济交往，包括“一带一路”倡议(BRI)建设基础设施，加入与新西兰和新加坡的数字经济伙伴关系协议(DEPA)。

作为区域和全球价值链的领导者，中国大陆已经从一个低成本的装配场，发展成为一个专业化的制造中心，与印--太地区大多数国家建立起难以分割的联系。由于其高度整合的供应链和极高的搬迁的成本，少有跨国公司愿意将其制造基地搬出中国大陆，迁到其他印太国家。此外，中国大陆巨大的国内市场也是吸引跨国公司就地制造生产的一大诱因。确实，供应网络的多样化、“外包”或“朋友支持”，可减少全球价值链对中国大陆的依赖，但当一家企业将其付诸实践时，就发现困难重重，it’s easier said than done。的确，一些公司将生产从中国大陆转移到该地区其他国家如越南，可他们仍离不开中国大陆 -- 需要来自中国大陆的原材料和设备。

事实上，大多数亚洲国家都渴望进一步扩大与中国大陆的经济联系，而非与之脱钩。如新加坡总理多次指出那样，该地区没有一个国家希望成为两个超级大国之间地缘政治斗争的棋子。如果美中对抗升级，他们也不愿意选择立场。即使是美国在该地区的传统盟友如澳大利亚、日本和韩国 -- 他们视中国大陆崛起为对其安全和领土完整的威胁，并将美国视为制衡力量 -- 也希望与中国大陆保持更密切的经济联系，因为他们从与中国大陆的贸易中获益匪浅，并且中国大陆还是区域价值链中的关键一环。信不信由你，印--太地区大多数国家都希望从美中之间的合作和竞争中获益。没有永远的朋友，只有永远的利益。曾几何时(上世纪90年代和本世纪头十年)美中关系不就有“夫妻”和“G2”之说吗？此乃题外话。(下图 The Staesman)

显然，美国认识到遏制中国大陆在印--太地区的经济影响力不能是一种权宜之计，公开反华战略是行不通的，尽管这些国家对中国大陆日益增长的军事力量感到恐惧。于此美国需要将IPEF发展成为一个可信的替代方案，即国务卿布林肯所说的“投资、协同和竞争”，-- 投资美国国内，与印-太地区伙伴 “协同”，为这些国家加入IPEF倡议提供激励和切实利益。而在与中国的竞争的同时，美国将与其他国家结成联盟，限制中国共产党的全球影响力并遏制其行为。布林肯也强调，美国不寻求推翻共产党或颠覆中国大陆的政治制度，这两个经济相互交织的核大国可以在一些问题上合作。

IPEF的四大谈判支柱

由于印-太经济框架尚处启始阶段，具体运作仍需成员国与美国洽谈。但已发布的文件显示，IPEF由以下四个谈判支柱组成：

1.贸易：IPEF寻求建立“高标准、包容性、自由和公平的贸易承诺，并在贸易和技术政策中制定新的和创造性的方法，以推进一系列广泛的目标，推动经济活动和投资，促进可持续和包容性的经济增长，并造福于工人和消费者”。

2.供应链：IPEF将寻求“第一个更好地预测和防止供应链中断的供应链承诺，以创造更具弹性的经济”。它还打算建立预警系统，协调危机应对行动。

3.清洁能源、脱碳和基础设施：该框架将寻求“第一个在清洁能源、脱碳和基础设施方面促进高薪工作的承诺”联合声明说：“我们计划加快开发和部署清洁能源技术，以使我们的经济脱碳，增强应对气候影响的能力。”。

4.税收和反腐败：IPEF将寻求新的承诺，以制定和执行“有效和稳健的税收、反洗钱和反贿赂制度，符合现有的多边义务、标准和协议，以遏制印度-太平洋地区的逃税和腐败”。

IPEF面临的沟坎

与RCEP或CPTPP等其他区域FTA不同，IPEF不通过关税自由化和非关税减让提供更多的市场准入(尤其是美国市场)，而是“一项旨在应对21世纪经济挑战的21世纪经济安排，包括为数字经济制定道路规则；确保供应链的安全性和弹性；帮助在清洁能源基础设施和清洁能源转型方面进行必要的重大投资；提高透明度、公平税收和反腐败标准打开” -- 全是漂浮云端的高、大、上。问题是，如果不向签署国提供市场准入的实惠， IPEF的吸引力在哪呢？否没有准入实惠，本地区的国家凭什么愿意冒着与中国大陆经济关系的风险来务虚呢。毕竟，天下熙熙，皆为利来。因此，为了获得CPTPP和RCEP等现有区域FTA签署国的承诺，美国需要提供激励措施，使加入IPEF更具吸引力。如果吸引不到足够印-太地区国家广泛的支持，IPEF将缺乏可信度，共和党上台后就有可能game over。

IPEF倡议中涵盖的印-太地区，包括许多处于不同发展阶段的国家，有着不同的政策议程和不同的利益。将高度异质的国家与在数字经济、绿色基础设施、清洁能源以及IPEF范畴下的社会和环境标准方面的高标准承诺结合在一起是一项艰巨的努力。IPEF打算在数字经济、清洁能源和脱碳等新领域纳入“首创承诺”，对劳工和环境标准作出承诺。这些都可能遭遇滑铁卢 -- 从印度到越南，各国在跨境数据流、数据本地化和数据隐私方面遵循各自不同的政策框架，他们可能不愿意采用美国数字贸易标准；像印度这样的国家可能不会接受可能与其巴黎协议目标背道而驰的脱碳目标；同样，印度一贯反对将劳工和环境标准纳入贸易协定。(下图 FINANCIAL EXPRESS)

迄今的声明表明，拜登政府倡议的IPEF是一项行政安排，而非需提交美国国会批准的贸易协定。一方面美国期待签署国做出让步，让他们按我们美国制定的规则行事。问题是中国大陆是绝大部分国家的最大贸易国，每年吸纳这些国家最多的出口商品，没有哪个国家想要在华盛顿和北京之间选择立场。有了澳大利亚和立陶宛的前车之鉴，除非这些国家看到美国提供足够大的优势(市场准入)来克服中国的反应，否则这些国家不会非此即彼。什么是美国的优势 -- 全球最大单一市场。失之东隅，收之桑榆。如果能从你那儿弥补因硬扛中国大陆而遭遇的损失，咱就从良随你了。可如果你继续限制不买或少买我的产品，市场再大又怎么样？我生产出来的产品得有买主，我的工人要养家糊口啊。不是不要，是臣妾做不到啊。

拜登政府如何拿出令人心动的offer，(下图 Atlantic Council)以什么条件说服处于不同发展阶段的伙伴国家签署IPEF提议的数字贸易、劳工和环境标准的高标准条款，还有待观察。此外，IPEF将纳入何种争端解决机制，以避免签署国采取单方面行动？

IPEF的谈判过程

IPEF采用了“点菜式”的方法，各国将在四大支柱下展开单独的谈判。一个国家将被要求注册一个支柱内的所有组成部分，但参与所有支柱是可选的。这表明，将以不同的速度与不同的国家集团进行关于各种支柱的谈判。结果将是一个矩阵，一些国家在所有领域作出承诺，另一些国家只在少数领域作出承诺。从共享信息到有约束力的义务，各国的承诺可能有所不同。这或许有助于IPEF的生存 – 合格一项，承诺一项，而非霸王硬上弓，没有条件创造条件也得上。有美、日、印、澳四方安全对话QUARD的先例，拜登总统团队对IPEF还是信心满满地。始于2007年的QUARD，先后经历了澳大利亚退出、尤其是印度的扭扭捏捏，莫迪老仙面对抗中这个“挡不住的诱惑” 最后才 sign on “从良”，终于能够跻身2021年9月24日召开的四边安全对话首次领袖面对面峰会，与拜登总统真身同框。对于IPEF承诺，要是美国出价满意，相信印度也有妥协的意愿。但如果只要三哥出血，还是乘早歇了吧 – QUARD对三哥可是只赚不陪的好事，人家还惜身如玉呢。如今咱阿三可是谁见谁来电、绣球接不完的抢手靓仔。不见皇军不挂弦，丫门儿贼清。

参考资料

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