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风从新疆来！中国正式开启强力去杠杆防风险大幕
经济观察报 记者 苏小张 杜涛 过去依靠基础设施投资拉动经济增长的西部地区代表新疆，成为2018以来中国首个开始强力去杠杆和化解债务风险的省级地区。
根据当地官方发布的信息，3月26日，新疆召开全区干部大会，新疆自治区党委书记陈全国在大会上部署了一系列防范化解重大风险的措施。陈全国在大会上称，要“坚决破除唯GDP论”，彻底抛弃“错误落后的发展观念”，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。随后新疆开始全面清理2017一年来的所有政府投资项目。
这是自2017年年底的中央经济工作会议、2018年3月的全国两会提出“高质量发展”的目标后，首次有地方官员将过去的发展方式定义为“错误落后的发展观念”。
几天后，更多的信号被释放。
4月2日，中央财经委召开第一次会议，这次会议在随后的官方通报中，第一次提出“结构性降杠杆”的思路，地方政府和国有企业成为降低宏观杠杆率的首要目标。
此前的3月30日，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号，即23号文）。文件对金融机构参与国企、地方政府、PPP以及政府融资平台的投融资行为进行了全面规范，涉及融资形式几乎涵盖债券、信贷、政策性贷款、资管等所有手段。
市场人士分析称，这份文件堵住了地方政府违规融资的全链条、全渠道。一些敏感的金融机构，自去年11月以来，就已经暂停了对PPP项目的融资。
自去年11月包头地铁项目被紧急叫停，先后经过中央经济工作会议、全国“两会”等一系列部署后，以地方政府债务处置为突破口，中国正式开启系统性降杠杆防风险大幕。新疆、内蒙古等那些过去依靠大规模基建驱动的西部地区，最先登场。
同时开始的，还有向“错误落后的发展观念”的告别和整改，以及“高质量发展”布局的落地。
一
新疆此轮对政府投资项目的整改完全不同以往。
3月28日下午3：30，新疆维吾尔自治区党委常委、发改委主任张春林在自治区发改委防范政府债务风险专题会议上称：“尽力而为、量力而行，不提不切实际的目标，不搞寅吃卯粮的工程，宁可发展慢一点、也决不违规举债，坚决刹住无序举债搞建设的风气，确保政府违规举债零增长。”
新疆开始全面清理2017年以来的政府投资项目，一改以往“保项目、保投资、避免烂尾工程”思路下的整改，此次新疆要求：对已开工建设，但建设资金无法落实的项目也要清理；对投资计划已下达，凡是无法落实地方配套资金的，必须停止项目实施并收回上级补助投资；对于目前已开展前期工作的建设项目，凡是资金来源落实不了的，一律不得上报，一律不予受理；对于列入“十三五”规划尚未实施的项目，重新审视，对地方配套资金无法落实的项目要坚决予以调减。
随同新疆转变的，还有众多此前以PPP为形式大干快上投资项目的地方，他们正在按照财政部的要求，纷纷调减那些已经上报的、不合理的PPP项目。
同时踩刹车的还有为地方举债另一个主要角色——以银行为主的金融机构。他们甚至在两三个月前，就已经停止了对大部分PPP项目的融资。
新疆的转变早有信号。
2017年12月20日结束的中央经济工作会议明确指出，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。同时提出，要打三大攻坚战。防范化解重大风险是三大攻坚战的第一项，重点是防控金融风险，做好重点领域风险防范和处置。
今年两会上，国务院总理李克强在其政府工作报告中有关GDP的表述也比往年弱化了对增长率的要求，三大攻坚战的目标进一步在政府工作中得到明确。
在依靠投资尤其是政府类基建投资驱动增长方式上，新疆是中国西部地区较有代表性的地方之一。
自2013年以来，中国一直在为经济增速降温，同时推进了以去产能、去库存、降低债务杠杆率等为重点的供给侧结构性改革。这给地方传统的增长模式带来了很大挑战。过去五年间，内蒙古、山西等西部资源性省份和东北三省的经济增长大幅放缓。过去，这些地方长期依靠资源开采、大规模工业和基建项目投资来拉动经济增长，惯性的依赖导致它们在商业繁盛和市场活力方面，与东部地区的差异越来越大。
此后，由于西部省份经济发展滞后，基础设施配套不完善等原因，以政府投资类的基建项目成为西部地区经济增长核心推动力之一，也是地方政府进行经济运行管理的重要手段。一时间城市轨道交通、高速公路等“铁公基”投资项目不断上马。
二
但中央政府调控的转变来得比西部省份看到得更加快速和坚决。
2017年11月，获得国家发改委批示规划的包头城市轨道交通项目，被中央紧急叫停。当时，这些项目的整体规划，刚刚获批一年，而且已经正式动工三个月有余。中国极少出现中央直接叫停地方获得批示、并已经投资开工的政府类基建投资项目。
包头地铁项目被紧急叫停事件，一度被外界揣测为中央宏观调控风向转变的先兆。直到1个月后的中央经济工作会议，一切才有了明确答案。但对于整个中国的经济发展路径而言，这才只是转变的开始。
根据此后官方发布的消息，2018年1月3日，在内蒙古自治区经济工作会议上，内蒙古自治区党委称，“有的工作指导脱离实际、有些经济数据不实、一些地方盲目过度举债搞建设”，并坦承自治区做的三件事：停建、缓建一批政府过度举债的项目，坚决叫停包头地铁项目和呼和浩特地铁3、4、5号线项目，全面梳理在建和计划建设的政府投资项目；化解政府债务、银行不良贷款和农村牧区高利贷，明确提出从2017年起，利用3至5年、争取用3年时间把政府债务率降到合理水平。
据新华社报道，呼和浩特市玉泉区书记吴文明称：“政府投资要量入为出，看菜吃饭，坚决防止盲目过度举债，防止不负责任地制造风险，这些要求很实。”
尽管内蒙古官方并没有对外公开自己的“老底”，但随后的公开信息显示：内蒙古政府财政收入虚增空转确是不争的事实。官方公开数据显示，内蒙古2016年的财政收入被虚增了26%、工业增加值被虚增了40%。
政府财政收入和工业增加值是当地的核心经济指标，通常这两项指标（尤其是财政收入）也是市场评估政府偿债能力基础，在政策限制和实际操作中，政府财政收入也往往与政府发债规模、基础设施投资能力、偿债能力直接挂钩。虚增数据，不仅可以使政府呈现一个漂亮的业绩报表，同时也为进一步扩大举债和投资规模留下了操作空间。
这些操作空间，正是中国地方政府债务风险和金融风险的膨胀边界。
三
过去几年间，地方政府和财政部等中央部门之间，围绕着投资和发债，不断上演猫鼠游戏，而债务风险在层层加码的监管下却并没有得到显著遏制。
2014年10月，中国国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，即43号文），首次明确赋予地方政府依法适度举债权限；剥离融资平台公司政府融资职能，加强政府或有债务监管。
这份文件在堵住地方政府融资后门的同时，也开了两道正门：政府直接发债与政府与社会资本合作模式。
此后发生的故事表明，第一道正门由于地方债整体有中央统一代发，规模和使用整体得到了控制。但“政府与社会资本合作模式”这一渠道，成为了中国此后几年间政府债务风险和金融风险的聚集地。它由此引发了一个新的模式——PPP，并在地方政府、融资平台公司、地方金融机构、地方国企等多方角色的合力推动下，成为地方政府在正式发债之外，大部分基建投资项目的资金来源。
PPP是个舶来品，在一些发达国家早有先例。它是公共基础设施中的一种项目运作模式。简单而言，就是民营资本承担项目建设资金，政府让渡收费权并进行监管。在此模式下，政府减轻了财政和资金压力，社会资本也能够获得长期回报。
PPP模式迅速引发城投项目融资热潮，而政府专项建设基金、政府投资基金、股权融资等种类繁多的投融资创新模式也不断涌现。两年后一个与此有关新名词描述了这股新型融资浪潮实质：“明股实债”，意思是看起来是设计巧妙地股权投入，实则是政府为基建项目进行的债权融资，最终的债务承担者都指向了政府。
国家发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平称，“明股实债”就是一种变相融资，违背了政府产业基金、PPP、专项建设基金等投融资创新的本意，在债务认定上存在困难。
2016年10月间，中国财政部接连下发《关于统计融资平台公司债务等有关数据的通知》（财预明电［2016］4号）、《关于调查融资平台公司债务等有关数据的通知》（财预明电[2016]5号），此后各地开始统计自2014年以来融资平台公司、国有企业和事业单位的债务数据统计调查。财政部还要求汇总所有财政支出责任。
此次调查对象除了政府举债，还包括PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新风起的投融资工具——时间的起点正是上一轮中国大规模债务摸底后截止期限，延续到2020年。
2017年4月26日，财政部、发改委、央行等六部委曾联合发文要求进一步规范地方债政府举债融资，这份文件名为《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，即50号文）。文件要求，各省级政府根据2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，并于2017年7月31日前清理整改到位。
这一次六部委特别提出：严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
财政部密集出手摸排、清理、规范地方举债的信号，被市场反向理解为：虽然一直规范，但其实债务规模一直在膨胀，并且手段越来越隐蔽和混乱。
市场的猜测，在2017年6月审计署公布一组数据中得到了印证：截至2017年3月底，审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过1倍；2015年以来，7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。
这组数据表明，自上一轮（2013年）大规模债务审计后，尽管中央一直在不断对地方举债严加控制，但地方政府的隐性负债规模仍膨胀惊人。
四
以PPP等名目进行的隐性或违规举债成为近5年来债务扩张主力部队。财政部PPP中心发布三季报，截至2017年9月份，全国入库PPP项目共计14220个，累计投资额17.8万亿元。其中，已签约落地项目2388个、投资额4.1万亿元。
中西部地区是其中的急先锋。海通证券发布的信息显示，在PPP项目资金中，PPP项目公司的资本金占比在20%-30%；投资PPP项目的社会资本中，76%的社会资本属于国有企业；需要政府支持的收益模式占比达到75%，其中，中西部PPP项目规模最大。
仅仅规模的扩张还是债务风险的冰山一角。国金证券宏观研究首席分析师边泉水说，一些地方通过各种手段拿到手的资金，变成了基建投资项目资本金，而这只占全部项目投资30%左右，其余的如果再通过银行贷款等各种融资手段，最终债务规模将会被加杠杆放大3倍。
虽然财政部在2017年11月通过《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），确定了穿透资本金的原则，但地方总有各种手段规避这一要求。
地方政府债务扩张的另一面，则是对信贷资金的挤占，直接导致的社会资金成本的大幅提高，并进一步加大了实体企业融资难度。
中诚信国际研究院首席宏观分析师袁海霞表示，资金成本的持续上升，一方面直接加剧融资平台“借新还旧”成本，另一方面使其财务状况恶化、信用水平下降，加大平台企业在资本市场再融资难度。尤其对于财政实力较弱、债务率整体偏高的省份，地方政府对于融资平台的补贴资源有限，平台企业对于外部融资成本变化更为敏感。
融资成本的变化依旧无法阻挡地方四处举债的冲动。
一位来自国有金融机构负责政府投资项目投融资的负责人说，在2014年四季度，融资利率还在9个点左右，现在已经到了12个点，甚至在西部某省会城市下面的一个县，为融资已经开到了15个点。
在刚刚过去的一个多月里，这位国有金融机构负责政府投资项目投融资的负责人，已经接待了二十多轮地方政府融资平台前来洽谈融资业务的代表。他说，“这还不包括那些不靠谱的”，他所说的不靠谱是指融资平台资产差，所在地方财政收入低，负债率高的地区。
2018年春节前，他还接触一个县级融资平台公司和当地财政局的官员，这个平台公司被银行抽贷五十亿左右，而该县财政收入也就五十个亿。2018年6月，这家公司有50亿的融资即将到期。现在，这家公司正四处找钱，利率已经开到12个点。
这位负责人说：“最近这一个月，各地都有来要求融资的。现在放钱都要等等看了。对于地方政府来说钱是越多越好，不过相比以前政府担保函、承诺函的增信，现在不让做了之后，融资成本高了好几个点。”
他描述出了中国试图控制宏观债务率，防范化解风险背后的现实图景：债务叠加逼迫下的借新还旧，不断变相的融资手段，不断高升的融资成本，以及不断累积的暂时被掩盖的风险。
五
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚称，现在这段时间融资平台借钱是比较难了，未必一定会出现流动性危机，因为地方政府还有救助的可能。融资平台做的很多事情是地方政府决策的，地方政府有可能将基金收入注到融资平台。甚至将新项目的钱拿过来还款，不至于让资金链断裂。虽然不排除倒闭的可能性，但是大部分政府不会轻易选择倒闭的可能性。
前述来自国有金融机构负责政府投资项目投融资的负责人形容说，现在的融资平台业务监管状况如同两辆车，一个不准借钱，一个疯狂借钱，对着开，都在打赌谁先刹车或者打方向盘，若是地方政府先转方向，中央赢了，若是中央没有令行禁止，地方赢了，如果都在硬顶，就只有相撞，系统性风险爆发。
现在看，中国不可能出现两车相撞的情况，内蒙古、新疆以及更多地方的紧急转向，已经在释放信号：中国经济的发展方式，已经在中央这个方向盘的引导下驶向高质量发展。
这是此轮降杠杆防风险大幕后另一个颇有意味的转变。
2018年3月27日下午，新疆发改委召开了全区发展改革系统干部视频会议，根据新疆发改委网站发布的信息，这次会议在部署打赢防范化解重大风险等三大攻坚战时，强调“坚持国家下达多少中央预算内资金就干多少事，不提不切实际的目标，不搞寅吃卯粮的工程，决不违规举债搞建设。”
这一提法也是一个巨大转折。过去很长时间里，地方在发展经济上，普遍流行的做法是“中央没有规定的踩着红线走，中央有规定的顶着上限走”。
第二天，在新疆自治区发改委防范政府债务风险专题会议上，新疆维吾尔自治区党委常委、发改委主任张春林表示，“彻底扭转错误落后的观念，放下GDP的包袱，不以GDP增长论英雄，做到令行禁止，按照高质量发展要求，迅速落实坚决整改。”
这是公开可见的、自2017年中央经济工作会议提出“高质量发展”以来，地方重要官员第一次向用如此严肃和坚定的态度，向“错误落后的观念”告别，“坚决整改”转向“高质量发展”。
