着眼实战，创新人事管理体系

从外军改革实践看，怎样建立适应未来战争需求的人事制度，是改革的重要一环——

着眼实战，创新人事管理体系

作者：付征南

[军报] 第二次世界大战结束以来，以“岗位轮换”“职业教育”“晋升考核”和“联合军官”等制度为主要支柱的人事管理体系，不仅为美军领导指挥体制的顺畅运行和不断调整提供了高效的自动纠错和自我完善机制，也为美国国防和军队体制改革稳步推进打下了坚实基础。

以平衡流动为基本原则的岗位轮换制度

1899年“鲁特改革”推行军官岗位轮换制度之前，美军基层部队和参谋机关所属人员，在生活待遇和工作条件等方面存在巨大差异。由于工作岗位优劣明显，美军陷入了基层部队空虚、参谋机关臃肿的恶性循环。

为此，伊莱休·鲁特1899年出任陆军部长之后，开始逐步推行军官“岗位轮换”制度。用鲁特的话来说，这项改革的目的“就是要彻底结束过去参谋机关军官普遍存在的近亲繁殖状态”。

鲁特推行的“岗位轮换”制度主要分为“工作岗位轮换”和“地区岗位轮换”。前者主要指军政军令系统的岗位轮换，如基层部队、参谋机关和科研院校之间的人才交流；后者主要指发达地区与艰苦地区、本土与海外驻军的轮换。

常态化轮换消除了岗位差异对军官职业发展预期所产生的负面影响，从而调动了各级军官长期服役的积极性和进取心。在此制度下，军官把精力主要用于提升自身能力和专业水平，而非谋求某些待遇优厚的特殊岗位。

此外，这项制度最大的贡献就是通过军官的交叉任职，打破了军政军令系统之间的界限，促进了各类人才的良性互动，为美军二战后历次改革提供了坚实保障。作为“力量使用方”，军令系统的需求能及时有效反馈给“力量提供方”的军政系统，使军政系统决策可及时根据作战需求动态调整，进而影响军队建设；另一方面，“力量提供方”的最新理论成果，也可及时反映给“力量使用方”，有效指导战场实践，进而提高军力运用效率。

以造就精英为关键支撑的职业教育制度

自19世纪中后期开始，美军逐步建立精英化的职业教育体系，在职业发展路径的入口和出口均设置了较高的门槛和机制性的教育培训项目，从而确保了军官队伍整体素质的职业化水准。

首先，在职业发展的入口处，美军初级军事院校对入校学员的选拔设定严格标准和淘汰机制。以西点军校为例，新生入学前不仅要学习成绩优异，而且还需获得总统、国会议员和州长等高级官员的推荐，最后再由军校进行考核和挑选。

其次，在职业发展路径的关键出口处，也就是军官晋升的关键节点，美军秉承终身教育理念，为军官提供充分的教育机会和宽松的教育条件，使其可在军地各类高校求学进修。

如此，中高级军官由于经历过多轮职业教育和岗位历练，能力素质普遍高于整个社会同等人才的平均水平，即便退出现役也会成为人才市场的“抢手货”，而上尉以下军官由于受教育程度和能力素质所限，对晋升军衔和接受更多教育有着迫切愿望，所以这一制度不仅有效解决了中高级军官退役安置的难题，也解决了年轻人才的保留问题。

以分权制衡为核心理念的晋升考核制度

美国建国后，特别是内战期间，军中普遍存在违规用人、超常提拔的现象，将一大批毫无作战经验的军官提升到高级指挥岗位。这对美军造成了巨大的消极影响。

为根除这种现象，美军1899年开始的“鲁特改革”全面推行军官晋升考核制度，为军官职业化奠定了良好基础。此后，美国国会又于1947年和1954年分别通过了《国防人力资源管理法案》和《军官等级限制法案》，对军官晋升考核制度进行了进一步的细化和完善，规范了军官人事任命的程序和时间、军官晋升比例、服役时限等内容。

当前，美军在军官的不同任职阶段采取了灵活多样的晋升考核制度。少尉到中尉的初级军官晋升采取“分散选拔制度”，由军官所在单位指挥官批准；上尉到少将的中级军官晋升采取“集中选拔制度”，由各军种临时组建的集中选拔委员会进行评定；中将以上高级军官晋升则采取“提名审批制度”，晋升人选须经国防部长推荐、总统提名和参议院审批三道环节。

这样的制度安排不仅增大了人事腐败的成本和难度，也树立了公开、公平、公正的用人导向，为军官安心服役提供了充分的安全感和荣誉感。

以联合优先为重要导向的联合军官制度

尽管美军通过1958年的《国防部改组法》，建立了军政军令分离体制，确立了联合作战司令部司令在作战指挥链中的主体地位，但是军种参谋部仍可通过掌控军种人事权来干预前线作战指挥，从而架空参联会主席和联合作战司令部司令。这也正是美军在越战和伊朗“人质门”事件等武装冲突中，战场指挥效率不高的主要原因。

而1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》的最大功绩，就在于通过构建健全完善的联合军官制度，强化了参联会主席和联合作战司令部司令在选人用人等问题上的发言权。

首先，在参联会层面，确立参联会主席的主导地位，使其成为总统和国防部长的首席军事顾问，并赋予其管理联合参谋部、制定战略规划以及对高级军官人事任命提出建议等原先由参联会全体成员共同担负的重要职能，结束了参联会此前群龙无首、各自为政的混乱局面。

其次，在联合作战司令部层面，确立联合作战司令部司令实施联合作战指挥的主体地位，赋予其选拔与免除下级指挥官和参谋人员职务、鉴定下级军官任职表现、召集军事法庭制裁等重要权力，解决了军种退出作战指挥链的问题。

最后，在联合军官使用方面，建立联合军官的培养、选拔、晋升和任用管理机制，规定联合军官晋升比例不得低于军种同级军官，不经联合培训和联合岗位任职不得晋升为将军，各军种须依据联合作战司令部司令的人事鉴定来考核晋升军官等，进而确立了“联合优先”的用人导向。

（作者单位：军事科学院）