法国大革命前期的三权分立
作者：史彤彪 来源：中国民商法律网
关键词: 法国革命/权力分立/孟德斯鸠/卢梭/罗伯斯比尔
内容提要: 权力分立并通过权力制衡达到政治自由是法国思想家孟德斯鸠明确提出的资产阶级国家制度的基本原则，但卢梭极度轻蔑赋予国家各组成部分独立权力以相互制约的均衡理论。这种观念上的冲突，在法国大革命时期的前两部宪法中表现得十分鲜明。从实际情况看，法国大革命时期的权力分立有自己的特色：议会至高无上并发展为相当程度的专制，行政权过于弱化而无法与立法权抗衡，司法权根本没有独立地位。因此可以说，法国人基本上没有按照孟德斯鸠的思路去制约权力。
分权和制衡作为一项宪政原则，在英国革命中得到了落实。在美国革命中，政治重建的设计师们力图保持和完善这种遗产。法国革命属于乌托邦的传统，“其哲学领袖信奉这样的观点：社会的全盘重建是必要的，而这一伟大任务只有具有不受拘束的坚定且无情的政府才能完成”。[1]“法国大革命所采纳的正是人民主权不可分割的信念，这使得孟德斯鸠的政治理论，除了以最刻板的权力分立形式外，无法被接受。”[2]法国1791年宪法和1793年宪法是大革命时期的第一部和第二部宪法，探讨它们所确立的权力分立制度及其实践，具有重要的意义。
一、极端性的试验：1791年宪法架构下的权力分立
在16～18这两个世纪里，法国国王拥有一切权力而不受任何限制。有“旧制度死亡证明书”之称的1789年《人权与公民权利宣言》（简称《人权宣言》），提出的最主要的原则是“分权”原则，其第16条指出：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”权力分立成为法国1791年宪政制度的一项基本原则。根据1791年宪法的规定，“立法权委托给由人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民议会，由它协同国王的批准按照下面所定的方式行使之。”“政府是君主制；行政权委托给国王，在他的管辖之下由部长和其他负责官员按照下面所定的方式行使之。”“司法权委托给由人民按时选出的审判官行使之。”
关于立法权。根据宪法的规定，立法权属于国民议会，国王不得解散立法议会。立法议会的法令应提呈国王，国王对于法令可拒绝同意。凡被国王拒绝同意的法令不得由本届立法议会再行提呈国王。但当提出该法令的那个立法议会的下两届议会以同样的辞句继续提出同一法令时，即认为国王已予批准。
对于是否授予国王否决权。坚决主张分权与制衡原则的启蒙思想家孟德斯鸠态度很明确：“行政权必须拥有废除立法权的决议的权利（否决权），否则立法权就会攫取任何权利，消灭其他一切权力。”[3]但王权在立法方面是有限否决还是无限否决，制宪议会存在着争论。代表王政派的议员穆尼埃认为应给予国王绝对否决权。他强调国王的否决权在孟德斯鸠式的法制建设中的地位，主张“为了保证行政权力不受立法权力的任何侵犯”，“最好的办法是使其成为立法机构的一个组成部分”，因此“应规定议员们的决议成为法律之前，必须经过国王批准”。[4]而米拉波则特别指出，从国王和人民结成联盟的角度出发，国王否决权是绝对必要的，不希望将国王的作用降为执行立法机构的命令，因为一个大国需要超强的领袖，而代议制政府本身又会产生新的贵族；为阻止新贵族的诞生，人民的自由需要国王的否决权，如果国王居心叵测轻率地否决一项好的法律，国民议会便可使用它所拥有的最后武器——拒绝纳税。以拉法耶特、巴纳夫、孔多塞为首的立宪派，大概受到美国模式的影响（因为美国宪法赋予总统一项暂停执行某项法令的否决权）而提出给国王暂时的否决权。以罗伯斯比尔为首的革命民主派坚决反对国王拥有否决权，指出任何形式的否决权都与人民至高无上的权力水火不相容：“谁要认为一个人可以反对法律（法律是公意的表现），谁就确信个人的意志高于全体的意志。那么，就可以得出这样的结论：人民什么也不是，个人就是一切。”[5]很明显，他捍卫的是国民议会的权威，反对一切损害其权威的意图，强调由于采用否决权制度，国民议会将面临危险：“在这种新的体制下，立法机构就等于虚设。”“不仅不应削弱和贬低立法权，而且还应给予国民议会为保卫自由所必需的一切力量和权威，因为国民议会是保障自由使之不受行政机构肆无忌惮侵犯的卫士。”[6]对于西耶斯来说，国王否决权是不可接受的，因为执行权没有权利进入法律制定的领地：在英国这种否决权也许必不可少，因为英国人没有区分出这种制宪权，因而如果没有否决权的保护，英国国会的无限制的权威就可能用来攻击君主制的位置。但在法国，这种情况不会发生，因为政府各部门都直接从人民那里获得权威，它们不必相互畏惧也不需要有某些制约来防止一个部门对另一个部门的权力侵蚀。假如政府的权力划分很小心因而其权力相互独立，那么它们就居于同等优越的位置，就不必有否决权。[7]西耶斯痛斥说：“任何否决权，不论是绝对否决权还是暂时否决权，在我看来将变成一种专制制度，一种为反对全体国民而发出的密札。”[8]在当时，形成了两大阵营：反对国王拥有否决权者坐在议长左边，赞成否决权者坐在议长右边（这就是后来世界各国政治生活中惯用的“左派”和“右派”分类法的起源）。在1789年9月11日的表决中，议会以673票对325票通过了国王否决权的有效期为两届议会（至少4年）的决定。[9]
关于行政权。1791年宪法建立了约束政治权威的政治体制和法律原则，把“法律高于任何权力”的法治精义确定下来。特别是这部宪法虽然像英国那样保留了国王和王位，但却比英国的宪法性文件更明确地宣布了“法律高于国王”的原则。王权受到五个方面的限制：(1)受宪法的限制。国王隶属于宪法，并要宣誓效忠宪法和国民。“国王在登位时或在其已达成年时应在立法议会向国民宣誓：要忠于国家和忠于法律，要用其所承受的一切权力来支持国民制宪议会于1789年、1790年和1791年所制定的宪法并下令施行法律。如遇立法议会尚未集会，国王应发布公告，载明此项誓言并载明将于立法议会集会时立即补行宣誓的诺言。”革命前，路易十六称“法国的国王”。革命后，称“法兰西人的国王”，“路易，承上帝及国家宪法之命，法兰西人之王”。(2)受法律的限制。“在法国，没有比法律的权力更高的权力，国王只能根据法律来治理国家，并且只有根据法律才得要求服从。”“在正式或合法退位之后，国王即处于公民阶层地位，因此，对其退位后的行为，应如公民一样可受控告和审判。”“行政权不得制定任何法律，即使是暂时性的法律，只得发出符合法律的公告以便命令或号召法律的施行。”[10](3)受副署的限制。行政权属于国王和各部大臣，“国王的任何命令如未经国王签字及部长或部的负责人副署者，均不得付诸执行。”(4)摄政王的选任受到限制。国王未成年时，由摄政王代行职务。但摄政王并非指定，而由国民选出的选举人组成的选举议会选任，并且不限于王室成员，也要宣誓效忠宪法。这是对王位世袭制的重大改革。(5)王室经费受到限制。王室经费由立法会议决定，并需由国王任命的经费管理人掌管。应该说，这些限制王权的措施并不亚于英国1689年的权利法案。
关于司法权。司法权属于法院，法官由选举产生并且是常任制，规定“在任何情况下，司法权不得由立法议会或者国王行使”。“在同一届立法议会任期内，国民代表不得兼任司法职务。”法庭不得干涉立法权的行使或法律的执行，不得侵犯行政职务，不得对行政官因其职务上的原因而将其传唤到庭。对司法权所施加的限制，排除了如同美国从制约平衡理论中产生出来的对法律进行司法审查的任何可能性。[11]值得指出的是，表面上看司法权独立于立法和行政，实际上司法权要受到政府的巨大压力。之所以如此，是因为宪法还规定驻在法庭的国王专员有权监督并要求行将宣示的判决应遵照法律，有权要求执行已经宣示的判决；司法部长能够通过国王的专员并在不损害有关当事人的权利条件下，向大理院告发审判官超越权力范围的行为。这就为行政干预司法独立埋下了伏笔。[12]
“1791年法国宪法的基础是一种极端性的权力分立学说。当然，实际上，当时的情况是这种政府制度几乎完全没有成功的可能。这种学说假定政府各部门之间有一定程度的自然和谐，而即使在最平静的政治体系中这种自然和谐也很少见到，在法国大革命的混乱中这种机会就更是微乎其微了。”尽管革命人士基本上按照孟德斯鸠的学说制定了1791年宪法，并在《人权宣言》中庄严地承认了权力的分割和平衡的必要性，但在实际行动上却严重违背了孟德斯鸠的精神。在立法权和行政权的关系上，他们只讲立法权对行政权的监督、弹劾，却力图架空行政权对立法权的制约，只给一种低效的否决权而不给其解散议会权，甚至不断地以立法权超越行政权；在立法权和司法权的关系上，他们则拒不承认司法权具有审查立法机关活动是否符合宪法的职能，只准其消极地依法审理案件。不言而喻，法国革命人士的这种“立法中心主义”势必导致孟德斯鸠所崇尚的“公民政治自由”的毁灭，而为孟氏所痛恨的专制主义的肆虐打开方便之门。
二、卢梭主义狂想曲：1793年宪法对权力分立的摒弃
如果说，1791年宪法是崇尚权力分立的孟德斯鸠主义的实验厂，1793年宪法就是孟德斯鸠主义的火葬场。卢梭提出的人民主权论被认为标志着现代民主理论的诞生，但他没有继续深入思考这种民主理论在实际政治中如何兑现，其中隐含着一个重大缺陷，就是缺乏权力制衡、不能有效地防止权力被滥用。基本上以卢梭思想为指导的法国革命的实践，让社会付出生命和财产的重大损失也就成为必然了。
1793年1月，马拉强调国民公会“被赋予无限制的权力，即全部权力，这些权力为挽救社会事业所必需；因此为了捍卫自由事业，国民公会在必要时可以采取一切合理的或强力的手段”[13]。
1793年2月15日，孔多塞提出宪法草案，体现了孟德斯鸠的分权主义最后的一次挣扎。该草案主张以国会议会和行政会议成员均由初级会议普选产生，这就在事实上保证了行政权对于立法权的独立性。然而孔多塞的忧虑显然代表不了国民公会大多数议员的感情，因为第二天他的草案就遭到否决。1789年《人权宣言》中宣布的“只有以分权为基础的政府才是自由政府”的条款，在国民公会成了众矢之的。吉伦特派攻击这种说法是一种“幻想”，并号召人们“采取一些更有利的原则”。
《人权宣言》和1793年宪法明确宣布“主权属于人民”。宣言第1条“社会的目的就是共同的幸福。政府是保障人们享受其自然的和不可动摇的权利而设立的。”第9条“法律应当保护公共的和个人的自由来对抗执政者的压迫。”宪法还专列“人民的主权”一项，规定“主权的人民包括法国公民的全体”（第7条）；“人民直接选任代表”（第8条）；“人民委托选举人选举行政官、公共仲裁人、刑事审判官和大理院的审判官”（第9条）；“人民议定法律”（第10条）。[14]
人民主权强调行政权从属于立法权。卢梭曾指出：“人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”[15]1793年宪法不仅规定中央行政机关执行会议由立法议会选出，而且还规定“它只有在执行法律和立法议会的法令时才有所行动”。雅各宾专政时期的国民公会既是惟一的立法机关，又是最高的权力机关，集国家各种权力于一身，从而导致了国民公会专政。
1793年宪法刻意加强立法机构，把几乎一切重要权力都赋予它。尽管有关条文规定，立法议会的职责仅仅是提出法律草案和发布法令（宪法第53条），但通观宪法条文就可知道，立法议会并非三权分立意义上的立法机构，而是代表人民行使主权的最高权力机关，执行会议从属并听命于立法议会。宪法为此作出规定，立法议会成员由全国普选直接产生，使立法议会成为全体人民的受委托者，从而也就获得了代表全体人民行使主权的权力。执行会议的成员虽然也经选举，但选民选出的仅仅是供立法议会从中挑选的一个名单，执行会议的成员最终是立法议会任命的。之所以做这样的安排，与罗伯斯比尔的想法不无关系。他在《关于宪法》的演说中强调“任何宪法的第一项任务应该是保护社会的和个人的自由，使其不受政府本身的侵害”；“政府的腐化是由于逾越它的权限和它们离开主权者而独立”。[16]既然把政府视为应时刻防范的对象，体现人民意志的立法议会与行使政府职能的执行会议之间，当然就不是分工合作、互相监督的关系，而是权力赋予者与权力行使者、监督者与被监督者的关系了。
1791年宪法把分权作为最重要的原则之一是为了限制王权、确立资产阶级的政治权力。1793年宪法既已废除王政，自然也就无须把分权看得那样重了。如何防止代表民意的立法议会滥用权力，宪法除了规定其任期为1年（第40条）外，罗伯斯比尔和1793年宪法都没有提出更多的措施。罗伯斯比尔的行政与立法分开的主张，在宪法中并未得到体现，行政机关实际上处于立法机关的管辖之下。人民对于议会的监督，除了在投票的一刹那所作的选择外，没有任何别的更有效的办法。在这种情况下，立法议会就有可能以人民意志体现者的名义，独揽大权实行专横的统治。更为严重的是，在立法机构中起主导作用的，往往是某一个政党或政治派别，而在政党或派别中起主导作用的又往往是少数几个人甚至是一个人。这就难怪孔多塞批评1793年宪法引向议会专政，引向控制议会的党派专政。[17]
1793年宪法颁布后的第二天，就因革命形势的变化而从未付诸实施。但议会对行政部门的控制却仍在不停地加强。1793年12月4日，关于革命组织的法令把各行政部门统统交给救国委员会支配；1794年4月1日的法令，使议会的集权程度进一步提高，执行会议被取消，由12个直属救国委员会的行政委员会代行其职权；1794年7月29日的法令规定，各委员会每月改选1/4的成员，而且每名委员落选后必须间隔1个月才能再次当选；自1794年8月24日起，代行各部门职权的12个行政委员会被分别置于议会的12个委员会管辖之下。至此，国民公会的集权专制可谓已臻于极致。
公允地说，法国革命者已意识到权力监督的重要性并试图采取相应的措施。但不可原谅的是，在革命者眼里，监督权力滥用的手段并非法治意义上的“法律”，竟然是“人治”意义上的“道德”。雅各宾派领袖罗伯斯比尔指出：“什么是支持和推动这个政府的主要动力呢？是美德。我指的是公共美德，这种美德曾在希腊和罗马创造过许多奇迹，它将会在共和主义的法国创造出更加惊人的奇迹。”[18]雅各宾专政时期大兴道德救赎和追求道德理想王国。在这个民粹主义的国度中，要选举道德模范、设立道德监护。“在每一场革命中，都需要有独裁者来拯救国家，监护者来拯救道德；监护者从年满60岁的男性公民中选出。他们在每年的老人节那天去神庙朝拜，让众人评议。如无非议，他就可以配上白色执星带标志他已当选，从此履行对美德的监护职责。这些配戴白色执星带的监护者要维护神庙里的烛火长明不灭，重点监督对象是那些官员、军官和议员代表的道德行为。这些人一旦被发现腐败行为，立刻从高位上撤换下来。监护人要使人敬畏，在公共场所，他们通常是缄默不语，这是一条禁令，任何人不得违反。”热月政变后，在圣鞠斯特的文件堆里发现一个法令提纲，宣布建立监护者阶级——“救国委员会责成我来宣布下列法令：在法兰西生活的每一个方面都建立监护人……监护制作用于政府，决不可能作用于不可腐蚀的人民……”。[19]很明显，罗伯斯比尔等人所设计的权力制约，是以道德监督权力而非以权力制约权力。
雅各宾专政被推翻后，在热月反动时期资产阶级痛定思痛，终于悟出了革命议会专制的严重弊害。西耶斯经过深刻的反思，一改自己以往所坚持的“主权不可分割”的观念，倡导孟德斯鸠主义的复归。人们通过1795年宪法贯彻分权原则即立法权与行政权的分立。宪法开头的《权利宣言》宣布，如果权力区分不确立，社会保障便不能存在。但这部宪法最大的弱点是缺乏立法权力与行政权力之间冲突的解决办法，一旦两权发生冲突，双方除求助于军队之外别无他法。督政府时期政局不稳、政变迭起，同体制的局限性有很大关系。这部宪法仅施行4年后，热月派资产阶级又将三权分立制度改为以拿破仑为首的独裁体制。[20]
三、结束语
“三权分立”一词在大西洋两岸具有显著不同的含义。在美国，分权并非意味着三权绝对独立，同时还要求权力之间的相互制衡，否则任何权力都可能因缺乏控制而被滥用。于是，在制宪者们的设计下，联邦和各州立法可广泛调控公民的行为与活动，但立法必须处于宪法规定的范围之内，而且在很大程度上宪法的具体含义要通过最高法院的案例来获得解释。但在孟德斯鸠的家乡，这一切却被视为异端邪说，因而导致三权分立和议会主权的理论与法国结合为一体，使立法机构在地位上超越执法与司法机构。由于革命对法院的敌视传统，“三权分立”在法国获得了对法院最为不利的解释，这就使司法机构不得通过司法审查的途径干涉立法与执法机构行使其自身职能。法国革命者之所以拒绝权力的平衡，主要有两个理由：一是权力平衡趋向于侵犯权力分立，因为如果制约机制要在权力之间发挥作用，就必须使权力有所重叠（例如给予司法机关一定的宣布立法违宪的权力，由于它能影响法律的制定，因而使得其权力具有部分的立法性质）。二是更大的利益要求权力的行使具有效率性。美国类型的宪法不适合法国共和国，因为革命的法国代表者们肩负着双重的责任，即既要改革现存的法律又要建立一种新的立法体系，还有那么多的损失需要弥补、那么多的制度要建立。而权力平衡不但有侵犯权力分立的嫌疑，而且会钝化权力分立的主要功效（政府各部门的有效行动），革命者并没有采取权力制衡体制，目的是为了集中整体的力量并扩展自我改革的能力，使行政和立法机构所体现的全体意志相一致。在这种意义上，执行权的统一性被理解为民族自由的一种手段。[21]
毋庸置疑的是，法国大革命中有一种致命的信念，这就是防止权力滥用的保障措施不再成为必需。20世纪西方著名的经济学家、当代新自由主义思潮的重要代表哈耶克，在界定法治含义的过程中就以法国大革命的失误作为反例：“法国大革命曾经试图为增进个人的权利而树立法治，但其目标并未实现，原因在于大革命的一种致命信念，即既然所有的权力都已置于人民手中，一切用以防止权力滥用的保障措施也就不再必要了。”[22]“任何一种不受限制、约束的权力，哪怕是人民主权，都可能导致最彻底的专制，恐怖统治使法国人民清醒地认识到了这一事实。”英国人格特尔的话意味深长。的确，政治自由的宝贵、权力制衡的必要，应当是今天反思法国大革命宪政文化的主要意义。
注释:
[1] （美）斯科特·戈登.控制国家——西方宪政的历史[M].杭州：江苏人民出版社，2001.8.
[2][7][14] （英）M.J.C.维尔.宪政与分权[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1997.166;188;176-177.
[3] （法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.163.
[4] （苏）沃尔金.十八世纪法国社会思想的发展[M].北京：商务印书馆，1983.420.
[5] （苏）卢金·罗伯斯比尔[M].北京：商务印书馆，1963.30.
[6] （法）热拉尔.瓦尔特·罗伯斯比尔[M].北京：商务印书馆，1983.76.
[8][22] 洪波.法国政治制度变迁——从大革命到第五共和国[M].北京：中国社会科学出版社，1993.58;138.
[9][21] 朱学勤.道德理想国的覆灭[M].上海：上海三联书店，1994.194-195;219.
[10] 吴绪，杨人楩.十八世纪末法国资产阶级革命[M].北京：商务印书馆，1989.56.
[11][17] （法）勒费弗尔.法国革命史[M].北京：商务印书馆，1963.136;139.
[12][13] （法）马迪厄.法国革命史[M].北京：商务印书馆，1963.294;414-416.
[15] 申晨星.卢梭政治思想与雅各宾主义、波拿巴主义[A].楼均信.法兰西第一至第五共和国论文集[C].北京：东方出版社，1994.115.
[16] 李平沤.主权在民Vs“朕即国家”——解读卢梭《社会契约论》[M].济南：山东人民出版社，2001.117.
[18] （法）罗伯斯比尔.革命法制和审判[M].北京：商务印书馆，1965.144-145.
[19] 许明龙.关于1793年宪法的思考[A].楼均信.法兰西第一至第五共和国论文集[C].北京：东方出版社1994.98-99.
[20] 王养冲，陈崇武.罗伯斯比尔选集[C].上海：华东师范大学出版社，1989.231.
